張正堯 呂永輝 楊照

摘要：中國脫貧工作已進入攻堅階段，發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧攻堅的根本之策，為全面系統(tǒng)地評價農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧成效，結(jié)合國家統(tǒng)計局、國務(wù)院扶貧辦相關(guān)數(shù)據(jù)，建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧評價指標模型，并對產(chǎn)業(yè)扶貧成效進行定量分析。結(jié)果表明，當前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧工作取得積極進展，扶貧成效不斷顯現(xiàn)，幫扶措施更加合理，但資金的使用效率逐年下降。為確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧工作取得更大進展，從挖掘增收新業(yè)態(tài)、培育帶動新主體、構(gòu)建穩(wěn)定新機制三個方面提出了脫貧攻堅的下一步工作重點和對策建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)扶貧；成效評價；農(nóng)業(yè)；對策

中圖分類號：F323.1 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2018）17-0126-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.17.032 開放科學（資源服務(wù)）標識碼（OSID）：

Abstract： The poverty alleviation in China has entered a stage of storming fortifications， the fundamental way to achieve it is the development of industries. To evaluate the poverty alleviation effectiveness of agricultural industry comprehensively and systematically， an evaluating index mode for the poverty alleviation of agricultural industry was established based on the related data from National Bureau of Statistics and State Council's Poverty Alleviation Office， and a quantitative analysis was made on the effectiveness of industrial poverty alleviation. The results showed that great progress have been made in the present anti-poverty of agricultural industry， the effects of poverty alleviation were constantly emerging and support measures were more reasonable， while the use efficiency of funds decreased year by year. To ensure more progress in the poverty alleviation of agricultural industry， the future work focus and some suggestions for the poverty alleviation were proposed from exploring new formats to increase income， cultivating and stimulating new main bodies， and building a new stable mechanism.

Key words： poverty alleviation through industrial development； effectiveness evaluation； agriculture； suggestion

產(chǎn)業(yè)是發(fā)展的根基，是脫貧的主要依托[1]。產(chǎn)業(yè)扶貧是一種內(nèi)生發(fā)展機制[2]，目的在于促進貧困戶與貧困區(qū)域協(xié)同發(fā)展，根植發(fā)展基因，激活發(fā)展動力，阻斷貧困發(fā)生的動因，是以市場為導(dǎo)向，以貧困戶增收為目的，以資源稟賦為基礎(chǔ)，以扶持政策為保障，是促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、增加貧困戶收入的有效途徑，是扶貧開發(fā)戰(zhàn)略重點和主要任務(wù)。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院把扶貧開發(fā)工作納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，作為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的重點工作[3]。2015年，中央召開扶貧開發(fā)工作會議，明確提出通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)到2020年3 000萬以上貧困人口脫貧[4]。經(jīng)過多年的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧取得了顯著成效。但目前，對產(chǎn)業(yè)扶貧政策落實情況和工作成效大都為定性的、案例式的，缺少定量分析，科學評價的可比性較差，對后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶貧政策制定和確定工作推進重點方向的參考性不強。針對這一問題，按照中央“精準扶貧、精準脫貧”的要求，可以將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧評價指標分解為三個維度，即扶貧成效、幫扶措施合理性和扶貧效率。

1 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧成效指標評價模型

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧評價指標計算公式為：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧評價指標=扶貧成效×權(quán)重+幫扶措施合理性×權(quán)重+資金使用效率×權(quán)重。

1.1 扶貧成效

扶貧成效最終結(jié)果體現(xiàn)為貧困戶人均純收入增長、貧困人口減少和貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，采用貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入、貧困發(fā)生率下降值、地區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值反映扶貧成效。計算公式為：

扶貧成效=（貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入/基準值×權(quán)重）+（地區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值/基準值×權(quán)重）+[（當年貧困發(fā)生率-基準年貧困發(fā)生率）/基準值×權(quán)重]

1.2 幫扶措施合理性

新型經(jīng)營主體帶動是產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵[5]。貧困戶在市場開拓、技術(shù)應(yīng)用等方面處于弱勢地位，需要發(fā)揮農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體的帶動作用。扶貧資金是產(chǎn)業(yè)扶貧工作有序開展的重要保障，人均產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入主要反映產(chǎn)業(yè)扶貧資金對貧困人口的精準支持力度。因此，采用新型經(jīng)營主體覆蓋度和貧困人口人均產(chǎn)業(yè)扶貧資金來反映幫扶措施的合理性。計算公式為：

幫扶措施合理性=（新型經(jīng)營主體帶動貧困人口覆蓋度/基準值）×權(quán)重+（貧困人口人均產(chǎn)業(yè)扶貧投入資金/基準值）×權(quán)重

其中，新型經(jīng)營主體帶動貧困人口覆蓋度=參與新型經(jīng)營主體的建檔立卡貧困人口/建檔立卡貧困人口總數(shù)；貧困人口人均產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入=農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入/建檔立卡貧困人口總數(shù)。

1.3 資金使用效率

產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用效率最終體現(xiàn)為在相等的扶貧資金投入下，建檔立卡貧困人口脫貧人數(shù)以及貧困人口增收程度。因此，采用脫貧效率和增收效率來反映資金使用效率。計算公式為：

資金使用效率=（脫貧效率/基準值）×權(quán)重+（增收效率/基準值）×權(quán)重

其中，脫貧效率=當年脫貧人口/當年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入；增收效率=（當年貧困人口增收×建檔立卡貧困人口）/當年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入（每名貧困人口每增收1元需要投入的資金數(shù)）。各權(quán)重可采用專家打分方式確定。基準值既可縱向選擇某一年作為基準點，也可橫向選取平均值作為基準點。

2 全國產(chǎn)業(yè)扶貧成效評價分析

結(jié)合上述評價模型，以2014年為基準年（產(chǎn)業(yè)扶貧評價指數(shù)為100），對2016年產(chǎn)業(yè)扶貧成效進行評價。通過專家打分的方式，賦予各指標權(quán)重（表1），計算得出，2015年產(chǎn)業(yè)扶貧評價指數(shù)為122.9，2016年為151.0。其中，扶貧成效指數(shù)分別為151.7、194.2，幫扶措施合理性指數(shù)分別為117.6、189.4；資金使用效率指數(shù)分別為89.8、54.8。

從評價指數(shù)看，產(chǎn)業(yè)扶貧工作取得積極進展。扶貧成效不斷顯現(xiàn)，貧困地區(qū)農(nóng)村居民可支配收入逐年提升，但收入增速逐年下降，由12.7%下降至10.4%；全國第一產(chǎn)業(yè)增加值穩(wěn)步提升，增速由2.4%提高到4.6%；貧困發(fā)生率穩(wěn)定下降，每年均保持在1.2個百分點以上。幫扶措施更加合理，參與農(nóng)民專業(yè)合作社的貧困戶比例不斷提高，特別是2016年，農(nóng)業(yè)部等9部委聯(lián)合印發(fā)了貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進精準脫貧指導(dǎo)意見，明確提出了要發(fā)揮新型經(jīng)營主體帶動作用，進一步激發(fā)了貧困戶參與農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體的內(nèi)在動力[6]，參與農(nóng)民專業(yè)合作社的貧困戶比例增速由2015年的0.1個百分點上升至2.3個百分點；人均產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入大幅增長，由2014年的530元，提升至2016年的1 596元，增長了2倍。由于扶貧開發(fā)進入攻堅拔寨期，產(chǎn)業(yè)扶貧難度不斷加大，資金的使用效率逐年下降。2014—2016年，全國脫貧人口分別為1 232萬、1 442萬、1 240萬人，但產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入從2014年的372億元增長至2016年的692億元。

3 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧工作重點

當前中國脫貧攻堅已進入沖刺期，現(xiàn)有貧困大多集中在深度貧困地區(qū)，這些地區(qū)多是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展滯后，社會文明程度較低，生態(tài)環(huán)境脆弱[7]，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，貧困程度更深，脫貧成本更高。目前中國產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用效率逐年下降，尤其是在未來中國宏觀經(jīng)濟增速放緩，財政支出繼續(xù)縮緊的趨勢下，進一步依靠大幅增加扶貧資金投入來拉動貧困戶增收脫貧已不現(xiàn)實，需要更加注重發(fā)揮財政資金的撬動作用，利用政策引領(lǐng)，發(fā)揮龍頭企業(yè)、社會組織的作用，帶動貧困戶增收脫貧。需要分類施策，要充分利用消費升級、科技創(chuàng)新和制度改革等方面的新動能，在貧困地區(qū)開發(fā)特色種養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)，培育龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等新主體，構(gòu)建金融和資產(chǎn)收益等領(lǐng)域的新機制，實現(xiàn)貧困農(nóng)戶收入的增長，確保依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)貧困農(nóng)戶增收的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

3.1 挖掘增收新業(yè)態(tài)

長期以來，受傳統(tǒng)思維模式的影響，貧困戶習慣于種養(yǎng)一些傳統(tǒng)品種，以量取勝的產(chǎn)業(yè)思維方式難以根本轉(zhuǎn)變。目前，中國正在經(jīng)歷史無前例的城鎮(zhèn)化進程，以及與之相伴的中產(chǎn)階級規(guī)模也將不斷擴大，城鄉(xiāng)居民的消費結(jié)構(gòu)正在明顯升級，對高品質(zhì)、特色農(nóng)產(chǎn)品、加工食品的需求不斷提升。而且除了關(guān)心吃得安全、優(yōu)質(zhì)、健康之外，消費者也愿意花更多時間和金錢到鄉(xiāng)村享受美好風光和環(huán)境，農(nóng)業(yè)的多功能性需求被激發(fā)出來。這就使貧困地區(qū)的特色種養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品加工和休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)有了很大的發(fā)展空間，貧困地區(qū)完全有機會發(fā)揮綠水青山方面的環(huán)境優(yōu)勢，拓展貧困農(nóng)戶的增收途徑。

3.2 培育帶動新主體

貧困農(nóng)戶往往處于分散小規(guī)模經(jīng)營的狀態(tài)，不掌握市場定價權(quán)，不掌握加工和品牌增值能力，所以以往“大水漫灌式”扶貧對于貧困農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)扶貧帶動效果并不明顯，政府通過各類政策支持，將產(chǎn)業(yè)扶貧資金直接投入給貧困戶，所產(chǎn)生的效益不高。由于新型經(jīng)營主體自身具有比貧困戶更先進的生產(chǎn)措施和管理經(jīng)營理念，在貧困戶與新型經(jīng)營主體建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機制的前提下，產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入給新型經(jīng)營主體所產(chǎn)生的效益將遠遠大于貧困戶自身經(jīng)營，且風險相對較小。地方政府通過出臺更加優(yōu)惠的扶持政策，支持引進適合當?shù)厣a(chǎn)實際、帶動能力強的龍頭企業(yè)，引導(dǎo)帶動主體與貧困戶通過簽訂購銷合同、扶貧資金入股等建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機制，實現(xiàn)新型經(jīng)營主體和貧困戶共同發(fā)展。

3.3 構(gòu)建穩(wěn)定新機制

一是喚醒農(nóng)村“沉睡的資源”。通過將財政扶貧資金、承包土地經(jīng)營權(quán)和部分農(nóng)村集體資產(chǎn)等量化作為貧困農(nóng)戶在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中的股份，使貧困農(nóng)戶享受分紅、就業(yè)、技術(shù)指導(dǎo)、產(chǎn)品回購等多種收益。二是注入現(xiàn)代金融資本。通過搭建“政、銀、保、企、農(nóng)”多方合作平臺，發(fā)揮金融對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的杠桿作用，解決銀行有效放貸和貧困農(nóng)戶有效需求問題。三是優(yōu)化資源組合。進一步發(fā)揮市場作用，通過引導(dǎo)貧困地區(qū)依據(jù)自身資源稟賦條件，挖掘符合市場需求的產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮貧困地區(qū)山青水綠的優(yōu)勢，做到綠色資源與綠色產(chǎn)品的融合。

4 對策建議

1）做大做強優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，全面實施“一村一品”產(chǎn)業(yè)推進行動，夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。以貧困村為單元，因地制宜精選資源環(huán)境匹配、市場潛力大、貧困人口潛在參與度高的特色水果、優(yōu)質(zhì)蔬菜、特色養(yǎng)殖、中草藥、高山茶葉、經(jīng)濟林果等優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，整體規(guī)劃、連片開發(fā)，依托龍頭主體引領(lǐng)、新型經(jīng)營主體帶動，組織貧困農(nóng)戶整體營造特色產(chǎn)業(yè)。

2）有序發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)，積極拓展產(chǎn)業(yè)鏈條、促進融合，為貧困農(nóng)戶增收提升行業(yè)空間。支持有競爭實力或品牌影響力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)在貧困地區(qū)布局加工工廠，引導(dǎo)其在條件適宜的貧困村鎮(zhèn)優(yōu)先建設(shè)原料基地。吸引龍頭企業(yè)和科研機構(gòu)等在貧困地區(qū)建設(shè)運營農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)，加強農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)研發(fā)、引進、示范和推廣，帶動區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的全鏈條增值。鼓勵有條件的新型經(jīng)營主體，有序利用貧困地區(qū)自然環(huán)境優(yōu)良、文化底蘊深厚、民俗特色突出的優(yōu)勢，拓展觀光農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)，推進農(nóng)業(yè)與休閑旅游、教育文化、健康養(yǎng)生等深度融合。

3）積極培育新型經(jīng)營主體，因地制宜總結(jié)推廣利益聯(lián)結(jié)模式，為貧困農(nóng)戶增收打造利益分享合理格局。綜合采用直接補貼、政府購買服務(wù)、定向委托、以獎代補等方式扶持貧困地區(qū)農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體發(fā)展。加大面向貧困地區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的財政、稅收、金融、土地、水電等方面優(yōu)惠政策落實情況的督查考核力度，確保有關(guān)政策有效落地。支持貧困地區(qū)新型經(jīng)營主體因地制宜采取土地托管、土地經(jīng)營權(quán)股份合作等方式，與貧困村、貧困農(nóng)戶建立穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機制，引導(dǎo)新型經(jīng)營主體采取訂單幫扶模式對貧困農(nóng)戶開展定向幫扶。鼓勵將新型經(jīng)營主體帶動貧困農(nóng)戶數(shù)量和成效作為相關(guān)財政支農(nóng)資金和項目審批、驗收的重要參考依據(jù)。

4）發(fā)展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險，探索多層次保險產(chǎn)品，試點互助合作保險，為貧困農(nóng)戶增收提供重要保障。鼓勵貧困地區(qū)建立政府相關(guān)部門與農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)數(shù)據(jù)共享機制。中央財政可考慮通過以獎代補等方式，支持省級或地市政府和農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)合作開發(fā)符合貧困地區(qū)特色的優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險，鼓勵保險機構(gòu)探索“基本險+附加險”的多層次保險產(chǎn)品。支持有條件的貧困地區(qū)通過保費補貼等方式，積極試點符合實際的互助合作保險模式。

5）加強貧困人口、致富帶頭人等農(nóng)業(yè)人員專題技能培訓，為貧困農(nóng)戶增收提供智力支持。根據(jù)貧困農(nóng)戶家庭勞動者成員的就業(yè)情況，分類施策、精準服務(wù)。重點面向有意愿、未就業(yè)的貧困勞動者，加強就業(yè)企業(yè)定向培訓、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能培訓、創(chuàng)業(yè)培訓，增強貧困人口脫貧致富的內(nèi)生動力。強化致富帶頭人培訓，將農(nóng)業(yè)實用科技培訓與當?shù)刂еa(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合起來，圍繞當?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展急需的關(guān)鍵技術(shù)、經(jīng)營管理知識及市場信息等開展教育培訓，增強培訓的針對性和實用性。

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