傅笑文，傅允生

(1.國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行浙江省分行，浙江 杭州 310020；2.浙江省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所，浙江 杭州 310007)

改革開(kāi)放四十年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，同時(shí)，政府債務(wù)逐漸累積，成為影響財(cái)政金融穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的重要因素[1]。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2017年底國(guó)內(nèi)政府債務(wù)余額為29.95萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)余額為16.47萬(wàn)億元，政府負(fù)債處于合理水平。從實(shí)踐看，近年來(lái)地方政府加強(qiáng)有效投資，融資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，地方政府債務(wù)規(guī)模、負(fù)債水平與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有可能被低估[2]。同時(shí)，由于地方政府融資不夠規(guī)范，債務(wù)不夠透明，增加了政府債務(wù)識(shí)別、統(tǒng)計(jì)與防控的難度。

一、地方政府債務(wù)擴(kuò)張機(jī)制

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有區(qū)域協(xié)調(diào)與地方競(jìng)爭(zhēng)的特征，地方政府在推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方社會(huì)發(fā)展中的作用與日俱增。經(jīng)過(guò)近四十年發(fā)展，中國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，并且正在推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與轉(zhuǎn)型發(fā)展。近年來(lái)在有為政府與有效市場(chǎng)思路引導(dǎo)下，地方政府加強(qiáng)市場(chǎng)參與，加快從地方行政管理主體向經(jīng)濟(jì)行為主體拓展。旨在通過(guò)政府主導(dǎo)擴(kuò)大有效投資，推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[3]。

政府主導(dǎo)擴(kuò)大有效投資，主要在于擴(kuò)大投資范圍，增加投資規(guī)模，提高投資效率。與市場(chǎng)化投資主要以企業(yè)為主體，主要集中于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域不同，近年來(lái)地方政府主動(dòng)參與和主導(dǎo)的投資項(xiàng)目持續(xù)增加，投資范圍不斷拓寬。從實(shí)踐看，為了加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，地方政府牽頭組建產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。為了推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府出面協(xié)調(diào)建設(shè)資金。為了加強(qiáng)舊城改造力度，地方政府多方統(tǒng)籌改造資金。為了落實(shí)民生項(xiàng)目建設(shè)，地方政府積極籌措項(xiàng)目建設(shè)資金等。除了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，公共服務(wù)與民生保障等項(xiàng)目也納入由地方政府主導(dǎo)的有效投資范圍，投資范圍顯著擴(kuò)大。同時(shí)，地方政府十分重視大項(xiàng)目投資與建設(shè)。大項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)是，投資金額大，能夠擴(kuò)大投資規(guī)模，拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。技術(shù)含量高，可以通過(guò)技術(shù)進(jìn)步，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。具有規(guī)模效應(yīng)，有助于降低項(xiàng)目建設(shè)成本，提高投資效率。

擴(kuò)大有效投資對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的作用是顯而易見(jiàn)的，關(guān)鍵是投資規(guī)模的擴(kuò)大，需要持續(xù)與大量的資金投入。與企業(yè)為主體的市場(chǎng)化項(xiàng)目投資不同，地方政府主導(dǎo)的投資主要著眼于社會(huì)整體效益，其對(duì)象主要包括：對(duì)地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有引導(dǎo)與支撐作用的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這類項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大，收益低，需要資金多，建設(shè)周期長(zhǎng)。具有公共服務(wù)與民生保障功能的項(xiàng)目，這些是社會(huì)公益性而非市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，通常主要應(yīng)該由中央與地方政府財(cái)政出資建設(shè)?？傮w上，由于地方政府主導(dǎo)的投資項(xiàng)目缺乏盈利能力，或者本身就不具有盈利性，因此很難以用市場(chǎng)化的方式去融資與投資[4]。

但是，地方政府財(cái)力有限，不足以支撐這些需要政府出資的不斷增加的投資項(xiàng)目與不斷擴(kuò)大的投資規(guī)模。只有通過(guò)中央財(cái)政與金融信貸支持，才能籌措到地方政府主導(dǎo)的這些投資項(xiàng)目所需要的建設(shè)資金。問(wèn)題是，在現(xiàn)有體制框架下未經(jīng)中央政府許可與授權(quán)，地方政府無(wú)權(quán)通過(guò)發(fā)債等方式與途徑去籌措投資所需要的資金，也無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化信貸獲得支持。從實(shí)踐看，以變通的方式繞過(guò)金融監(jiān)管去籌措投資所需要的信貸資金，成為地方政府在推進(jìn)相關(guān)投資項(xiàng)目建設(shè)時(shí)的理性選擇。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)有金融監(jiān)管制度與政策環(huán)境下，建立地方政府主導(dǎo)的地方融資平臺(tái)公司進(jìn)行投融資活動(dòng)，支持與推動(dòng)投資項(xiàng)目建設(shè)成為地方較為普遍的做法[5]。

地方政府主導(dǎo)下的地方融資平臺(tái)公司，其基本功能是投融資，基于投資對(duì)象不同，地方融資平臺(tái)公司的形式與架構(gòu)也有所不同。以基金形式設(shè)立的地方融資平臺(tái)公司，主要有地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金。通常是地方財(cái)政出資一小部分，其余部分由地方相關(guān)企業(yè)出資。企業(yè)之所以出資，一是作為地方企業(yè)需要配合地方政府投資。二是企業(yè)出資資金也主要來(lái)自銀行信貸，雖然增加了企業(yè)負(fù)債，對(duì)企業(yè)自身資金壓力并不大。三是基金資金主要投向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，投資有盈利預(yù)期。四是地方政府對(duì)投資項(xiàng)目的支持，降低了投資風(fēng)險(xiǎn)。地方基金型融資平臺(tái)公司的特點(diǎn)是，地方政府主導(dǎo)，企業(yè)多主體參與，銀行信貸資金為主，地方財(cái)政資金為輔，基金規(guī)?？梢愿鶕?jù)投資需要擴(kuò)大。

地方融資平臺(tái)公司的另一種形式，是設(shè)立地方城市投資公司與地方城市建設(shè)公司等。作為國(guó)有企業(yè)地方城投與城建公司由地方財(cái)政出資，由地方國(guó)資委或者城建局主管，主要承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與舊城改造相關(guān)的投融資。城市基礎(chǔ)設(shè)施包括，舊城改造中的基礎(chǔ)設(shè)施與新城建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施。舊城改造包括，棚戶區(qū)改造、城中村改建與危房改造等。近年來(lái)隨著城市化步伐的加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與舊城改造的規(guī)模迅速擴(kuò)大，由此帶來(lái)的大量建設(shè)資金需求是地方財(cái)力無(wú)法承擔(dān)的。以財(cái)政出資設(shè)立地方城投與城建公司，以政府擔(dān)保的方式，從銀行獲得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與舊城改造相關(guān)的信貸資金具有現(xiàn)實(shí)可行性。

圖1 地方政府債務(wù)擴(kuò)張機(jī)理

地方融資平臺(tái)公司的設(shè)立，在為地方政府?dāng)U大有效投資創(chuàng)造條件的同時(shí)，使地方政府債務(wù)擴(kuò)張成為可能。從實(shí)踐看，在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展為主要政績(jī)的地方官員考核制度及其激勵(lì)機(jī)制作用下，地方政府官員出于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的需要與政績(jī)考核的壓力，對(duì)擴(kuò)大政府投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展偏好強(qiáng)烈[6]。一方面行政任期制，地方政府官員傾向于在任期內(nèi)通過(guò)投資最大化實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政績(jī)最大化；另一方面?zhèn)鶆?wù)責(zé)任約束弱化，地方政府官員并不需要為任期內(nèi)形成的地方債務(wù)承擔(dān)法律責(zé)任，或者被行政問(wèn)責(zé)，最大限度舉債投資成為地方官員行為取向。如果政府與金融機(jī)構(gòu)間形成信貸默契與資金融通渠道，地方政府主導(dǎo)的投資以及由此帶來(lái)的地方政府債務(wù)就有可能快速擴(kuò)張。

地方政府主導(dǎo)的融資平臺(tái)公司其投資資金來(lái)源于金融機(jī)構(gòu)，主要是銀行信貸。銀行是否與如何向地方政府主導(dǎo)的融資平臺(tái)公司提供資金與信貸支持，是地方政府能否最大限度舉債投資的關(guān)鍵。在市場(chǎng)體制下銀行提供信貸的主要依據(jù)的是，貸款方是否具有按時(shí)足額還貸能力。尤為重要的是信貸項(xiàng)目本身的效益，如果信貸項(xiàng)目預(yù)期收益不能有效覆蓋資金成本，一般不會(huì)向?qū)Ψ教峁┵J款。由于地方政府主導(dǎo)的平臺(tái)公司其投資項(xiàng)目缺乏盈利能力，或者本身就不具有盈利性，因此，銀行向地方政府主導(dǎo)的融資平臺(tái)公司提供信貸，取決于地方政府能否為融資平臺(tái)公司提供可靠的信貸擔(dān)保，保證銀行的資金安全與信貸利益。

一般意義上，政府信用就是國(guó)家信用，雖然地方政府自身財(cái)力有限，其信用本質(zhì)上依然是國(guó)家信用。從實(shí)踐看，地方政府通常以地方財(cái)政兜底與地方人大預(yù)算安排等形式，為地方政府主導(dǎo)的融資平臺(tái)公司向銀行貸款提供擔(dān)保。國(guó)內(nèi)銀行基本上都是國(guó)有控股，對(duì)銀行來(lái)說(shuō)，除了中央政府明令禁止與明顯違反金融監(jiān)管要求的，如果地方政府提供擔(dān)保，向地方政府主導(dǎo)的融資平臺(tái)公司提供貸款就沒(méi)有體制與政策障礙。畢竟，國(guó)有體制內(nèi)的信貸既可以免于貸款動(dòng)機(jī)上的質(zhì)疑，還貸上還有地方財(cái)政兜底與地方政府信用保障。因此，常被視為優(yōu)質(zhì)貸款，成為銀行主要信貸業(yè)務(wù)。

從實(shí)踐看，信貸資金在體制內(nèi)流動(dòng)，盡管缺乏效率，也是體制性要求。即使信貸資金流失，本質(zhì)上也是體制性沉沒(méi)成本，相關(guān)責(zé)任方一般不會(huì)被追究法律責(zé)任。事實(shí)上，在現(xiàn)有體制內(nèi)，國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)不僅以國(guó)有控股為主，銀行信貸資金也主要流向國(guó)有企業(yè)，包括地方政府主導(dǎo)的地方融資平臺(tái)公司，并且主要投向那些依據(jù)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃所確定的方向與項(xiàng)目。這種由政府主導(dǎo)的金融制度安排，缺少信貸中的市場(chǎng)選擇因素，更多體現(xiàn)的是政府的意圖與體制的要求。

顯然，在政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體中，在現(xiàn)有財(cái)政與金融制度安排下，在追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的氛圍里，地方政府?dāng)U大投資意愿，融資平臺(tái)公司地方政府背景，銀行對(duì)地方政府融資支持，形成互為一體的投資與債務(wù)擴(kuò)張機(jī)制，使地方政府的投資與債務(wù)擴(kuò)張具有內(nèi)在動(dòng)力強(qiáng)烈，外在約束寬松的特征。地方政府、融資平臺(tái)公司與銀行，基于體制內(nèi)在關(guān)聯(lián)與偏好一致性，形成的信貸機(jī)制具有放大效應(yīng)，這會(huì)導(dǎo)致地方政府投資規(guī)模與地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不斷累積[7]。

圖2 地方政府債務(wù)擴(kuò)張機(jī)制

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐看，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，存在公共管理成本上升，民眾福利水平提高，社會(huì)保障范圍擴(kuò)大等現(xiàn)象，需要政府逐步提高公共支出水平。通常政府稅收收入增長(zhǎng)滯后于公共支出增長(zhǎng)，需要通過(guò)提高政府負(fù)債來(lái)滿足公共支出增長(zhǎng)的要求，政府債務(wù)規(guī)模與債務(wù)水平總體上呈上升趨勢(shì)。與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，中國(guó)政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)需要政府承擔(dān)更多經(jīng)濟(jì)建設(shè)責(zé)任，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相關(guān)的經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模大，水平高，周期長(zhǎng)，是發(fā)達(dá)國(guó)家與一般發(fā)展中國(guó)家不能比擬的。與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相關(guān)的政府投資，尤其是地方政府投資，成為地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張與負(fù)債水平上升的主要影響因素，地方政府債務(wù)規(guī)模與負(fù)債水平也因此持續(xù)上升。

這幾年，隨著工業(yè)化城市化進(jìn)程加快，在推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級(jí)的同時(shí)，政府對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)十分重視。中央政府制定了2015年至2017年的三年城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三年計(jì)劃，要求改造各類棚戶區(qū)住房1800萬(wàn)套，農(nóng)村危房1060萬(wàn)套[注]國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)(國(guó)發(fā)[2015]37號(hào))。。而且明確提出，要加大棚改配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，使城市基礎(chǔ)設(shè)施更加完備，布局合理，運(yùn)行安全，服務(wù)便捷。三年計(jì)劃體現(xiàn)了中央政府加快推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，切實(shí)解決群眾住房困難，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展思路與工作要求。地方政府按照中央政府的要求，及時(shí)開(kāi)展工作，并且以此為契機(jī)，通過(guò)擴(kuò)大政府投資規(guī)模，加大城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造與配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。

三年計(jì)劃中，中央政府還提出創(chuàng)新融資體制機(jī)制。(1)推動(dòng)政府購(gòu)買棚改服務(wù)。地方政府與棚改實(shí)施主體簽訂購(gòu)買棚改服務(wù)協(xié)議，購(gòu)買資金逐年列入財(cái)政預(yù)算，年初預(yù)算安排有缺口由省一級(jí)政府代發(fā)地方政府債券予以支持。(2)推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式。以特許經(jīng)營(yíng)引入社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此籌措城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，并用市場(chǎng)化手段提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的效率，減輕地方政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的資金壓力。(3)構(gòu)建多元化棚改實(shí)施主體。地方政府原融資平臺(tái)公司改制為實(shí)體企業(yè)并以實(shí)施主體承接棚改業(yè)務(wù)。改制后形成的債務(wù)不納入地方政府債務(wù)，地方政府履行出資人職責(zé)，對(duì)改制后公司不再提供擔(dān)保。平臺(tái)公司實(shí)體化，使地方政府從融資主體轉(zhuǎn)為建設(shè)主體。(4)發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融支持作用。棚改項(xiàng)目實(shí)施主體可依據(jù)政府購(gòu)買棚改服務(wù)協(xié)議與特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議融資，國(guó)家開(kāi)放銀行等金融機(jī)構(gòu)據(jù)此發(fā)放貸款，并且通過(guò)專項(xiàng)過(guò)橋貸款提供過(guò)渡性資金安排。同時(shí)，鼓勵(lì)商業(yè)銀行對(duì)符合條件的實(shí)施主體提供棚改及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款。

對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，落實(shí)三年計(jì)劃的工作要求，難度不在于怎樣建設(shè)，而在于如何籌措規(guī)模龐大的建設(shè)資金。創(chuàng)新融資體制機(jī)制表明，地方落實(shí)三年計(jì)劃中央政府原則上是給政策不給錢?；蛘哒f(shuō)，地方政府需要在優(yōu)化地方財(cái)力配置的基礎(chǔ)上，通過(guò)創(chuàng)新融資體制機(jī)制，統(tǒng)籌三年計(jì)劃提出的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造與配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。中央政府出臺(tái)創(chuàng)新融資體制機(jī)制政策，為地方政府獲取城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造與配套基礎(chǔ)設(shè)施資金提供了便利。尤其是允許省一級(jí)政府因?yàn)榕锔牡刃枰l(fā)地方政府債券，為地方政府推進(jìn)棚改等建設(shè)拓寬了融資渠道。同時(shí)，要求國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行與商業(yè)銀行為城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造與配套基礎(chǔ)設(shè)施提供貸款，使信貸資金成為彌補(bǔ)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造與配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口的主要來(lái)源。

從實(shí)踐看，在政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，中央政府為地方政府融資開(kāi)門，為銀行信貸松幫，金融市場(chǎng)流動(dòng)性相對(duì)充裕，必然激勵(lì)地方政府，強(qiáng)化投資力度，加大融資規(guī)模。由城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造與配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)的新一輪投資高潮，地方政府是主角，總攬規(guī)劃、融資乃至建設(shè)。從實(shí)踐看，在中央政府推動(dòng)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)壓力下，地方政府容易形成自我激勵(lì)與大干快上偏好。投資規(guī)模，融資數(shù)量，建設(shè)范圍，不斷被突破，地方政府債務(wù)快速擴(kuò)張。同時(shí)，由于缺乏地方層面的有效監(jiān)督約束機(jī)制，違規(guī)融資現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，放大了地方政府債務(wù)規(guī)模與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2014年以來(lái)，政府購(gòu)買服務(wù)，政府與社會(huì)資本合作(PPP)[8]，產(chǎn)業(yè)投資基金等進(jìn)入地方政府投資領(lǐng)域，雖然還沒(méi)有明確與系統(tǒng)的與此相關(guān)的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，其累計(jì)債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大是顯而易見(jiàn)的。政府與社會(huì)資本合作(PPP)2014年啟動(dòng)以來(lái)，快速增長(zhǎng)，至2017年6月底已落地的政府付費(fèi)類與可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目總投資額人民幣3.3萬(wàn)億元。平臺(tái)公司是地方政府融資的主要渠道，根據(jù)中誠(chéng)信公司統(tǒng)計(jì)，到2016年底有發(fā)債記錄的地方融資平臺(tái)公司，有息債務(wù)余額為人民幣25.59萬(wàn)億元。由于國(guó)內(nèi)地方政府債務(wù)不透明，相關(guān)數(shù)據(jù)真實(shí)性、完整性與及時(shí)性存在問(wèn)題，做準(zhǔn)確、完整與有效的數(shù)據(jù)分析的條件并不具備，更需要依賴經(jīng)驗(yàn)事實(shí)進(jìn)行定性分析。

針對(duì)地方政府投資中出現(xiàn)的回避財(cái)政制度規(guī)定與金融監(jiān)管的無(wú)序融資與債務(wù)失控現(xiàn)象，2017年5月財(cái)政部87號(hào)文明確要求，堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資[9]。違法違規(guī)主要表現(xiàn)為，沒(méi)有財(cái)政安排購(gòu)買服務(wù)與超范圍購(gòu)買服務(wù)。政府購(gòu)買服務(wù)所需要的資金，應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中據(jù)實(shí)足額安排。沒(méi)有財(cái)政預(yù)算安排與超范圍購(gòu)買服務(wù)，就是依賴信貸資金的負(fù)債經(jīng)營(yíng)，是政府投資擴(kuò)張帶來(lái)的地方政府債務(wù)擴(kuò)張?，F(xiàn)實(shí)中，政府購(gòu)買服務(wù)已經(jīng)成為地方政府推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要方式，覆蓋面廣，在監(jiān)管不到位的情況下，以變通乃至虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同進(jìn)行融資，會(huì)放大地方政府債務(wù)，帶來(lái)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部發(fā)文，既是對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的規(guī)范，也說(shuō)明地方政府投資擴(kuò)張帶來(lái)的債務(wù)擴(kuò)張有可能帶來(lái)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)到了不容忽視的地步。

圖3 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理

近年來(lái)，為了推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)與城市化進(jìn)程，提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平，地方政府支出快速上升。從實(shí)踐看，三年計(jì)劃中確定的工作是地方政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展任務(wù)的一部分，由于涉及面寬，投資規(guī)模大，落實(shí)三年計(jì)劃帶來(lái)更大的資金需求。在地方財(cái)政收入遠(yuǎn)不足以支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況下，擴(kuò)大政府債務(wù)規(guī)模是地方政府的必然選擇。實(shí)踐表明，對(duì)于規(guī)范地方政府債務(wù)來(lái)說(shuō)，重要的不在于是否負(fù)債，而在于負(fù)債方式是否透明與合規(guī)，債務(wù)增長(zhǎng)與債務(wù)規(guī)模是否適度與可控。

問(wèn)題在于，由于地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)難以匹配，出于擴(kuò)大政府投資與促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，地方政府通過(guò)回避與變通的方式，突破現(xiàn)有財(cái)政制度與金融監(jiān)管的融資限制成為普遍現(xiàn)象[注]關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買無(wú)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知(財(cái)預(yù)[2017]87號(hào))。。從這個(gè)意義上講，地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張及其所帶來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，與地方政府的違規(guī)融資操作分不開(kāi)。也因此，中央政府對(duì)地方政府違規(guī)融資，以及由此形成的地方政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)十分關(guān)注。2017年5月財(cái)政部87號(hào)文明文規(guī)定：地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，不得通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)向金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)收(付)賬款合同，幫助融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資。同時(shí)，對(duì)為地方政府購(gòu)買服務(wù)提供貸款的金融機(jī)構(gòu)以及承接主體也提出合規(guī)性要求。

2017年底以來(lái)，精準(zhǔn)扶貧與防治污染成為地方政府工作重點(diǎn)，地方政府面臨的財(cái)政支出有增無(wú)減。在舊債未還新債又增的情況下，出于增加地方政府財(cái)力，規(guī)范地方政府債務(wù)，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部于2018年2月發(fā)文，要求加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，發(fā)揮政府規(guī)范舉債對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用，有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。提出，地方政府舉債要與償還能力相匹配，對(duì)地方政府政府債務(wù)進(jìn)行限額管理與預(yù)算管理，對(duì)地方政府債券加強(qiáng)管理，做好地方政府債務(wù)置換與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與防范[注]關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知(財(cái)預(yù)[2018]34號(hào))。。財(cái)政部還于2018年3月發(fā)文，對(duì)國(guó)有金融企業(yè)對(duì)地方政府貸款做出嚴(yán)格限定[注]關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知(財(cái)金[2018]23號(hào))。。中央政府對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題的重視表明，地方政府債務(wù)規(guī)模已突破合理范圍，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已了臨界點(diǎn)，不能掉以輕心。

從實(shí)踐看，中央政府發(fā)文對(duì)控制地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張，對(duì)地方政府的違規(guī)融資行為有一定的警示與規(guī)范作用。由于中央政府發(fā)文的重點(diǎn)在于規(guī)范地方政府融資行為，控制地方政府債務(wù)規(guī)模，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并沒(méi)有為地方政府投資與融資需求提供可行的替代方案，因此，只是階段性地抑制了地方政府不規(guī)范的融資行為以及所帶來(lái)的債務(wù)擴(kuò)張。基于地方政府投資與融資的內(nèi)在需求依然存在，被抑制的投資與融資需求就有可能轉(zhuǎn)化為地方政府與中央政府的政策博弈。所謂上有政策，下有對(duì)策，反映了中央政府重視投資與融資規(guī)范與地方政府重視投資與融資需求的矛盾客觀存在。如果中央政府強(qiáng)調(diào)的財(cái)政規(guī)范與金融監(jiān)管有些松動(dòng)，或者，政策取向有所變動(dòng)，地方政府的投資擴(kuò)張與債務(wù)擴(kuò)張，包括違規(guī)融資現(xiàn)象，就會(huì)隨之回歸[10]。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中， 地方政府債務(wù)擴(kuò)張有其客觀性，之所以必須引起充分重視，在于國(guó)內(nèi)地方政府債務(wù)具有機(jī)制性擴(kuò)張?zhí)卣鳌Ｔ诘胤秸顿Y依然持續(xù)擴(kuò)張的條件下，即使有數(shù)據(jù)顯示現(xiàn)實(shí)中地方政府債務(wù)水平仍在合理范圍內(nèi)，機(jī)制性擴(kuò)張?zhí)卣鲿?huì)帶來(lái)債務(wù)持續(xù)快速擴(kuò)張，使地方政府債務(wù)比預(yù)期更快突破合理水平，形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且不可逆。同時(shí)，機(jī)制性擴(kuò)張會(huì)助長(zhǎng)違規(guī)融資，通常違規(guī)融資具有變通性與隱秘性，成為地方政府隱性債務(wù)的主要來(lái)源。由于隱性債務(wù)很難統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有的地方政府債務(wù)估算并不能反映地方政府債務(wù)的真實(shí)狀況。顯然，隱性債務(wù)的存在與擴(kuò)張，會(huì)放大地方政府債務(wù)規(guī)模與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從財(cái)政部相關(guān)文件可見(jiàn)，由于違規(guī)融資突破了財(cái)政制度限制與金融監(jiān)管要求，形成的金融亂象與隱性債務(wù)放大了地方政府的債務(wù)規(guī)模與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是中央政府規(guī)范與處置的重點(diǎn)。因此，控制地方政府債務(wù)規(guī)模，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要標(biāo)本兼治。在宏觀上，只有制度安排上解決地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，才有可能控制地方政府投資擴(kuò)張所帶來(lái)的地方政府債務(wù)擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)。