文 《法人》記者 肖岳

《指導意見》中，“全覆蓋”與“分類管理相結(jié)合”，既使得高資產(chǎn)負債率、高債務風險企業(yè)受到約束，同時又使得一些優(yōu)質(zhì)企業(yè)得以避免陷入“一刀切”的窘境

近日，隨著中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式公布《關于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，國有企業(yè)降杠桿和約束國有企業(yè)資產(chǎn)負債等話題便備受熱議。

《指導意見》中的總體要求提到，“加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束是打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的重要舉措。要通過建立和完善國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束機制，強化監(jiān)督管理，促使高負債國有企業(yè)資產(chǎn)負債率盡快回歸合理水平，推動國有企業(yè)平均資產(chǎn)負債率到2020年年末比2017年末降低2個百分點左右，之后國有企業(yè)資產(chǎn)負債率基本保持在同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平”；“國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束以資產(chǎn)負債率為基礎約束指標，對不同行業(yè)、不同類型國有企業(yè)實行分類管理并動態(tài)調(diào)整。原則上以本行業(yè)上年度規(guī)模以上全部企業(yè)平均資產(chǎn)負債率為基準線，基準線加5個百分點為本年度資產(chǎn)負債率預警線，基準線加10個百分點為本年度資產(chǎn)負債率重點監(jiān)管線”。

前者既強調(diào)了短期必須實現(xiàn)的目標，即國有企業(yè)平均資產(chǎn)負債率到2020年末比2017年末降低2個百分點左右，同時還指出了“國有企業(yè)資產(chǎn)負債率基本保持在同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平”這一長期要保持的目標。

而后者則強調(diào)了降低國企負債，是全部國有企業(yè)，包括中央國企和地方國企、金融企業(yè)等等，凡是存在較高的債務風險和較高的負債率，都應按照要求對資產(chǎn)負債率進行降低。此外《指導意見》還通過分行業(yè)劃定資產(chǎn)負債率預警線和重點監(jiān)管線，使得國企的將資產(chǎn)負債既全覆蓋又不一刀切。

《意見》出臺正當其時

談及《關于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見》的發(fā)布，著名經(jīng)濟學家宋清輝在接受《法人》記者采訪時直言，《指導意見》出臺恰逢其時。

“當前，我國經(jīng)濟面臨的一個突出問題是杠桿率高企，其中杠桿率最高的主要在企業(yè)部門，而企業(yè)部門的債務三分之二以上又聚集在國有企業(yè)。在此背景下，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見》正當其時?！彼吻遢x認為，由于國有企業(yè)的負債沖動較大以及一些歷史的原因，導致一些國企負債高過一定水平之后，股東想解決就力不從心了，而《指導意見》是推動國有企業(yè)降杠桿、防范化解國有企業(yè)債務風險的又一重要舉措。

中國人民大學法學院教授劉俊海則指出，以往一些國企存在杠桿率過高、負債率過高等問題，使得企業(yè)包袱過于沉重，同時也加劇了社會的金融風險，削弱了企業(yè)的核心競爭力，導致經(jīng)濟發(fā)展韌性不足，較為薄弱。而現(xiàn)在鼓勵國有企業(yè)做大做強，首先要改善國有企業(yè)資產(chǎn)負債率。

“降低國有企業(yè)負債率，則有賴于內(nèi)部約束機制和外部約束機制的雙管齊下。”劉俊海說道，以往企業(yè)片面追求外延的發(fā)展，而不將提質(zhì)生效放在首位，因此不斷跑馬圈地，甚至借債來擴大經(jīng)營規(guī)模等現(xiàn)象也是存在的。

《法人》記者注意到，在此次的《指導意見》中第三條“完善國有企業(yè)資產(chǎn)負債自我約束機制”中提到“合理設定資產(chǎn)負債率水平和資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)、強化固有企業(yè)集團公司對所屬子企業(yè)資產(chǎn)負債約束增強內(nèi)源性資本積累能力”等內(nèi)容，而在“四、強化國有企業(yè)資產(chǎn)負債外部約束機制”中提到了“建立科學規(guī)范的企業(yè)資產(chǎn)負債監(jiān)測與預警體系、建立高負債企業(yè)限期降低資產(chǎn)負債率機制、健全資產(chǎn)負債約束的考核引導、加強金融機構(gòu)對高負債企業(yè)的協(xié)同約束、強化企業(yè)財務失信行為聯(lián)合懲戒機制”等內(nèi)容，都對于降低國企負債從企業(yè)內(nèi)部和外部，提供了切實可行的參考。

“國有企業(yè)資產(chǎn)負債率過高，是企業(yè)發(fā)展不可忽略的風險之一?！敝醒衅杖A研究員姜開玉在接受《法人》記者采訪時表示，結(jié)合深化改革的背景，顯然國企轉(zhuǎn)型升級是必然趨勢，而《指導意見》的出臺，為企業(yè)制定了轉(zhuǎn)型發(fā)展的財務目標。

目標即挑戰(zhàn)

《法人》記者注意到，在《指導意見》中提到了兩個目標及時間點，即短期目標要求國有企業(yè)平均資產(chǎn)負債率到2020年末比2017年末降低2個百分點左右；長期目標則為，2020年之后，國有企業(yè)資產(chǎn)負債率應基本保持同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平。

對此，宋清輝在接受《法人》記者采訪時表示，時間節(jié)點的提出，對于國企降低企業(yè)負債具有一定的挑戰(zhàn)性。目前，國有企業(yè)資產(chǎn)負債率仍然高于本行業(yè)平均水平，兩年的時間內(nèi)很難降下來。但是這種設計兼顧遠近，有助于長期內(nèi)國企杠桿率不會降后復升，但具體的效果仍待進一步觀察。

“我覺得無論是國有企業(yè)平均資產(chǎn)負債率到2020年末比2017年末降低2個百分點左右，還是2020年之后，國有企業(yè)資產(chǎn)負債率應基本保持同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平，都具有一定挑戰(zhàn)性?！眲⒖『Ｔ诮邮堋斗ㄈ恕酚浾卟稍L時表示，雖有挑戰(zhàn)，但并非難以企及，而想要達到目標則需要國有企業(yè)統(tǒng)一思想，提高認識。

劉俊海同時指出，在降低國有企業(yè)負債率上，《指導意見》還應與此前發(fā)布的一系列政策相結(jié)合，從而實現(xiàn)相關政策的同頻共振，形成合力，多管齊下，多措并舉，標本兼治，源頭治理的目的，也才能根本上，降低國企負債，實現(xiàn)去杠桿，等等。

姜開玉則指出，從相關信息來看，挑戰(zhàn)性并不大，但難免會受經(jīng)濟環(huán)境和市場供需情況的影響。

姜開玉認為，國企資產(chǎn)負債率高等現(xiàn)象背后，最核心的因素還是國企的預算軟約束所導致的治理結(jié)構(gòu)不完善和運營低效等，而《指導意見》中的相關要求都是行之有效的方式。

非“一刀切”治理

值得注意的是，在《指導意見》的基本原則中，提到“堅持全面覆蓋與分類管理相結(jié)合。所有行業(yè)、所有類型國有企業(yè)均納入資產(chǎn)負債約束管理體制。同時，根據(jù)不同行業(yè)資產(chǎn)負債特征，分行業(yè)設置國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束指標標準。突出監(jiān)管重點，對超出約束指標標準的國有企業(yè)，結(jié)合企業(yè)所處發(fā)展階段，在綜合評價企業(yè)各類財務指標和業(yè)務發(fā)展前景基礎上，根據(jù)風險大小采取適當管控措施。嚴格控制產(chǎn)能過剩行業(yè)國有企業(yè)資產(chǎn)負債率，適度靈活掌握有利于推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等領域的國有企業(yè)資產(chǎn)負債率”。

這也頗受外界好評，多位專家認為，此次的《指導意見》對于降低國企負債率，既做到了全覆蓋，又避免了“一刀切”問題。

宋清輝在接受《法人》記者采訪時表示，此次《指導意見》不搞“一刀切”是個最大的亮點，避免“一刀切”對優(yōu)質(zhì)企業(yè)形成“誤傷”。總體來看，這也是一種新的突破，同時也為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革拓展了更多的空間，加快了國有企業(yè)的改革步伐。

同時，宋清輝指出，在此前的8月8日，國家發(fā)展改革委發(fā)布關于印發(fā)《2018年降低企業(yè)杠桿率工作要點》的通知等相關政策，都是與降低國企負債相互協(xié)調(diào)配套的。

劉俊海則指出，此次《指導意見》所體現(xiàn)出的全面覆蓋和分類管理相結(jié)合，全覆蓋既囊括各類行業(yè)，各個企業(yè)的類型，又考慮到不同行業(yè)的資產(chǎn)負債特征，分行業(yè)設置資產(chǎn)負債約束指標標準，其實也是深諳了辯證法中的一般性和特殊性的辯證統(tǒng)一關系，即覆蓋所有行業(yè)，是資產(chǎn)負債的共通性，針對不同行業(yè)強調(diào)其特殊性，從而使得各個行業(yè)的國企資產(chǎn)負債率的約束，既有個性也有共通性，做到了具體情況具體分析，個性化去杠桿。

姜開玉則指出，《指導意見》針對不同行業(yè)，資產(chǎn)負債率的衡量標準不一樣，進行“量體裁衣”，并有針對性地設置約束指標標準，而這樣的政策設計更是一種新的突破。

“我覺得有《指導意見》并配合《關于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》《地方政府性存量債務清理處置辦法》《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》及《2018年降低企業(yè)杠桿率工作要點》等政策相互協(xié)調(diào)，國企負債率勢進一步降低值得期待?！苯_玉說。