文//熊文釗 王婧 堃

“地方債”的良性運(yùn)行為公共基礎(chǔ)建設(shè)及服務(wù)提供了有力的物質(zhì)保障。但近年來，在“地方債”的監(jiān)管，特別是風(fēng)險(xiǎn)防范方面的現(xiàn)狀不盡如人意，問題頻發(fā)。做好“地方債”風(fēng)險(xiǎn)防范工作強(qiáng)有力的措施就是加快“地方債”的法律規(guī)制，加緊制定有關(guān)地方債務(wù)的法律法規(guī)，將地方債務(wù)的管理、監(jiān)督以及其他各方面納入到法治的軌道，使“地方債”的監(jiān)管不僅有章可循，更有法可依，通過硬性的法律條文規(guī)制“地方債”的管理，利用法律的強(qiáng)制性作用來保障“地方債”的風(fēng)險(xiǎn)防范能夠落到實(shí)處。

熊文釗 中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任、博士生導(dǎo)師

王婧堃 中央民族大學(xué)法學(xué)院博士生

“地方債”的良性運(yùn)行為公共基礎(chǔ)建設(shè)及服務(wù)發(fā)揮了有效的積極作用，提供了有力的物質(zhì)保障。當(dāng)前，“地方債”的數(shù)額和規(guī)模雖然在賬面上顯示為整體可控的狀態(tài)，但在實(shí)際運(yùn)行中，存在大量的隱性債務(wù)，這些隱性債務(wù)一旦爆發(fā)，將對(duì)政府的財(cái)政承受能力造成巨大的沖擊，引起政府的償債風(fēng)險(xiǎn)。而2018年恰逢推進(jìn)“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的重要階段，首先是要打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)重大風(fēng)險(xiǎn)防范化解取得明顯進(jìn)展。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，因此，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重頭是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。2018年4月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的基本思路是“結(jié)構(gòu)性去杠桿”，同時(shí)提出著手不同的部門和債務(wù)類型，逐步穩(wěn)定杠桿率，降低杠桿率，直至去除杠桿。由此可見，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的主要對(duì)象是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而地方政府債務(wù)不僅能夠引起債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)本身，且足以擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序，當(dāng)?shù)胤秸疅o力償還大規(guī)模債務(wù)時(shí)，就會(huì)將巨大的償債壓力轉(zhuǎn)嫁給上級(jí)政府乃至中央政府，最終造成宏觀調(diào)控都無法挽回的惡劣后果，從而破壞我國的經(jīng)濟(jì)體制、行政體制、財(cái)稅體制等諸多方面。如前文所提到的，顯性債務(wù)的賬目額度流于表面，明顯可查，限額也易于把控。相反，隱性債務(wù)具有極強(qiáng)的隱蔽性，不公開，不透明，難于摸清。地方政府由于財(cái)權(quán)與事權(quán)分配的嚴(yán)重失衡，加之，稅收與土地出讓收入不足，財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及各項(xiàng)公共建設(shè)與服務(wù)的支出，地方政府為籌措資金進(jìn)行公共建設(shè)與服務(wù)，不惜舉借大額隱性債務(wù)，以彌補(bǔ)公共建設(shè)和服務(wù)項(xiàng)目工作中資金不足的缺口。因此，在防范“地方債”風(fēng)險(xiǎn)的過程中，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范是關(guān)鍵所在。

“地方債”的監(jiān)管工作一直沒有突破其自身管控的難點(diǎn)，“地方債”的風(fēng)險(xiǎn)防范工作也一直沒有取得顯著的成效?？v觀近年來中央政府及主管部門（國務(wù)院、財(cái)政部）發(fā)布的有關(guān)“地方債”的文件，都是以意見、決定、辦法、通知、預(yù)案等形式發(fā)布的，雖然具有一定的約束力，但其效力和強(qiáng)制性有限，遠(yuǎn)不及法律的權(quán)威及震懾力。當(dāng)相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)或部門機(jī)構(gòu)不嚴(yán)格遵守和執(zhí)行文件要求時(shí)，并沒有后續(xù)的問責(zé)機(jī)制保障其實(shí)效性。所以導(dǎo)致了“地方債”監(jiān)管及防范工作至今效果甚微，究其實(shí)質(zhì)，是有關(guān)“地方債”領(lǐng)域的法律缺位造成的。因此，在打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的緊要關(guān)口，做好“地方債”風(fēng)險(xiǎn)防范工作強(qiáng)有力的措施就是加快“地方債”的法律規(guī)制，加緊制定有關(guān)地方債務(wù)的法律法規(guī)，將地方債務(wù)的管理、監(jiān)督以及其他各方面納入到法治的軌道，使“地方債”的監(jiān)管不僅有章可循，更有法可依，通過硬性的法律條文規(guī)制“地方債”的管理，利用法律的強(qiáng)制性作用來保障“地方債”的風(fēng)險(xiǎn)防范能夠落到實(shí)處。

地方債務(wù)的形式

地方債務(wù)的形式主要分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)兩大類，因?yàn)轱@性債務(wù)明晰易控，地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)主要來自于隱性債務(wù)。并且，隨著相關(guān)部門對(duì)地方政府融資渠道和途徑的限制，例如，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中明確禁止地方政府通過公司融資平臺(tái)進(jìn)行融資，PPP項(xiàng)目成為政府隱性債務(wù)來源的主體。

雖然通過PPP項(xiàng)目融資不計(jì)入地方政府債務(wù)清單，但地方政府在PPP項(xiàng)目中需要承擔(dān)相應(yīng)的支付責(zé)任，一旦遇到債務(wù)集中的情況，支付額度將遠(yuǎn)超其償債能力，地方政府到期不能如約履行支付責(zé)任，就會(huì)對(duì)財(cái)政支出形成巨大的沖擊和壓力，造成償債風(fēng)險(xiǎn)。因此，PPP項(xiàng)目在實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了政府隱性債務(wù)的一部分。

特別是近年來對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)范管理嚴(yán)重缺位，給地方政府帶來了巨大的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)PPP項(xiàng)目在法律層面給予嚴(yán)格的規(guī)范尤為重要，只要制定出規(guī)范PPP項(xiàng)目的良法，就可以徹底消除PPP項(xiàng)目帶來的隱性風(fēng)險(xiǎn)。總結(jié)近幾年來PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)通過立法明確禁止以下變相融資的行為、方式：禁止利用PPP項(xiàng)目進(jìn)行明股實(shí)債操作，禁止假借PPP項(xiàng)目依托產(chǎn)業(yè)基金融資，禁止在PPP項(xiàng)目中以政府購買服務(wù)的名義融資，禁止政府在PPP項(xiàng)目中承諾回報(bào)，安排回購等行為的發(fā)生。禁止政府給以上所涉及的“PPP項(xiàng)目”提供資金補(bǔ)貼。以法律手段，消除假PPP、偽PPP的毒瘤，使PPP項(xiàng)目繼續(xù)發(fā)揮自有優(yōu)勢(shì)，剔除其帶來的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，造福于民。

此外，應(yīng)當(dāng)在PPP項(xiàng)目中明確各方當(dāng)事人權(quán)責(zé)一致的原則，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以此來分流地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。禁止政府與多個(gè)合作方在多個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP項(xiàng)目，以免政府同一主體與多個(gè)不同主體在多個(gè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目交錯(cuò)重疊，透支政府支付承受能力，以此規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

還應(yīng)當(dāng)將財(cái)務(wù)部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》中的相關(guān)內(nèi)容納入到地方債務(wù)法中，把PPP項(xiàng)目的實(shí)施全程納入法治建設(shè)的軌道上來。

地方債的發(fā)行

關(guān)于地方債的發(fā)行，我國預(yù)算法明確規(guī)定了“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”。也就是除了此種方式以外，不得以任何其他渠道、方式舉借債務(wù)。這部分內(nèi)容應(yīng)當(dāng)歸列到地方債務(wù)專門立法中。2018年5月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》（以下簡稱《意見》）中明確規(guī)定了新增債券、置換債券和用于償還到期債務(wù)債券的發(fā)行規(guī)模，以及對(duì)地方債務(wù)的發(fā)行量作了明確規(guī)定。并且規(guī)定了地方財(cái)政部門不得干預(yù)債券發(fā)行的定價(jià)等多項(xiàng)詳細(xì)內(nèi)容。如上內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)納入地方債務(wù)法專門立法之中。

關(guān)于地方債的發(fā)行主體，筆者認(rèn)為，一般情況下，都應(yīng)當(dāng)以各地方政府為主。因?yàn)榈胤秸恿私獗镜貐^(qū)的基本情況，由地方政府發(fā)行債券，能夠分清主次，各有側(cè)重，更有利于充分發(fā)揮債券發(fā)行的積極作用，促進(jìn)地區(qū)建設(shè)更加和諧有序。此外，有利于平衡中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，使中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。地方政府承擔(dān)大部分的公共建設(shè)與服務(wù)，就應(yīng)當(dāng)為其匹配相應(yīng)的財(cái)權(quán)。

地方債務(wù)的規(guī)模與限額

我國預(yù)算法對(duì)地方債務(wù)的規(guī)模與限額已有相關(guān)規(guī)定?！芭e借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報(bào)全國人民代表大會(huì)或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出?！边@部分內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)歸列到專門的地方債務(wù)法中。2015年財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》中規(guī)定了地方政府債務(wù)限額確定的程序、方式及類別。此部分的內(nèi)容規(guī)定已經(jīng)較為完備，應(yīng)當(dāng)加快立法。并且可以考慮賦予省級(jí)政府根據(jù)各基層的債務(wù)發(fā)展軌跡和現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)模和限額進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的權(quán)力，以求轄區(qū)內(nèi)各基層地方政府債務(wù)的平衡，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)各地方的建設(shè)發(fā)展齊頭并進(jìn)。

在對(duì)地方債務(wù)的規(guī)模控制與限額工作中，對(duì)地方債務(wù)的摸底工作應(yīng)當(dāng)置于首位。因?yàn)橹挥忻宓胤絺鶆?wù)現(xiàn)有的規(guī)模和預(yù)留額度，上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)才能夠根據(jù)地方債務(wù)的實(shí)際情況作出正確的限控指示，從而化解和消除地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。顯然，顯性債務(wù)依據(jù)賬面可查，容易摸清，給摸底工作帶來巨大難度和隱患的當(dāng)屬隱性債務(wù)的存在。因?yàn)?，即使能夠掌握清楚明確的顯性債務(wù)信息，如若對(duì)大量隱性債務(wù)的存在不知情，同樣會(huì)導(dǎo)致上級(jí)機(jī)關(guān)所作的債務(wù)限控淪為空談，并不能夠具有監(jiān)管和調(diào)控符合當(dāng)前地方債務(wù)形勢(shì)發(fā)展的實(shí)效性。因此，對(duì)隱性債務(wù)的排查尤為關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)將地方債務(wù)的摸排工作進(jìn)行法律規(guī)范，通過法律條文規(guī)定地方債務(wù)摸排工作的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的程序等。

另外，應(yīng)當(dāng)建立地方政府坦白制度，規(guī)定上級(jí)政府具有知情權(quán)。地方政府在上級(jí)摸排地方債務(wù)工作中有義務(wù)坦白所有債務(wù)現(xiàn)狀及隱性支出，違反此規(guī)定造成嚴(yán)重后果的應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅問責(zé)。

地方債務(wù)的使用

關(guān)于地方債務(wù)的使用，預(yù)算法規(guī)定，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。”因此，應(yīng)當(dāng)在地方債務(wù)法中明確規(guī)定地方債務(wù)只能用于地方公共建設(shè)與服務(wù)，以為民服務(wù)為目的，不得挪作他用。對(duì)于將地方債務(wù)挪作他用的行為應(yīng)當(dāng)受到法律的嚴(yán)懲。并且，應(yīng)當(dāng)建立地方債務(wù)使用的報(bào)備案制度，將地方債務(wù)的實(shí)施計(jì)劃、具體的使用方向、使用情況報(bào)省級(jí)政府備案。由此，雙重規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方債務(wù)的信息公開

關(guān)于地方債務(wù)的信息公開，在《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（以下簡稱《通知》）和《意見》兩個(gè)文件中，同樣提及到了建立地方政府債務(wù)信息公開制度，應(yīng)當(dāng)“及時(shí)公開債務(wù)限額、余額、期限、用途” 等信息?！锻ㄖ分性敿?xì)規(guī)定了一般債券和專項(xiàng)債券都應(yīng)當(dāng)具體披露哪些信息，重點(diǎn)各不相同。

因此，應(yīng)當(dāng)在地方債務(wù)專門立法中明確規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)，向社會(huì)公布債務(wù)使用的相關(guān)信息，包括但不僅限于地方債務(wù)的審批程序、發(fā)行規(guī)模、使用方向、使用情況、限額空間等，涉及國家秘密的除外。并且要隨著債務(wù)的使用進(jìn)度不斷提高披露的透明度，自覺接受社會(huì)公眾監(jiān)督。因?yàn)榈胤絺鶆?wù)主要用于公共建設(shè)與服務(wù)，以惠民利民的政策指導(dǎo)為核心，符合人民群眾的根本利益，社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)具有知情權(quán)。此規(guī)定還能起到輔助地方債務(wù)摸底工作順利進(jìn)行的作用，特別是地方政府的隱性債務(wù)存在信息嚴(yán)重不對(duì)稱的特點(diǎn)，建立健全地方債務(wù)信息公開的法律規(guī)定，能夠及時(shí)有效地防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方債務(wù)的管理與監(jiān)督

對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的管理和全面的監(jiān)督，能夠有效規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。特別是地方債務(wù)的預(yù)算和限額管理，直接關(guān)系到地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有無?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中已明確規(guī)定了“把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理”。此舉的實(shí)行能夠便于監(jiān)控地方債務(wù)的使用和限額等相關(guān)情況，以免造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。2016年11月財(cái)政部印發(fā)了地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法，明確提出“對(duì)預(yù)算編制和批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行和決算、非債券形式債務(wù)納入預(yù)算、監(jiān)督管理”。 2018年2月財(cái)政部發(fā)布的《通知》中明確提出，落實(shí)屬地管理責(zé)任；對(duì)限額管理和預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)合理確定分地區(qū)地方政府債務(wù)限額；建立“舉債必問效、無效必問責(zé)”的債務(wù)資金績效管理機(jī)制；一般債券與專項(xiàng)債券必須與所實(shí)施項(xiàng)目嚴(yán)格對(duì)應(yīng)。以上內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以法律條文的形式固定化，以期發(fā)揮其文本自身的價(jià)值最大化。

2016年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法〉的通知》，要求由財(cái)政部駐各地的專員辦對(duì)地方政府債務(wù)管理和擔(dān)保行為進(jìn)行監(jiān)督。綜上，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在地方債務(wù)法中規(guī)定建立專門的機(jī)構(gòu)或指定機(jī)關(guān)部門為管理或監(jiān)督地方債務(wù)的專門機(jī)關(guān)。地方債務(wù)的管理和監(jiān)督是防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提基礎(chǔ)，只有對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管工作落實(shí)到位，才能夠保證消除地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方債務(wù)的置換

關(guān)于地方債務(wù)的置換，《通知》和《意見》中都對(duì)其作出了相關(guān)規(guī)定，要求加快地方政府債務(wù)的置換進(jìn)度?！兑庖姟分忻鞔_了“對(duì)于已入庫的公開發(fā)行置換債券資金，原則上要在1個(gè)月內(nèi)完成置換”。在《通知》中明確規(guī)定了債權(quán)人不同意在期限內(nèi)置換債務(wù)、涉及核減政府存量債務(wù)等具體情形。地方債務(wù)置換的周期和速度是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的直接影響因素之一，地方債務(wù)置換的速度越快，周期越短，資金回流的速度就越快，能夠及時(shí)償還現(xiàn)有債務(wù)，還能夠保障當(dāng)期公共建設(shè)和服務(wù)的質(zhì)量。在債務(wù)置換的條件下，低利率能夠降低現(xiàn)有地方債務(wù)的成本，借新債還舊債，還能夠適當(dāng)延長債務(wù)期限，減少地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累加。應(yīng)當(dāng)將確定的地方債務(wù)置換期限以正式法律條文的形式規(guī)定在地方債務(wù)法當(dāng)中，才能夠有效防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方債務(wù)的清償

地方債務(wù)的清償應(yīng)當(dāng)遵循有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)相適應(yīng)的原則。既然賦予了地方政府舉債權(quán)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的償債責(zé)任。預(yù)算法規(guī)定，地方政府“舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源”，“地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！?。2014年財(cái)政部印發(fā)的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》中明確提出，“企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)?！?016年財(cái)政部發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》中規(guī)定，“依據(jù)不同債務(wù)類型特點(diǎn)，分類提出處置措施，明確地方政府償債責(zé)任，實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”《通知》中明確規(guī)定，地方政府舉債要與償還能力相匹配，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，建立終身問責(zé)、倒查責(zé)任機(jī)制；地方政府債務(wù)可以約定到期償還、提前償還、分年償還等不同形式的本金償還條款，避免償債資金閑置，防范資金挪用風(fēng)險(xiǎn)。《意見》中規(guī)定，“準(zhǔn)確編制還本付息計(jì)劃，提前落實(shí)并及時(shí)足額撥付還本付息資金，切實(shí)維護(hù)政府信譽(yù)?！?/p>

以上提及的文件中對(duì)地方債務(wù)的清償作出了明確、全面的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依據(jù)上述文件的精神，在地方債務(wù)的法律法規(guī)中規(guī)定，對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管不善、違法違規(guī)舉借使用而造成嚴(yán)重后果的，對(duì)責(zé)任主體實(shí)行終身問責(zé)，并且對(duì)其上級(jí)政府的監(jiān)管不力或徇私包庇等行為實(shí)行責(zé)任倒查。確立地方債務(wù)自借自償原則，上級(jí)政府不具有替代償還或先行代付地方債務(wù)的責(zé)任，打消地方政府有上級(jí)政府兜底的保障意識(shí)，使地方政府不再超越財(cái)政承受能力大舉借債。地方政府與企業(yè)之間不得互償債務(wù)，地方政府不得為企業(yè)及個(gè)人債務(wù)擔(dān)保等，以此來消除政府自擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)性支出，從而規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方債務(wù)的應(yīng)急預(yù)警及評(píng)估

為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，2016年10月國務(wù)院發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》《通知》和《意見》中都提出了建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)警評(píng)估機(jī)制和地方政府信用評(píng)級(jí)機(jī)制。要求督促高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)重整計(jì)劃措施安排，匹配債務(wù)規(guī)模和償債能力，平衡財(cái)政收支。因此，有關(guān)地方債務(wù)的應(yīng)急預(yù)警措施應(yīng)當(dāng)在地方債務(wù)法中有所體現(xiàn)，并且應(yīng)當(dāng)建立完善的地方政府信用評(píng)級(jí)制度體系，不再以地方政府債務(wù)作為政績考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，代之以信用評(píng)級(jí)體系來約束政府的償債行為，此舉不僅能提高公民對(duì)政府的滿意度、信賴度，更能促使地方政府在自覺自律中規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，真正做到以信譽(yù)為擔(dān)保舉債為民。

專項(xiàng)債券

自2017年6月1日起，財(cái)政部相繼發(fā)布了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》，2018年4月又發(fā)布了《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》，由此，可以看出接下來將大力發(fā)展政府專項(xiàng)債券的側(cè)重和方向，地方政府債務(wù)將呈現(xiàn)出以一般債券為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)專項(xiàng)債券種類繁多、專項(xiàng)專用、創(chuàng)新發(fā)展的大趨勢(shì)?！锻ㄖ分忻鞔_提出，要“擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍”，“創(chuàng)新和豐富債券品種”，“嚴(yán)格將專項(xiàng)債券發(fā)行與項(xiàng)目一一對(duì)應(yīng)”。

因此，在地方債務(wù)專門立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定，專項(xiàng)債券與一般債券重疊交叉的部分，適用相同的法律條款。在一般債券管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合各專項(xiàng)債券的特點(diǎn)和不同的現(xiàn)實(shí)情況，以及發(fā)行專項(xiàng)債券想要達(dá)到的目的效果，對(duì)專項(xiàng)債券的監(jiān)管作出特殊的專門規(guī)定，對(duì)專項(xiàng)債券部門的立法，做到一般與特殊相結(jié)合，以期未來在專項(xiàng)債券的繁榮發(fā)展中，做到有法可依，監(jiān)管有力，救濟(jì)可尋。

我國現(xiàn)階段對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防范已作出多方努力，并且認(rèn)識(shí)到了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性。地方債務(wù)所涉及的方方面面在近年來出臺(tái)的各類文件中都已有比較全面詳細(xì)的規(guī)定，但都只是停留于文件，想要在打好金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)這個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻取得勝利，就應(yīng)當(dāng)將地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范在法律層面予以高度關(guān)注。在市場起決定性作用的基礎(chǔ)上，國家依靠“有形”“有限”的手，利用法律手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，做好地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范與化解工作，以免地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)波及、阻礙惠民、利民、高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程，完善政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)公共建設(shè)與服務(wù)。