王雨辰

摘 要：2014年以來，為了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給領(lǐng)域中借助社會(huì)資本的力量，我國政府開始在全國范圍內(nèi)大規(guī)模推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。由于采用PPP模式的目的涉及解決地方政府債務(wù)問題和提升公共服務(wù)質(zhì)量的二元化矛盾，近年來我國政府推廣PPP模式的歷程經(jīng)歷了由“擴(kuò)大供給”到“提質(zhì)增效”的邏輯變遷。本文通過文本分析的研究方法，對(duì)20篇以PPP模式為主題的領(lǐng)導(dǎo)講話進(jìn)行了分析，總結(jié)出了我國政府推廣PPP模式的邏輯變遷，并歸納出了當(dāng)前我國政府實(shí)施PPP模式過程中存在的主要問題。

關(guān)鍵詞：PPP模式；政府和社會(huì)資本合作；推廣邏輯；文本分析

一、研究背景

改革開放以來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)條件引起了社會(huì)各界的廣泛重視，而依托于政府主導(dǎo)的公共基礎(chǔ)設(shè)施模式卻難以滿足可持續(xù)發(fā)展的需要。一方面，地方政府債務(wù)壓力不斷加大，不可持續(xù)的財(cái)政支出難以滿足人民群眾對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施日益增長(zhǎng)的需求；另一方面，資本市場(chǎng)的國際化則為外商資本和我國民營(yíng)資本帶來了全新的投融資方式和契機(jī)。在這種問題和趨勢(shì)交織的情境下，自上世紀(jì)90年代中期起，我國部分地方政府開始借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，吸納外商投資進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過PPP模式逐漸轉(zhuǎn)變了公共基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)投資建設(shè)方法。2004年以來，為了進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)中，國務(wù)院建設(shè)部進(jìn)一步出臺(tái)了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，明確了允許外國資本和本國民營(yíng)資本進(jìn)入原本由政府壟斷投資的城市公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并規(guī)范了特許經(jīng)營(yíng)對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。2013年，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)公報(bào)中指出：經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。[1]這意味著在我國政府職能轉(zhuǎn)變和投融資改革的過程中，將允許社會(huì)資本以公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的提供，促進(jìn)公私合作模式在公共服務(wù)領(lǐng)域蓬勃發(fā)展。

2014年以來，為了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步借助社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)和力量，國務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部等分別印發(fā)一系列文件，在國內(nèi)大力推廣PPP（公私合作伙伴關(guān)系，官方譯為“政府和社會(huì)資本合作”）模式，至此政府和社會(huì)資本合作的模式上升到國家高度，2014年也被稱為我國的“PPP元年”。但是，2014年以來，在我國大力推廣PPP模式的過程中，中央政府作為PPP模式的頂層設(shè)計(jì)者，卻經(jīng)歷了對(duì)于PPP模式認(rèn)識(shí)的變化和應(yīng)用邏輯的變遷。此外，各地地方政府在進(jìn)行PPP模式實(shí)際推廣的過程中，也由于對(duì)于PPP模式認(rèn)識(shí)的不充分和對(duì)于中央政府推廣PPP模式的內(nèi)在邏輯領(lǐng)會(huì)不到位，導(dǎo)致在地方PPP實(shí)踐中出現(xiàn)了大量的問題。為了解決這些問題并避免在今后的實(shí)踐中繼續(xù)陷入操作誤區(qū)，深入了解我國政府對(duì)于在全國范圍內(nèi)推廣PPP模式的內(nèi)在邏輯，并總結(jié)相應(yīng)的實(shí)際問題便成為了PPP政策研究中的重要課題。

二、研究方法

文本分析法是一種定性和定量相結(jié)合的內(nèi)容分析方法，最初主要應(yīng)用于情報(bào)學(xué)和信息科學(xué)，現(xiàn)在逐漸發(fā)展成為現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的重要研究方法。一般認(rèn)為，人的認(rèn)知傾向主要通過他經(jīng)常使用的文字反映出來。經(jīng)常使用的文字便處于人認(rèn)知的核心地帶，而文字使用頻率的變化反映了人對(duì)于事物的重視程度與認(rèn)知的變化。[2]政府領(lǐng)導(dǎo)官員在正式場(chǎng)合的講話作為政府組織的重要信息表達(dá)方式，是我國政府的決策者們對(duì)政府各項(xiàng)工作職能認(rèn)識(shí)重要程度的反映，代表了政府工作的決策思路和未來走向，屬于廣義上的政策文件。領(lǐng)導(dǎo)講話中出現(xiàn)的重點(diǎn)詞語、重點(diǎn)語句、重點(diǎn)段落反映了此篇講話的概念中樞，是我國政府及決策者們認(rèn)知的集中度或重要性的指示器。所以，我們可以通過抓取并分析重點(diǎn)詞語、重點(diǎn)語句、重點(diǎn)段落等來推斷并總結(jié)我國政府推廣PPP模式的內(nèi)在邏輯。

本研究通過選取2014年至2017年的政府領(lǐng)導(dǎo)講話作為分析對(duì)象，涵蓋了從國務(wù)院總理到國務(wù)院各部委、各省副廳級(jí)以上官員在正式場(chǎng)合發(fā)表的以PPP模式為主要內(nèi)容的講話，共計(jì)20篇。通過對(duì)于這20篇領(lǐng)導(dǎo)講話中關(guān)于推廣PPP模式和當(dāng)前地方政府推廣PPP模式中存在問題的高頻語句和關(guān)鍵段落進(jìn)行分析，總結(jié)出我國中央政府對(duì)于PPP模式在推廣邏輯上的變遷和地方政府普遍存在的操作誤區(qū)。

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）中央政府推廣PPP模式的邏輯變遷——從“擴(kuò)大供給”到“提質(zhì)增效”

PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共部門與私人部門合作模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?；蚴菫榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。[3]作為在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，PPP以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念，與傳統(tǒng)的政府單獨(dú)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式相比，PPP模式具有兩大優(yōu)勢(shì)。一是可以通過將民營(yíng)資本引入公共服務(wù)的提供領(lǐng)域，從而解決政府單方面公共物品供給不充分的問題，減輕政府壓力、提升社會(huì)總福利，即“擴(kuò)大供給”。二是可以利用民營(yíng)企業(yè)等技術(shù)優(yōu)勢(shì)和效率優(yōu)勢(shì)，降低公共服務(wù)的提供成本，或者提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，即“提質(zhì)增效”。

從2014年到2017年，中國政府在推廣PPP模式的過程中，經(jīng)歷了從“擴(kuò)大供給”邏輯到“提質(zhì)增效”邏輯的變遷。2014年以來，中央政府開始在全國范圍內(nèi)大力推廣PPP模式，其初衷原本是為了解決地方政府大量的債務(wù)問題。國務(wù)院的國發(fā)〔2014〕43號(hào)文、和財(cái)政部的財(cái)金〔2014〕76號(hào)文等文件都是在規(guī)范地方政府舉債的基礎(chǔ)上，希望通過推廣PPP模式解決地方政府債務(wù)嚴(yán)重和公共服務(wù)供給不足的問題。在2016年之前，中央政府關(guān)于推廣PPP模式的領(lǐng)導(dǎo)講話中，也主要將其目標(biāo)確定為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中政府投資資金短缺。如2014年3月財(cái)政部王保安副部長(zhǎng)在政府和社會(huì)資本合作（PPP）培訓(xùn)班上的講話中指出：“PPP模式抓住了有效解決城鎮(zhèn)化融資需求這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于吸引社會(huì)資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。”2014年10月李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出：“創(chuàng)新投融資機(jī)制，在更多領(lǐng)域向社會(huì)投資特別是民間資本敞開大門……改善當(dāng)前投資動(dòng)力不足的狀況，穩(wěn)定有效投資，增加公共產(chǎn)品供給，促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生?！?015年6月財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌在貫徹落實(shí)PPP指導(dǎo)意見全國電視電話會(huì)議上的講話中指出：“引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本通過轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）等方式改造融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，減輕財(cái)政債務(wù)壓力，騰出更多資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。”2016年7月，李克強(qiáng)總理在會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)：“推廣政府和社會(huì)資本合作模式，對(duì)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革尤其是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增加有效供給具有重要意義?！彼裕覀儼l(fā)現(xiàn)在2016年之前，中央政府推廣PPP模式的目標(biāo)更多的指向PPP作為融資政策工具的實(shí)用性，希望通過在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入社會(huì)資本，以達(dá)到解決地方債務(wù)問題和擴(kuò)大公共服務(wù)供給的作用。

但是由于全國地方政府在實(shí)際推廣PPP的工作中出現(xiàn)了大量的問題，出現(xiàn)了中央PPP政策密集出臺(tái)，但地方上項(xiàng)目落地極少或不規(guī)范的情況。2016年，中央政府開始反思在前一階段推廣PPP模式中僅將其作為融資工具而非治理范式的邏輯誤區(qū)。2016年8月，財(cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞在中國PPP融資論壇上指出：“推廣運(yùn)用PPP模式，不是簡(jiǎn)單的項(xiàng)目融資，而是一次理念觀念的革新，既代表了國家治理能力的提升，又體現(xiàn)了財(cái)政管理方式的升級(jí)?！?017年8月，財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌在在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)：“我們推廣PPP模式的初心，是要推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引入市場(chǎng)的機(jī)制和資源，提升管理能力，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，而不是單純地解決融資問題?！彼钥梢哉J(rèn)為，中央政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到單純的將PPP模式視為解決地方政府債務(wù)問題的融資工具的片面性，開始認(rèn)真審視PPP模式作為一種治理范式的本質(zhì)。這預(yù)示著今后中央政府推廣PPP的邏輯將由單純的“擴(kuò)大供給”向更高層次的“提質(zhì)增效”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從單純的融資需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘卜?wù)的品質(zhì)和效率導(dǎo)向。

（二）地方政府在推廣PPP模式中存在的實(shí)際問題

由于前一階段中央政府在推廣PPP模式中存在著邏輯片面性的誤區(qū)，加上個(gè)別地方政府在領(lǐng)會(huì)中央政策時(shí)存在偏差，所以導(dǎo)致各地地方政府在PPP模式的實(shí)際操作中存在著大量問題。通過對(duì)上述20篇領(lǐng)導(dǎo)講話進(jìn)行梳理，總結(jié)出以下地方政府在推廣PPP模式中普遍存在的實(shí)際問題。

1、推廣動(dòng)機(jī)錯(cuò)誤。一些地方政府完全忽略了PPP模式作為公共服務(wù)提質(zhì)增效的治理理念的本質(zhì)，將其完全當(dāng)作簡(jiǎn)單的融資工具，成為了地方政府新的融資法寶。在PPP具體操作中，財(cái)政承受能力論證淪為形式，地方政府借PPP模式為契機(jī)變相舉債，反而可能加劇了財(cái)政的中長(zhǎng)期支出壓力。

2、缺乏操作規(guī)范。在PPP模式的熱潮中，一些地方政府為了單純的政績(jī)導(dǎo)向，盲目進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，具體操作缺乏規(guī)范性。一方面，PPP模式的適用范圍泛化，個(gè)別地方政府將房地產(chǎn)、購物中心等純商業(yè)項(xiàng)目包裝為PPP項(xiàng)目，以增加項(xiàng)目數(shù)量。另一方面，重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)，一些地方政府更加看重“上項(xiàng)目”的短期指標(biāo)，在項(xiàng)目落地時(shí)過于草率，并且極少關(guān)注于PPP后續(xù)的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)情況。

3、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不足。PPP模式的核心特質(zhì)有三點(diǎn)，分別是公共部門和私人部門之間的伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。[4]但是由于地方政府對(duì)于PPP模式的推廣存在邏輯誤區(qū)，地方政府往往選擇兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，而不是與社會(huì)資本方合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從而提前鎖定了政府的大部分支出責(zé)任。這樣可能既起不到公共服務(wù)提質(zhì)增效的效果，反而留下了長(zhǎng)期的政府責(zé)任隱患。

4、規(guī)避項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)。個(gè)別地方政府由于沒有認(rèn)識(shí)到PPP模式的競(jìng)爭(zhēng)性本質(zhì)，在實(shí)際操作PPP項(xiàng)目時(shí)制造隱形門檻，通過設(shè)置高額的保證金、注冊(cè)資本、銀行存款等條件，規(guī)避采購環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)，將大量的民營(yíng)企業(yè)排除在參與PPP項(xiàng)目的大門之外。而與此同時(shí)地方政府往往非常愿意能夠與國有企業(yè)，尤其是中央企業(yè)進(jìn)行合作，從而在PPP合作伙伴的選擇上喪失了公平性，導(dǎo)致民營(yíng)資本參與率不高。

四、結(jié)論與討論

長(zhǎng)期以來，中央政策對(duì)PPP模式的工具性理解、地方政府在政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)下的政策執(zhí)行、不同政府部門在PPP項(xiàng)目過程中的碎片化利益、以及民間資本和公眾在政策過程中的弱勢(shì)都是PPP模式在我國出現(xiàn)大量問題的原因。而2016年以后，中央政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到PPP模式作為治理范式而非融資工具的本質(zhì)，并且隨著國務(wù)院《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》以及其他相關(guān)配套政策的即將出臺(tái)，都有望從整體治理環(huán)境上扭轉(zhuǎn)全國政府部門對(duì)于PPP模式推廣邏輯偏差的誤區(qū)。通過樹立正確的PPP理念、規(guī)范PPP操作方式、與社會(huì)資本合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和收益、鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP模式等手段，都能夠有效的改變當(dāng)前地方政府在PPP模式上重“擴(kuò)大供給”輕“提質(zhì)增效”的問題。

但是，我們也要意識(shí)到我國在推行PPP模式過程中所面臨的與其他西方國家并不相同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。十九大報(bào)告中指出，我們社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[5]。當(dāng)前我國中西部地區(qū)仍然面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給缺乏的嚴(yán)峻問題。而中西部地區(qū)反而又是我國PPP項(xiàng)目數(shù)量最為龐大的地區(qū)，當(dāng)?shù)氐牡胤秸鶝]有強(qiáng)大的財(cái)政能力單獨(dú)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，希望能夠借助社會(huì)資本的力量來加大公共服務(wù)的供給。雖然提質(zhì)增效是PPP模式的本質(zhì)目標(biāo)，但是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的“擴(kuò)大供給”問題仍然是我國當(dāng)前面臨的實(shí)際問題。脫離了“擴(kuò)大供給”來談“提質(zhì)增效”是缺乏實(shí)際意義的。所以，政府部門如何在PPP模式的實(shí)踐中找到“擴(kuò)大供給”與“提質(zhì)增效”的平衡點(diǎn)，達(dá)到公共服務(wù)數(shù)量與品質(zhì)的協(xié)調(diào)，將是值得繼續(xù)研究的重要課題。

參考文獻(xiàn)：

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