陳 敏，孟 剛，苗 琦，姜 航，曲俊利，王天元,申 雪

(國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

0 引 言

礦產(chǎn)資源儲量評審是自然資源行政管理部門把控國家資源家底數(shù)據(jù)入口關(guān)的重要技術(shù)手段，也是礦產(chǎn)資源儲量管理的重要環(huán)節(jié)[1]。礦產(chǎn)資源儲量評審意見書是評審機構(gòu)對各類儲量報告進行評審的最終成果，是管理部門開展礦產(chǎn)資源儲量備案合規(guī)性審查的主要內(nèi)容。備案后的儲量評審意見書也是管理部門進行儲量評審備案網(wǎng)絡(luò)直報、儲量登記以及礦業(yè)權(quán)審批、登記的重要依據(jù)和信息載體。

1999年，按照政事分開原則，國土資源部等五部委聯(lián)合發(fā)布《礦產(chǎn)資源儲量評審認(rèn)定辦法》，正式確立了儲量評審認(rèn)定制度，規(guī)定由儲量評審機構(gòu)負(fù)責(zé)對儲量報告進行技術(shù)性審查，出具儲量評審意見書，并在評審結(jié)束后將評審意見書及相關(guān)材料報送相應(yīng)國土資源行政管理部門進行備案合規(guī)性審查。2000年，國土資源部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<礦產(chǎn)資源儲量評審認(rèn)定工作有關(guān)規(guī)定>的通知》，首次對評審意見書的內(nèi)容框架進行了規(guī)范，要求包括礦區(qū)概況、礦區(qū)勘查工作簡況及礦產(chǎn)資源儲量申報情況、報告評審情況、存在問題及建議等四方面的內(nèi)容，對其具體內(nèi)容沒有明確，整體要求較寬泛。為落實國務(wù)院取消“儲量評審認(rèn)定作為行政審批事項”的要求，國土資源部在2003年將評審認(rèn)定修改為評審備案制度，但評審意見書格式要求仍參照原規(guī)定執(zhí)行。

隨著評審工作的不斷深入，評審意見書的框架內(nèi)容也在不斷的得到充實。目前全國使用的評審意見書格式框架相對最全、內(nèi)容最詳實的包括礦區(qū)概況、礦區(qū)勘查開發(fā)工作與礦產(chǎn)資源儲量申報情況、報告評審情況、資源儲量變化情況、評審結(jié)論等五部分內(nèi)容，較最初的格式在內(nèi)容上得到了極大的擴充，反映了儲量評審工作的不斷進步和規(guī)范的過程[2]。

然而，實踐表明當(dāng)前儲量評審意見書格式在實際工作中仍存在一些問題，如大量內(nèi)容摘抄儲量報告，各省的數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)和呈現(xiàn)形式不統(tǒng)一，對勘查施工等重要過程的描述不足，未能充分體現(xiàn)評審專家和機構(gòu)的技術(shù)把關(guān)作用，與儲量登記等環(huán)節(jié)銜接不夠等。

1 當(dāng)前評審意見書存在的格式與質(zhì)量問題

1.1 責(zé)任主體不明確

當(dāng)前儲量評審工作中，評審機構(gòu)和評審專家對于評審意見書的質(zhì)量到底應(yīng)該由誰來負(fù)責(zé)的意見不統(tǒng)一。即使實際工作中，評審專家起草評審意見書的情況并不少，但評審專家一般認(rèn)為，評審意見書應(yīng)該由評審機構(gòu)負(fù)責(zé)，專家只是為儲量評審提供咨詢意見，并以評審意見書封面有評審機構(gòu)印章為依據(jù)；有的評審機構(gòu)則認(rèn)為，評審意見書質(zhì)量和評審結(jié)論應(yīng)由評審專家負(fù)責(zé)把關(guān)，機構(gòu)只是負(fù)責(zé)組織評審會議，評審意見書封面加蓋機構(gòu)印章只是機構(gòu)履行程序。責(zé)任主體不明確，在一定程度上影響了評審意見書的質(zhì)量。

1.2 格式多樣，部分重要內(nèi)容缺失或數(shù)據(jù)對比標(biāo)準(zhǔn)不一致

雖然全國的評審意見書在總體框架上具有相似性，但是在內(nèi)容格式上仍具有多樣性，部分省(區(qū)、市)評審意見書缺少“勘查質(zhì)量評述”“資源儲量變化情況”“資源儲量估算范圍”等重要內(nèi)容，評審意見書內(nèi)容不夠完整，無法從評審意見書中提取儲量管理相關(guān)數(shù)據(jù)。另外，當(dāng)前不少省(區(qū)、市)評審意見書在對資源儲量變化對比時把握的標(biāo)準(zhǔn)不一致。有的對比的是“累計查明資源儲量”的變化，有的對比的是“保有資源儲量”的變化，更有甚者對比的是資源儲量中包含了低品位或推測資源儲量等不計入資源儲量表的數(shù)據(jù)，影響了全國礦產(chǎn)資源儲量變化量統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

1.3 地質(zhì)概況內(nèi)容篇幅過大，主題不夠清晰

當(dāng)前評審意見書總體為描述性內(nèi)容，評論性的內(nèi)容少，且大部分內(nèi)容摘抄儲量報告，內(nèi)容分配不夠合理，偏離了“評審”和“意見”實質(zhì)。為了驗證上述問題，我們從2017年第四季度全國非油氣礦產(chǎn)資源儲量評審意見書中隨機抽取30篇評審意見書，并對其內(nèi)容篇幅進行統(tǒng)計。統(tǒng)計結(jié)果見表1，其中表中符號“±”左邊數(shù)值為平均值，右邊數(shù)值為對應(yīng)的均方差。從表1中我們可以看出，本應(yīng)簡單介紹的“礦區(qū)概況”通常占據(jù)了評審意見書整體篇幅的32.6%～47.8%，而本該展開評述的“礦區(qū)勘查開發(fā)工作及質(zhì)量情況”“報告評審情況”僅分別占整體篇幅的16.6%～26.8%和13.3%～19.1%。

表1 2017年第四季度全國非油氣礦產(chǎn)資源儲量評審意見書內(nèi)容篇幅抽樣統(tǒng)計

1.4 對評審意見的描述籠統(tǒng)，評審專家和機構(gòu)的作用未得到充分體現(xiàn)

當(dāng)前評審意見書中對專家、機構(gòu)的評審意見的描述比較簡單、籠統(tǒng)，有的只是單純地描述勘查(核實)工作的主要成果或業(yè)績，未對所做工作是否符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求進行評述；有的雖然提到“符合規(guī)范及質(zhì)量要求”等，但也僅此而已，并沒有說明專家和評審機構(gòu)對具體工作的意見建議，以及做出相應(yīng)意見建議的依據(jù)和理由。評審機構(gòu)和各領(lǐng)域評審專家對儲量報告、數(shù)據(jù)進行技術(shù)審查、把關(guān)的作用未在評審意見書中得到很好地體現(xiàn)。

1.5 對勘查施工等重要過程的描述不足，制約了評審意見書的效用

本次勘查(核實)工作及質(zhì)量評述、勘查類型及工程控制程度、資源儲量估算、資源儲量類型劃分等重要內(nèi)容，是判斷儲量報告編制是否合理、評審能否通過、以及形成評審結(jié)論的重要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和依據(jù)[3]，但當(dāng)前評審意見書對該部分內(nèi)容的描述過于粗淺、不夠詳細(xì)和具體，一方面削弱了評審結(jié)果和評審結(jié)論的權(quán)威性和可信度；另一方面制約了評審意見書作為加強儲量評審事中事后監(jiān)管依據(jù)的效用。

1.6 無法完全滿足儲量登記信息要求

根據(jù)儲量登記管理要求，礦業(yè)權(quán)人在申請辦理儲量登記時，需提交礦業(yè)權(quán)屬證明、備案證明及評審意見書、儲量報告、將評審機構(gòu)和下一級自然資源主管部門審核后的儲量登記書。經(jīng)備案的評審意見書是核準(zhǔn)儲量登記書中數(shù)據(jù)信息的主要依據(jù)，但在實際工作中，評審意見書缺少“礦區(qū)外部條件”等信息，無法完全滿足儲量登記需求[4]。

2 修改建議

2.1 明確評審意見書的責(zé)任主體

評審機構(gòu)成立時，要求具備獨立完成儲量評審業(yè)務(wù)能力，同時必須要配有一定數(shù)量的礦產(chǎn)儲量評估師和地質(zhì)勘查專業(yè)人員。雖然在后續(xù)改革中取消了礦產(chǎn)儲量評估師和評審機構(gòu)資質(zhì)(資格)的行政審批，但是評審機構(gòu)仍是為政府把控資源儲量源頭數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要單位，其專業(yè)技術(shù)實力和人才隊伍也依舊是評審機構(gòu)存在的重要條件。因此，評審機構(gòu)應(yīng)加強自身專家隊伍建設(shè)，聘請評審專家只是對本機構(gòu)技術(shù)人員不足的必要補充，評審專家對評審工作承擔(dān)的是咨詢責(zé)任，僅對個人署名意見負(fù)責(zé)。評審機構(gòu)應(yīng)綜合各評審專家的意見，出具評審意見書，明確評審結(jié)論，并對評審過程的合規(guī)性、評審意見書內(nèi)容的完整性和真實性、評審結(jié)論的合乎規(guī)范性負(fù)責(zé)。

2.2 統(tǒng)一格式，明確數(shù)據(jù)對比標(biāo)準(zhǔn)

建議統(tǒng)一全國評審意見書格式，明確評審意見書的主體內(nèi)容包括“礦區(qū)概況”“本次勘查/核實工作情況”“評審情況”“評審結(jié)果”“資源儲量變化情況”等部分，并進一步對各部分的細(xì)分內(nèi)容作出具體的規(guī)定和要求，對自然資源行政管理部門需要采集的信息，評審意見書中必須以于明確說明；對儲量管理需要采集的數(shù)據(jù)，應(yīng)統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和格式，盡量采取列表方式展示，方面閱讀和提??；并明確資源儲量變化計算的對象是保有資源儲量，推測資源儲量和低品位量不參與計算資源儲量估算的變化量，提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計意義。

2.3 簡化礦區(qū)概況類內(nèi)容，充實重點內(nèi)容

一是簡化自然地理、地質(zhì)構(gòu)造等礦區(qū)概況類內(nèi)容，對該部分內(nèi)容進行高度概括，只保留與評審意見、結(jié)果、結(jié)論或地質(zhì)勘查、分析化驗、資源儲量估算等密切相關(guān)的內(nèi)容，刪除和減少其他非必要內(nèi)容；二是把握評審意見書重點內(nèi)容，突出對“礦區(qū)勘查開發(fā)工作及質(zhì)量情況”“報告評審情況”的反映，對相關(guān)內(nèi)容進行擴充；三是為掌控國家資源家底，增加最近一次評審備案的礦產(chǎn)資源儲量是否辦理儲量登記的內(nèi)容。

2.4 詳實反映專家和機構(gòu)的評審意見，凸顯技術(shù)把關(guān)作用

根據(jù)評審專家評審意見，詳細(xì)表述具有相應(yīng)專業(yè)背景的各專家在各個方面(如地質(zhì)、采選冶、物化探、水工環(huán)、經(jīng)濟等)的評審意見，如實反映專家(們)對作業(yè)過程、當(dāng)前作業(yè)狀況是否達滿足相關(guān)規(guī)范要求等做出的評判和給出的意見，并重點說明專家(們)做出此評判和建議的依據(jù)和理由。最終由評審機構(gòu)在自身專業(yè)技術(shù)能力基礎(chǔ)上，綜合各專家意見，給出本次評審意見、評審結(jié)果和評審結(jié)論。

2.5 重視過程信息，扎牢數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，服務(wù)后期監(jiān)管

評審意見書中應(yīng)詳細(xì)描述勘查工作、采(選)冶、分析化驗、水工環(huán)、儲量估算各過程的具體工作量、工作方法、工作周期、工作經(jīng)費投入、參與人員等信息，將各項工作內(nèi)容具體到人，一方面提高數(shù)據(jù)信息的可信度，為評審結(jié)果、評審結(jié)論提供更扎實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；另一方面提高礦業(yè)權(quán)人等相關(guān)利益主體的造假成本，為加強儲量評審事中事后監(jiān)督管理提供過程信息、行動切入點和重要抓手[5]。

2.6 以應(yīng)用為導(dǎo)向，充實儲量登記所需信息，為成果轉(zhuǎn)化提供便利

評審意見書是各類儲量管理數(shù)據(jù)信息的主要來源，如儲量評審備案網(wǎng)絡(luò)直報、儲量登記等。建議評審意見書以應(yīng)用對象為導(dǎo)向，充實儲量登記等管理需要的內(nèi)容信息，最好能夠?qū)α康怯浶畔⒁愿奖砀袷接涊d，為將儲量登記信息直接導(dǎo)入數(shù)據(jù)庫提供便利，方便自然資源行政管理部門的使用，在提高評審意見書的使用滿意度的同時，為提高政府管理效能提供服務(wù)。

3 結(jié) 語

礦產(chǎn)資源儲量評審意見書是儲量評審的最終成果，是各類儲量管理數(shù)據(jù)的集成。在2000年對評審意見書框架進行了規(guī)定以來，評審意見書格式、內(nèi)容都得到了充實和發(fā)展，但在實際使用過程中，仍存在一些不足。為進一步規(guī)范評審意見書、提高用戶滿意度，建議明確評審意見書責(zé)任主體為評審機構(gòu)，保障評審意見書質(zhì)量；統(tǒng)一格式，明確數(shù)據(jù)對比標(biāo)準(zhǔn)，方便數(shù)據(jù)查詢與統(tǒng)計；簡化礦區(qū)概況內(nèi)容，充實重點內(nèi)容，優(yōu)化評審意見書結(jié)構(gòu)；詳實反映專家和機構(gòu)的評審意見，凸顯技術(shù)把關(guān)作用；重視過程信息，扎牢數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，服務(wù)后期監(jiān)管；以應(yīng)用為導(dǎo)向，充實儲量登記所需信息，為成果轉(zhuǎn)化提供便利。同時，通過規(guī)范評審意見書格式要求，倒逼礦業(yè)權(quán)人、儲量報告編制等相關(guān)單位和人員進一步規(guī)范礦產(chǎn)資源儲量報告的編寫，切實提高礦產(chǎn)資源儲量報告質(zhì)量。