胡嘉佩

廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東廣州 510060

改革開放30多年以來，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃一直作為國家治理的一種重要的空間手段和政策工具，其演化歷程能夠很好地反映出不同層級政府之間的治理關(guān)系變化[1]。本文基于國家-地方管治視角，將城鎮(zhèn)體系規(guī)劃置于國家宏觀環(huán)境中去考察，以1992年鄧小平南巡及2003年提出“科學(xué)發(fā)展觀”兩個“大事件”作為節(jié)點(diǎn)，將其發(fā)展歷程劃分為三個階段。

1 1980年代中期～1990年代初：城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在國內(nèi)迅速興起并廣泛推廣

改革開放后，國家一方面主力推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)制度建立，希望調(diào)動地方積極性來實現(xiàn)快速增長。但同時，受“計劃思維”影響，國家又想保持對資源配置的掌控，實現(xiàn)全國有序發(fā)展。而“城鎮(zhèn)體系”概念的控制屬性與當(dāng)時的計劃經(jīng)濟(jì)思維十分匹配[2]，并恰好滿足國家過渡時期“欲放還收”的矛盾需求，因此被廣泛接納。

此外，經(jīng)過將近20年的停滯發(fā)展，1980年代初中國財力極為有限，難以支撐“撒芝麻式”的平均分配方式?！俺擎?zhèn)體系規(guī)劃”作為西方“非均衡”思想的重要實踐，十分適應(yīng)國家執(zhí)行差別化、有序化資源供給的愿望，以實現(xiàn)“量入為出”、“以點(diǎn)帶面”，提高資源的配置與利用效率的目標(biāo)。

在上述特定的經(jīng)濟(jì)社會背景以及我國特殊的制度土壤中，“城鎮(zhèn)體系”概念在1980年代初引入中國以后就迅速生根發(fā)芽，并被創(chuàng)新性地轉(zhuǎn)化成為“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”這一中國特有的法定規(guī)劃類型，在全國以及在多個省、市、縣地區(qū)探索推廣。

2 1990年代中期～21世紀(jì)初：城鎮(zhèn)體系規(guī)劃進(jìn)入發(fā)展高峰期

20世紀(jì)90年代中期至21世紀(jì)初，我國正處于市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立的探索期中，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了“全民狂歡”式的高歌猛進(jìn)狀態(tài)。傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)部門忙于進(jìn)行機(jī)構(gòu)體制調(diào)整而難以顧及區(qū)域規(guī)劃的職能，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃取代了過去的區(qū)域規(guī)劃、國土規(guī)劃，一定程度上充當(dāng)起“區(qū)域規(guī)劃”的角色，初步形成“全國-省-市-縣”的多層次、全覆蓋的實踐。

這一時期，由于省政府兼具“準(zhǔn)中央政府”和地方政府的雙重屬性，因此在中央基本放棄區(qū)域規(guī)劃職能時，省政府實質(zhì)上承擔(dān)了區(qū)域管控職能，成為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的重要編制與實施主體。然而，在全球化、市場化與分權(quán)化的轉(zhuǎn)型環(huán)境中，地方政府之間形成激烈競爭，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對地方發(fā)展的控制力大為削弱[1]。地方政府對于上級行政單元自上而下編制的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（尤其是省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃）的執(zhí)行落實，卻始終處于一種“貌合神離”的狀態(tài)。以《四川省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2001～2020年）》為例，規(guī)劃確定南充市和綿陽市到2020年人口規(guī)模為50～100萬，然而兩市后來批復(fù)的城市總體規(guī)劃都將人口規(guī)模確定為150萬，反映出城鎮(zhèn)體系規(guī)劃試圖發(fā)揮的“自上而下”的管控（或指引）作用，其實際效果是十分不理想的[3]。

因此可以說，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在這一時期走向發(fā)展巔峰，然而其實施卻一直未得到重視。長期的實施不足與管控不力，導(dǎo)致城鎮(zhèn)體系規(guī)劃一度面臨瀕臨失效的危機(jī)。2000年以后，地方政府開始在“僵化固定”的法定規(guī)劃以外尋求自下而上的制度性突破，戰(zhàn)略規(guī)劃、都市圈規(guī)劃、城市群規(guī)劃等城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的新類型應(yīng)運(yùn)而生，為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在新世紀(jì)的轉(zhuǎn)型調(diào)整提供了大好契機(jī)。

3 2003年以來：城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的“非法定形式”呈井噴式增長

1990年代奉行的“增長主義”創(chuàng)造了中國增長奇跡，同時也帶來了競爭力下降、區(qū)域失衡加劇、城鄉(xiāng)差距拉大、生態(tài)破壞嚴(yán)重等多種危機(jī)。面對轉(zhuǎn)型期復(fù)雜多元的現(xiàn)實問題，除了法定的“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”以外，大都市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城市群規(guī)劃、都市圈規(guī)劃等城鎮(zhèn)密集地區(qū)的“非法定規(guī)劃”，因其“快速、創(chuàng)新、實效、彈性”的特征而備受重視，在全國范圍內(nèi)呈井噴式的涌現(xiàn)和增長。

這一時期，為了應(yīng)對極為復(fù)雜的國內(nèi)、國際發(fā)展環(huán)境與矛盾挑戰(zhàn)，中央政府一定程度上實施了“再集權(quán)化”政策，顯著加強(qiáng)了對土地管控和區(qū)域協(xié)調(diào)的力度。中央政府一方面上收土地審批權(quán)和總體規(guī)劃審批權(quán)，成功營造出城市、區(qū)域發(fā)展資源趨緊的政策氛圍，另一方面劃定多個“國家戰(zhàn)略區(qū)域”并給予多種政策優(yōu)惠，以此激發(fā)地方按照國家規(guī)劃意圖來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長[1]。

地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對中央政府的依賴性不斷增強(qiáng)，城市、區(qū)域政府高度重視“國家戰(zhàn)略區(qū)域”的搶奪?！皡^(qū)域型規(guī)劃”不再只是簡單的、自上而下的空間開發(fā)部署謀劃，而是成為了地方政府、職能部門向中央謀求突圍發(fā)展的“政策優(yōu)惠包”。通過編制和審批都市圈、城市群等非法定的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，國家在一定程度上有效行使了對地方發(fā)展的宏觀調(diào)控，有效地實現(xiàn)了“再集權(quán)化”。

4 結(jié)論與討論

城鎮(zhèn)體系規(guī)劃自誕生起，就成為國家治理的重要空間手段和政策工具。隨著中央與地方政府治理關(guān)系的演化，其規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃尺度、規(guī)劃形式也發(fā)生相應(yīng)的變化，規(guī)劃在城市發(fā)展中的功效作用也經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段。

如表1所示，20世紀(jì)80年代城鎮(zhèn)體系規(guī)劃剛引入我國時，因其控制性、等級性的特征而備受中國政府青睞。

表1 中央-地方及地方間治理關(guān)系變遷中的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的主要任務(wù)是對各級行政單元的發(fā)展規(guī)模、功能配置及空間拓展提出明確要求，從而建立一套城鎮(zhèn)有序發(fā)展的“理想狀態(tài)”。同時，通過對體系內(nèi)資源要素及其內(nèi)部功能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化組合，促使城鎮(zhèn)能夠比較穩(wěn)定地從“現(xiàn)實狀態(tài)”逐步過渡到“理想狀態(tài)”[4]。這樣一種自上而下設(shè)定的“理想狀態(tài)”，是國家進(jìn)行要素投資的制度框架，帶有限制資本和資源“計劃外”流動的明顯傾向[5]，因此仍具有較為濃厚的計劃控制色彩。

進(jìn)入1990年代初，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的職能范疇不斷擴(kuò)大，并呈現(xiàn)出從國家下移至省級政府層面的明顯趨勢。然而，由于在全球化、市場化、分權(quán)化的大背景下，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在應(yīng)對地方政府企業(yè)化背景下的城市增長失控問題方面，往往力不從心、效果不佳。

2003年以來，國家重新加強(qiáng)了區(qū)域規(guī)劃職能工作，通過密集出臺各種“國家戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃”以加強(qiáng)對地方發(fā)展的管控力度。在發(fā)展資源趨緊的背景下，地方政府試圖擠進(jìn)“國家戰(zhàn)略區(qū)域”行列，乃至于不惜主動編制區(qū)域規(guī)劃以試圖謀求“國家戰(zhàn)略區(qū)域”的名分[5]，導(dǎo)致全國各地、各種類型的“區(qū)域型規(guī)劃”一時間遍地開花。在此過程中，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃職權(quán)實質(zhì)上已經(jīng)重新上收至中央政府層面，各種“國家戰(zhàn)略區(qū)域”也代替了過去的省級單元，成為國家治理新的重點(diǎn)尺度層級。

透過這個演化過程可以看出，國家通過城鎮(zhèn)體系規(guī)劃職權(quán)歸屬與尺度結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實現(xiàn)了對地方發(fā)展模式與步伐的宏觀把控；而地方政府則通過選擇性地忽視、編制或執(zhí)行城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，以與國家的治理意圖進(jìn)行有效的博弈或呼應(yīng)。作為一種區(qū)域型規(guī)劃，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃已經(jīng)從過去單純的空間布局技術(shù)工具日益轉(zhuǎn)變成為至關(guān)區(qū)域內(nèi)權(quán)利關(guān)系調(diào)整的重要公共政策。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等區(qū)域型規(guī)劃背后蘊(yùn)含著巨大的制度設(shè)計空間，其實質(zhì)上成為了中央與地方以及地方政府之間競合博弈的重要平臺與手段，其演化歷程能夠良好地折射出中央-地方政府的治理邏輯。

未來隨著國家進(jìn)一步推動治理結(jié)構(gòu)的改革，一方面，一些重要的城市、區(qū)域?qū)⒃诜謾?quán)化改革、尺度調(diào)整中獲取更多的彈性空間并實現(xiàn)尺度躍遷；另一方面，中央政府也將繼續(xù)保持強(qiáng)大的宏觀調(diào)控能力，以鞏固與推進(jìn)中國“漸進(jìn)式”的改革。中央與地方之間的權(quán)利關(guān)系依舊是影響中國城市、區(qū)域發(fā)展格局的核心要素，在此過程中以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為代表的各類區(qū)域型規(guī)劃，也將繼續(xù)扮演著中央與地方之間、地方城市之間進(jìn)行資源配置與利益博弈的重要工具。