李 建，徐建鋒

（長江水資源保護科學研究所，武漢 430051）

長江經(jīng)濟帶橫跨東中西三大區(qū)域、11個省份，面積2.05×106km2，復雜的地貌特征和多樣的地區(qū)特點，使得流域內很多區(qū)域既是我國重要的生態(tài)功能區(qū)，又是經(jīng)濟發(fā)展滯后地區(qū)；既是生態(tài)脆弱區(qū)，又是限制開發(fā)區(qū)。盡管近年來國家實行了退耕還林、長防、天保等生態(tài)建設項目，但這類生態(tài)保護措施多以國家縱向財政轉移支付為主，難以有效調整利益受損和利益獲得方的責任和利益，具有階段性和局限性[1]。特別是經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不充分的地區(qū)，例如流域上游的水源涵養(yǎng)區(qū)和源頭水保護區(qū)等區(qū)域往往屬于較為貧困的地區(qū)，地方經(jīng)濟發(fā)展需求與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾較為突出，迫切需要建立相應的水流生態(tài)保護補償機制。

水生態(tài)環(huán)境保護是依托黃金水道推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重要前提，水流生態(tài)保護補償是調動各方積極性、促進水生態(tài)環(huán)境保護的有效手段[2-3]。2016年，國務院辦公廳發(fā)布《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（[2016]31號），提出在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域建立完善的生態(tài)補償機制。其中，水流領域的生態(tài)保護補償包括江河源頭區(qū)、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態(tài)修復治理區(qū)、水產(chǎn)種質資源保護區(qū)、水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)、大江大河重要蓄滯洪區(qū)以及具有重要飲用水源或重要生態(tài)功能的湖泊7種主要類型。

近年來，長江經(jīng)濟帶多個省份相繼出臺了生態(tài)補償辦法，水流生態(tài)保護補償已進入實踐階段。但是，各省生態(tài)補償?shù)哪Ｊ捷^為多樣，生態(tài)補償標準差別較大[4]，生態(tài)補償范圍多局限在省內，流域層面省與省之間的上下游橫向生態(tài)補償較為缺乏[5-6]。為加快長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償機制建設，需要從流域層面提出長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償總體框架，明確不同生態(tài)補償類型的補償內容、補償標準、補償模式和保障措施，統(tǒng)籌協(xié)調地區(qū)間、上下游關系，形成生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、流域管理統(tǒng)籌協(xié)調的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制，以此促進長江水資源可持續(xù)利用、實現(xiàn)流域內不同地區(qū)不同利益群體的“共享、綠色、和諧發(fā)展”。

1 長江經(jīng)濟帶水流生態(tài)保護補償現(xiàn)狀

1.1 水流7種類型生態(tài)補償

長江經(jīng)濟帶7種類型水流生態(tài)補償工作的實踐情況見表1。其中，集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段、水產(chǎn)種質資源保護區(qū)、水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)、具有重要飲用水源或重要生態(tài)功能的湖泊5種類型開展了具體實踐。江河源頭區(qū)和大江大河重要蓄滯洪區(qū)尚未建立有效的生態(tài)補償機制。

表1 長江經(jīng)濟帶7種類型水流生態(tài)補償實踐情況Tab.1 The practice of 7 types of water ecological compensation in the Yangtze River economic belt

1.2 流域上下游跨省橫向生態(tài)補償

在7種水流生態(tài)補償?shù)幕A上，以中央政府和部委為主導，積極推進長江經(jīng)濟帶流域上下游跨省橫向生態(tài)補償。其中，為加快解決長江流域面臨的突出生態(tài)環(huán)境問題，激勵沿江各省份加強生態(tài)環(huán)境保護與修復的積極性和主動性，形成長江流域上下游共抓大保護的良好氛圍，財政部、環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委、水利部2017年推動建立了長江流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制，由中央財政、地方財政共同出資設立，每年補償資金規(guī)模100億元，實施期3年。

赤水河流域由于其釀酒產(chǎn)業(yè)和長江上游特有珍稀魚類自然保護區(qū)等因素，在長江流域具有重要地位。2018年2月，財政部、環(huán)境保護部等四部委在重慶召開工作會議，啟動實施長江經(jīng)濟帶生態(tài)修復獎勵政策，四川、貴州、云南三省每年共同出資2億元設立赤水河流域水環(huán)境橫向補償資金，作為長江經(jīng)濟帶生態(tài)修復獎勵政策實施后的首個在長江流域多個省份間開展的生態(tài)保護補償試點。

新安江作為全國首個跨省流域生態(tài)補償機制建設試點，2012-2014年啟動了首輪三年試點，累計實施生態(tài)補償機制試點項目192個，已完工項目134個，完成投資85.9億元。試點資金累計補助黃山市16億元。首輪試點的生態(tài)效益明顯，2012-2014年新安江流域總體水質為優(yōu)，跨省界街口斷面水質達到地表水環(huán)境質量Ⅱ類標準。2016年底，安徽省和浙江省簽署了第二輪試點協(xié)議，計劃三年補償資金21億元，水質考核標準提高7%，補償資金實行分檔補助，并新增垃圾和污水處理補償資金（表2）。

1.3 長江經(jīng)濟帶各?。ㄊ校┥鷳B(tài)補償

在“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”思想引導下，長江經(jīng)濟帶沿江各省（市）相繼出臺了具有地方特色的生態(tài)補償辦法或工作方案，長江經(jīng)濟帶共抓大保護的格局正在形成。

上海市從2009年開始，針對基本農(nóng)田、公益林、水源地和濕地開展了生態(tài)補償實踐。2015年以后，依托生態(tài)紅線劃定方案，建立了與生態(tài)紅線制度相匹配的生態(tài)補償機制，重點對生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)進行生態(tài)補償，將海洋納入生態(tài)補償范圍。

江蘇省自2007年起分三階段開展了水環(huán)境區(qū)域補償工作，從部分區(qū)域到全省范圍，從單向補償?shù)诫p向補償。2013年以前，主要以《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點方案》的實施為主。2013年頒布《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償實施辦法（試行）》和《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償工作方案》。2014年10月開始實施水環(huán)境“雙向補償”機制，首次啟動的水環(huán)境區(qū)域補償共計66個補償斷面，范圍覆蓋全省各大流域。根據(jù)高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷三大因子計算補償金額，并設置“倍增式”補償基數(shù)。2017年1月1日，新的《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償工作方案》正式實施，將補償斷面從66個增加到112個，補償標準提高至原來的1.25～2倍，并將太湖流域總磷補償標準調高至其他地區(qū)的2倍。

表2 長江經(jīng)濟帶流域上下游跨省橫向生態(tài)補償實踐情況Tab.2 The practice of interprovincial horizontal water ecological compensation in the Yangtze River economic belt

浙江省在新安江生態(tài)補償經(jīng)驗的基礎上，2018年全省啟動流域上下游橫向生態(tài)補償機制建設。將流域交接斷面的水質水量和上下游縣（市、區(qū)）的用水總量和用水效率作為補償基準，根據(jù)當?shù)貙嶋H需求及操作成本，自由選擇資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)等多種補償方式。鼓勵流域上下游地區(qū)開展排污權交易和水權交易。流域上下游地區(qū)應根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、保護治理和節(jié)約用水成本投入、水質改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素，每年在500萬～1000萬元范圍內協(xié)商確定生態(tài)補償標準。

安徽省人民政府在2017年頒布了《安徽省地表水斷面生態(tài)補償暫行辦法》，在全省范圍內推行流域生態(tài)補償制度，將重要河流敏感河段納入補償范圍，建立以市級橫向補償為主、省級縱向補償為輔的地表水斷面生態(tài)補償機制。補償因子包括高錳酸鹽指數(shù)、氨氮和總磷。當斷面污染補償因子監(jiān)測數(shù)值超過標準限值時，由責任市對下游市或省財政進行污染補償。

江西省2015年針對贛江、撫河、信江、饒河、修河5大河流以及九江長江段和東江流域等制定了《江西省流域生態(tài)補償辦法》，明確了生態(tài)補償實施范圍、主要原則、資金籌集、資金分配、資金使用、保障措施等內容。補償范圍涉及江西省所有100個建制縣（市、區(qū)）。補償資金以國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金和省級專項資金為主，設立全省流域生態(tài)補償專項資金，實行各級政府共同出資，社會、市場募集資金等方式。

湖北省武漢市在2017年12月出臺了《長江武漢段跨區(qū)斷面水質考核獎懲和生態(tài)補償辦法（試行）》，對跨區(qū)斷面的化學需氧量、高錳酸鹽指數(shù)、氨氮和總磷4項水質指標進行考核，實行水質“改善獎勵”、“下降扣繳”的生態(tài)補償獎懲措施。

湖南省2015年針對湘江流域制定了《湘江流域生態(tài)補償（水質水量獎罰）暫行辦法》，根據(jù)跨市、縣湘江流域斷面水質水量監(jiān)測結果進行獎罰，共分為水質目標獎罰、水質動態(tài)獎罰及最小流量限制三部分，其中水質是最為主要的獎懲因素。2016年，長沙市人民政府印發(fā)《長沙市境內河流流域生態(tài)補償(水質水量獎罰)辦法》，對長沙市境內的瀏陽河、撈刀河、溈水河、靳江河、龍王港5條跨行政區(qū)域的湘江一級支流開展水質斷面考核生態(tài)補償。主要包括COD、氨氮、總磷、砷、鎘、鉛6種水質主要考核因子，以及16種輔助考核因子。正?？己艘蜃訛橹饕己艘蜃?，輔助污染因子遇重大特殊污染事件及檢測河流生態(tài)評定時監(jiān)測。

重慶市2018年印發(fā)《建立流域橫向生態(tài)保護補償機制實施方案》，2020年前在龍溪河、璧南河等19條流域面積500 km2以上且跨2個或多個區(qū)縣的次級河流建立橫向補償機制。河流上下游區(qū)縣簽訂協(xié)議，以交界斷面水質為依據(jù)雙向補償，水質變差時上補下，水質變好時下補上。補償標準每月100萬元，交界斷面水質達到水環(huán)境功能類別要求并較上年度水質提升的，下游區(qū)縣補上游區(qū)縣，下降或超標的上補下。對直接流入長江、嘉陵江、烏江和市外，以及市外流入重慶的河流，由市級代行補償或受償主體責任。補償金月核算、月通報、年清繳，用于流域污染治理、環(huán)保能力建設等。

四川省2011年在岷江、沱江流域跨界斷面實行水質超標資金扣繳制度試點，較好地促進了兩江流域水污染治理。2014年起，試點范圍進一步擴大，在岷江、沱江和嘉陵江干流及重要支流實施水環(huán)境生態(tài)補償制度，并制定了《四川省“三江”流域水環(huán)境生態(tài)補償辦法（試行）》，建立起流域上下游各市（州）、擴權縣（市）之間的橫向水環(huán)境生態(tài)補償機制。以總磷、氨氮和高錳酸鹽指數(shù)3個因子作為考核指標?？己吮O(jiān)測斷面涉及的水環(huán)境賠償金或改善金，將在監(jiān)測斷面的上下游市、縣政府之間實行橫向轉移支付。

貴州省2016年針對烏江水資源保護出臺了《貴州省烏江流域水污染防治生態(tài)補償實施辦法(試行)》，按照“誰受益誰補償，誰污染誰付費”的原則，在貴陽市、遵義市、安順市、畢節(jié)市、銅仁市、黔南州之間實施烏江流域水污染防治生態(tài)補償。生態(tài)補償以烏江干流及其重要支流六沖河、甕安河跨市（州）界斷面水質監(jiān)測結果為考核依據(jù)，斷面水質監(jiān)測指標為總磷和氟化物，執(zhí)行標準分別為《地表水環(huán)境質量標準》（GB 3838—2002）Ⅲ類水質類別。污染物超標補償標準為總磷6 000元/t，氟化物12 000元/t。

云南省昆明市2017年針對滇池水環(huán)境保護頒布了《滇池流域河道生態(tài)補償辦法（試行）》，對34條流入滇池河道的59個水質、水量監(jiān)測斷面進行生態(tài)補償，對于水質未達到考核目標或未完成年度污水治理任務的，將由上游被考核單位繳納生態(tài)補償金，分配給下游被考核單位用于滇池流域河道水環(huán)境保護治理；考核斷面出現(xiàn)非自然斷流的，將按照每個斷面每月30萬元繳納生態(tài)補償金；未完成年度污水治理任務，比如污水治理設施建設、運營管理、河道綜合治理等工作的，也須按年度未完成投資額的20%繳納生態(tài)補償金。

2 水流生態(tài)保護補償存在的主要問題

目前，長江經(jīng)濟帶水流生態(tài)保護補償已從局部試點轉為全面推進，已實施的生態(tài)補償措施在促進生態(tài)環(huán)境保護方面發(fā)揮了積極效應。但是，從以往實踐經(jīng)驗來看，水流生態(tài)保護補償機制尚不完善。表3針對不同生態(tài)補償類型，分析了其實踐過程中存在的主要問題，總結起來主要包括以下幾個方面：生態(tài)補償理論基礎較為薄弱，生態(tài)補償研究滯后于實踐；生態(tài)補償多以政府為主導，缺乏市場參與；缺少流域層面的生態(tài)補償框架，流域省際間上下游橫向生態(tài)補償相對較少，生態(tài)補償機制和考核體系不健全；生態(tài)補償標準和基準不夠合理，不同地區(qū)間差別較大；生態(tài)補償方式較為單一，多以資金補償為主，資金的籌集主要通過申請財政轉移支付或生態(tài)工程項目撥款實現(xiàn)，資金來源不穩(wěn)定，補償政策缺乏長期性和可持續(xù)性；生態(tài)補償資金使用不規(guī)范，使用范圍不清晰；生態(tài)補償政策制定過程缺乏廣泛的公眾參與。

表3 長江經(jīng)濟帶水流生態(tài)保護補償存在的主要問題Tab.3 The main problems of water ecological compensation in the Yangtze River economic belt

3 長江經(jīng)濟帶水流生態(tài)補償總體框架

針對長江經(jīng)濟帶水流生態(tài)保護補償存在的主要問題，從流域層面統(tǒng)籌建立系統(tǒng)的水流生態(tài)保護補償總體框架，明確生態(tài)補償?shù)脑瓌t、總體范圍、補償基準、補償方式和考核體系。

3.1 補償原則

區(qū)際公平、權責對等。流域上下游共同承擔生態(tài)環(huán)境保護的責任。上游為下游提供更加優(yōu)良的水質和豐富的水源，下游為上游改善生態(tài)環(huán)境付出的努力做出補償；上游努力不夠或責任事故而造成對下游生態(tài)環(huán)境損害，上游應對下游做出賠償，體現(xiàn)權責對等。

地方為主、中央引導。流域生態(tài)保護與治理的實施主體是地方政府，流域上下游橫向生態(tài)保護補償協(xié)議應由地方政府共同簽訂，中央財政給予引導支持。

統(tǒng)籌協(xié)調，系統(tǒng)保護。將長江流域作為一個有機整體，統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流，統(tǒng)籌水域陸域，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)，深入開展流域水資源保護、水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護等工作。

宜簡宜實，因地制宜。堅持流域補償與區(qū)域補償相結合、縱向補償和橫向補償相結合、單一補償和綜合補償相結合，充分考慮長江流域不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點和問題、行為主體活動、生態(tài)損益關系、現(xiàn)行政策功能，生態(tài)補償方案宜簡不宜繁、宜實不宜虛，重點突出適用性、可操作性和可考核性。

3.2 補償框架

針對長江流域特點，結合水流生態(tài)保護補償7種類型，以流域上下游跨省橫向生態(tài)保護補償和各省內部生態(tài)補償為重點，通過判斷生態(tài)水文過程中水質、水量、水生態(tài)的變化，分析人類活動行為對水流生態(tài)服務功能的損益，以及不同群體之間的損益關系，確定補償主體和補償對象，制定補償基準和標準，設計補償方式，明確操作流程，提出監(jiān)控、考核指標體系。具體框架見圖1。

圖1 長江經(jīng)濟帶水流生態(tài)保護補償總體框架Fig.1 A general framework of water ecological compensation in the Yangtze River economic belt

3.3 補償范圍

根據(jù)長江經(jīng)濟帶水流特點和生態(tài)補償需求，可在流域層面優(yōu)先推進集中式飲用水水源地、涉水自然保護區(qū)、水功能區(qū)中的源頭水保護區(qū)、河流跨界斷面、水產(chǎn)種質資源保護區(qū)、水土流失重點預防區(qū)和治理區(qū)、重要蓄滯洪區(qū)、鄱陽湖和洞庭湖，以及長江全流域、赤水河流域、新安江流域、漢江流域和太湖流域的水流生態(tài)保護補償，各省在現(xiàn)有生態(tài)補償辦法和方案的基礎上，進一步深化和完善生態(tài)補償機制（表4）。

表4 長江經(jīng)濟帶水流生態(tài)保護補償總體范圍Tab.4 Overall scope of water ecological compensation in the Yangtze River economic belt

3.4 補償基準

以水污染防治行動計劃、最嚴格水資源管理制度、監(jiān)測斷面水質達標狀況、生態(tài)保護紅線落實情況等考核結果作為補償基準?？己私Y果為優(yōu)秀的給予額外獎勵；考核結果為合格的享受補償資金；考核結果不合格的扣減補償資金。

為確保河湖現(xiàn)狀水質不下降，建議采用近3年監(jiān)測斷面水質平均濃度或者水質管理目標作為水質基準，具體按照以下方法確定水質考核基準：①當近3年參評指標月平均濃度小于目標濃度時，以近3年參評指標月平均濃度為基準；②當近3年參評指標月平均濃度大于水質目標濃度時，以水質目標濃度上限作為基準。

3.5 補償方式

根據(jù)補償主體和對象之間的損益關系，采用多元化的補償方式。初期以資金補償為主，鼓勵上下游對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)等多元補償方式。推動上下游通過排污權交易、水權交易、碳排放權交易等市場化方式進行補償。

3.6 考核體系

水流生態(tài)保護補償?shù)目己酥笜税ā端廴痉乐涡袆佑媱潯房己私Y果、《最嚴格水資源管理制度》考核結果、監(jiān)測斷面水質達標狀況、生態(tài)保護紅線落實情況、地方出資額是否到位。

《水污染防治行動計劃》考核內容包括水環(huán)境質量目標完成情況和水污染防治重點工作完成情況兩個方面。

《最嚴格水資源管理制度》考核內容包括用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污指標完成情況和水資源管理保護工作落實情況。

基于已有的水質監(jiān)測體系開展生態(tài)補償考核，水質監(jiān)測斷面由補償雙方協(xié)商確定，監(jiān)測指標以氨氮、生化需氧量、高錳酸鹽指數(shù)和總磷4項指標為主，以近3年各月平均濃度值與水質目標濃度二者中較小的值作為考核基準值。實施期內監(jiān)測斷面的4項指標濃度值均應逐年減小，有1項指標濃度值超過目標值，則認定為該斷面水質未達到補償目標。

生態(tài)保護紅線落實情況包括生態(tài)紅線劃定以及相關保護工作落實情況。

地方出資額包括地方各級財政投入用于流域內水資源保護、水污染防治的資金，不包括中央財政安排的相關補助資金。

考核實行百分制，各項考核指標的分值比重見表5。按照分檔歸類、獎優(yōu)罰劣的原則予以計分，計分≥90分時適當安排額外獎勵資金；80≤計分≤89分時可足額享受補償資金；70≤計分≤79分時扣減20%的補償資金；60≤計分≤69分時扣減50%的補償資金；計分＜60分時全部扣減補償資金。

表5 長江經(jīng)濟帶水流生態(tài)保護補償考核指標分值Tab.5 Assessment index score of water ecological compensation in the Yangtze River economic belt

4 保障措施與建議

4.1 保障措施

建立水污染聯(lián)防共治機制。加強流域聯(lián)防聯(lián)控和信息共享，上下游聯(lián)合查處跨界違法行為，推動建立重大工程項目環(huán)評會商、環(huán)境污染應急聯(lián)防機制。上游應有效開展流域保護與治理，下游也應積極推動本行政區(qū)域內的生態(tài)環(huán)境保護和治理，并對上游的治理工作和資金使用情況進行監(jiān)督。

中央部門發(fā)揮指導協(xié)調作用，地方政府推進落實。財政部、生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、水利部等中央部委強化對生態(tài)補償機制建設的指導作用，統(tǒng)籌推進流域生態(tài)環(huán)境保護與治理、水資源節(jié)約保護、補償資金使用監(jiān)管等，加強監(jiān)督考核，及時跟蹤機制建設工作，強化政策研究，并協(xié)調解決出現(xiàn)的新問題，確保生態(tài)補償工作有序開展。

建立年度績效考核體系，實施補償效果后評估。基于生態(tài)補償總體框架，建立年度績效考核評價體系，引入第三方機構對生態(tài)補償開展情況、資金使用情況進行績效評價。階段性水流生態(tài)保護補償實施到期后，開展生態(tài)補償效果后評估工作，及時總結經(jīng)驗，明確接續(xù)政策，提煉可復制、可借鑒的模式，為全國其他流域和區(qū)域生態(tài)保護補償?shù)耐茝V實施提供借鑒。

4.2 建議

共抓大保護和綠色發(fā)展是長江經(jīng)濟帶的發(fā)展期盼，水流生態(tài)保護補償在協(xié)調當前長江經(jīng)濟帶發(fā)展與保護矛盾方面具有重要意義。長江經(jīng)濟帶地域范圍廣闊、生態(tài)補償類型多樣、補償關系復雜，長江經(jīng)濟帶水流生態(tài)補償需要分階段有序推進，建議以3年為一個階段持續(xù)開展并不斷完善和深化。注重流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膶嵤貏e是省際間上下游、左右岸的橫向生態(tài)補償。各省生態(tài)補償?shù)幕鶞屎蜆藴手鸩节呌诮y(tǒng)一，7種水流生態(tài)保護補償類型盡快實現(xiàn)全覆蓋。在江河源頭區(qū)和蓄滯洪區(qū)等尚未開展生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域，盡快開展研究和試點。