韋俊男

摘 要：生態(tài)損害賠償制度是生態(tài)文明背景下的重大制度創(chuàng)新與突破，但該制度立法供給嚴(yán)重不足。據(jù)此，應(yīng)明確生態(tài)損害賠償制度中的磋商及訴訟制度，加強(qiáng)監(jiān)督，同時(shí)通過該制度與環(huán)境行政監(jiān)管、傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)、環(huán)境公益訴訟的有效銜接，形成生態(tài)損害“賠償”、“補(bǔ)償”、“侵權(quán)救濟(jì)”三位一體的制度體系，構(gòu)建“政府—企業(yè)—公民”生態(tài)保護(hù)互動(dòng)模式。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；生態(tài)環(huán)境損害賠償；生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；賠償協(xié)商

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.29.072

2017年底，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下稱“《改革方案》”）正式頒布，省級(jí)、市地級(jí)政府被授權(quán)作為賠償權(quán)利人進(jìn)行生態(tài)環(huán)境賠償協(xié)商與民事訴訟，通過拓展救濟(jì)主體與救濟(jì)方式，補(bǔ)強(qiáng)了環(huán)境行政權(quán)在環(huán)境治理工作中的不足。但要真正構(gòu)建生態(tài)利益與資源利益保護(hù)體系，還應(yīng)厘清其與傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)、環(huán)境公益訴訟之間的關(guān)系。

1 制度內(nèi)涵：生態(tài)損害賠償救濟(jì)對(duì)象為實(shí)體性環(huán)境公益

“環(huán)境”“生態(tài)”“自然資源”的關(guān)系以及環(huán)境法保護(hù)的對(duì)象，決定著環(huán)境法上的權(quán)利侵害與救濟(jì)的范圍、類型和性質(zhì)，對(duì)其厘清與確認(rèn)是相關(guān)研究的邏輯起點(diǎn)。隨著生態(tài)學(xué)的發(fā)展和人類開發(fā)利用自然資源廣度、深度的提升，除了自然要素的經(jīng)濟(jì)價(jià)值之外，其承載的生態(tài)利益也對(duì)人類生存與延續(xù)產(chǎn)生重大影響，應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。因此，環(huán)境法所保護(hù)的自然資源應(yīng)指所有自然要素所承載的利益和價(jià)值，包括生態(tài)利益和資源利益。其中，資源利益往往有明確的產(chǎn)權(quán)，此時(shí)，基于《民法》《侵權(quán)責(zé)任法》等相關(guān)規(guī)定，法定權(quán)利受到侵犯，其實(shí)質(zhì)是傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)，但局限于人身財(cái)產(chǎn)等民事權(quán)利的保護(hù)，難以保護(hù)生態(tài)利益。

本文認(rèn)為，根據(jù)產(chǎn)權(quán)屬性是否確定，可以將自然資源分為兩類。由于自然資源承載的生態(tài)利益和資源利益具有復(fù)合性，該自然要素遭受損害時(shí)，既會(huì)導(dǎo)致所有權(quán)人的資源利益受損，也會(huì)損害其承載的生態(tài)利益。此時(shí)，因資源產(chǎn)權(quán)屬性明確，權(quán)利人可基于財(cái)產(chǎn)權(quán)受損，在私法領(lǐng)域得到救濟(jì)；而生態(tài)利益具有公共性、脆弱性、非排他性特征，當(dāng)資源利益所有權(quán)人怠于對(duì)其進(jìn)行保護(hù)與救濟(jì)，勢(shì)必導(dǎo)致公共利益的損害。其中，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木葷?jì)對(duì)象正是實(shí)體性環(huán)境公益。如：自留山種植的林木的自然資源利益歸個(gè)人，但自留山林木受到損害時(shí)，一方面侵害了所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，另一方面損害了林木承載的生態(tài)利益，當(dāng)損害程度嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)無法進(jìn)行自我調(diào)節(jié)，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)功能退化時(shí)，就必須采取手段對(duì)其加以保護(hù)。因此，為完善自然資源體系，應(yīng)當(dāng)從自然資源的產(chǎn)權(quán)屬性出發(fā)，以生態(tài)利益和資源利益為分類標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建生態(tài)利益保護(hù)體系。

2 制度檢視：生態(tài)損害賠償制度的功能和內(nèi)容

2.1 對(duì)環(huán)境行政監(jiān)管的補(bǔ)強(qiáng)

雖然部分學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)損害賠償制度從行政管理和民事訴訟兩條進(jìn)路出發(fā)，必然導(dǎo)致訴訟中行政責(zé)任和民事責(zé)任的混同，是制度搬運(yùn)過程中產(chǎn)生的“怪胎”。但本文認(rèn)為生態(tài)損害賠償制度是環(huán)境行政監(jiān)管的有效補(bǔ)充。一方面，實(shí)踐中行政監(jiān)管主體與污染私主體之間存在復(fù)雜的利益關(guān)系，使環(huán)境行政監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)督嚴(yán)重失衡，缺乏執(zhí)法動(dòng)力。另一方面，為限制行政權(quán)的濫用，必須以行為的違法性為前提，難以進(jìn)行事前預(yù)防及全面保護(hù)。雖然環(huán)境公益訴訟一定程度上加強(qiáng)了外部監(jiān)督，但運(yùn)行中還存在諸多不足：其一，環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)與落實(shí)必須依靠相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)予以支持和幫助，公民和團(tuán)體作為環(huán)境公益訴訟的主體，難以切實(shí)督促責(zé)任承擔(dān)與落實(shí)。其二，法律規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的支持起訴，但實(shí)踐中往往缺乏損害賠償請(qǐng)求的動(dòng)力和積極性，難以真正解決環(huán)境責(zé)任落實(shí)的問題。其三，訴訟方式強(qiáng)調(diào)法律責(zé)任的證明，因環(huán)境問題的特殊性質(zhì)，舉證困難往往使環(huán)境糾紛解決缺乏效率。因此通過調(diào)解協(xié)商，在談判基礎(chǔ)上，利益主體及代表環(huán)境問題展開充分的對(duì)話，就方案可行性、效益最優(yōu)性等達(dá)成共識(shí)。同時(shí)，單獨(dú)授權(quán)政府進(jìn)行民事訴訟，并在其責(zé)任缺位之時(shí)進(jìn)行有效監(jiān)督，有利于真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害求償與修復(fù)。

2.2 對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)的補(bǔ)強(qiáng)

侵權(quán)責(zé)任法以損害的實(shí)際發(fā)生為前提，難以應(yīng)對(duì)累積性污染和高度風(fēng)險(xiǎn)污染。如德國(guó)制定《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍，強(qiáng)化了賠償義務(wù)人的預(yù)防責(zé)任。但根據(jù)《改革方案》中的規(guī)定，生態(tài)損害賠償制度也僅限于事后救濟(jì)，雖在侵權(quán)責(zé)任法上拓寬了生態(tài)利益保護(hù)范圍，但尚未規(guī)定義務(wù)人的預(yù)防責(zé)任，難以應(yīng)對(duì)實(shí)踐過程中復(fù)雜的環(huán)境污染問題。

2.3 對(duì)環(huán)境公益訴訟的補(bǔ)強(qiáng)

（1）內(nèi)容上的補(bǔ)強(qiáng)。

雖然《民事訴訟法》及《最高院關(guān)于環(huán)境公益訴訟的解釋》對(duì)環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容、范圍進(jìn)行了規(guī)定。但生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)，與其他傳統(tǒng)的其他民事請(qǐng)求權(quán)不同，其針對(duì)的并不是人身、財(cái)產(chǎn)、精神權(quán)益，而是生態(tài)利益本身。同時(shí)，生態(tài)損害賠償制度區(qū)別于環(huán)境行政監(jiān)管，通過授權(quán)政府提起生態(tài)損害賠償民事訴訟，使之與環(huán)境公益訴訟共同構(gòu)成污染主體民事責(zé)任的追究途徑。

（2）主體上的補(bǔ)足。

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了社會(huì)組織的訴訟主體資格，并在《解釋》中規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)關(guān)等支持起訴。而生態(tài)損害賠償制度授權(quán)省、市地級(jí)政府以向人民法院提起訴訟，使追究污染私主體民事責(zé)任的主體得以補(bǔ)足。而且向政府提出治理要求，往往能夠形成相當(dāng)程度的壓力，督促政府的積極行政。

本文認(rèn)為，《改革方案》中將政府提起的生態(tài)環(huán)境損害訴訟定性為民事訴訟并不準(zhǔn)確，可規(guī)定檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)支持起訴的權(quán)力，而由生態(tài)損害賠償制度單獨(dú)規(guī)定省政府及相關(guān)行政主體進(jìn)行起訴的條件和程序，避免兩者的沖突與重合。

3 體系構(gòu)建：生態(tài)損害賠償制度的法律推進(jìn)

3.1 確定損害賠償?shù)谋Ｗo(hù)進(jìn)路

當(dāng)前學(xué)者出現(xiàn)了不同研究進(jìn)路。如大力推進(jìn)法律生態(tài)化和綠色化，包括在民法上擴(kuò)展環(huán)境私權(quán)，在憲法上確認(rèn)環(huán)境公權(quán)。本文認(rèn)定，傳統(tǒng)的侵權(quán)責(zé)任法以所有權(quán)為基礎(chǔ)，以保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全為中心，使侵權(quán)責(zé)任法對(duì)環(huán)境公益只能進(jìn)行附帶性和滯后性保護(hù)，存在諸多利益真空區(qū)域。通過環(huán)境私權(quán)在民法的延伸與拓展，可以幫助解決生活環(huán)境、自然資源保護(hù)等問題，但大力推進(jìn)環(huán)境權(quán)在民法上的展開，容易與民法固有原則相沖突。而大力推進(jìn)環(huán)境權(quán)在憲法上的展開，也無法根本解決生態(tài)利益問題，建立生態(tài)保護(hù)配套措施，對(duì)污染治理與生態(tài)保護(hù)助益不大。為避免侵權(quán)責(zé)任立法的邏輯混亂和法律適用問題，從法益角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)環(huán)境法的獨(dú)立意義，建立完整的環(huán)境保護(hù)法律體系。

3.2 實(shí)現(xiàn)損害賠償?shù)闹贫茹暯?/p>

如馮·巴爾教授所言：“過失導(dǎo)致的環(huán)境事故，如果承認(rèn)受害的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)損失賠償請(qǐng)求，同時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用褚蛏鷳B(tài)環(huán)境的損害而喪失的生活樂趣給予金錢賠償，侵權(quán)行為法就將損害受其調(diào)整的私法主體并最終摧毀其所屬的私法體系?！币虼?，必須對(duì)損害賠償與相關(guān)制度進(jìn)行有效區(qū)分。資源所有權(quán)人基于所有權(quán)進(jìn)行民事求償，可直接通過停止侵害、恢復(fù)原狀等方式對(duì)生態(tài)利益進(jìn)行附帶保護(hù)。但當(dāng)該請(qǐng)求只局限于經(jīng)濟(jì)損害補(bǔ)償，無法對(duì)生態(tài)進(jìn)行修復(fù)或者替代修復(fù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)該損害行為的情況，依法行使環(huán)境行政權(quán)加以補(bǔ)強(qiáng)，此時(shí)無需生態(tài)利益其他代表提起訴訟，提高司法成本。只有當(dāng)所有者怠于起訴時(shí)，環(huán)境公益代表者可基于利益受損進(jìn)行救濟(jì)。

依此邏輯，當(dāng)出現(xiàn)資源利益所有權(quán)人為國(guó)家時(shí)，應(yīng)直接由國(guó)家行使職責(zé)，在保護(hù)該自然資源經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，保護(hù)其承載的生態(tài)利益。如果其怠于行使責(zé)任，使自然資源承載的公共利益陷于權(quán)利保護(hù)的真空地帶，此時(shí)公民和環(huán)保團(tuán)體有起進(jìn)行公益訴訟的資格，當(dāng)其損害具有可裁判性時(shí)，可以提起環(huán)境行政公益訴訟，對(duì)其履職加以監(jiān)督。

3.3 理清損害賠償?shù)木葷?jì)順位

由于私權(quán)救濟(jì)依賴于當(dāng)事人自主選擇，所以公民和環(huán)保團(tuán)體等利益代表者對(duì)該受損生態(tài)利益可以選擇是否救濟(jì)。但公權(quán)力機(jī)關(guān)有保護(hù)公共利益的職責(zé)，所以必須行使環(huán)境行政權(quán)加以保護(hù)，或者提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟進(jìn)行救濟(jì)，而不能選擇放棄。如果公權(quán)力機(jī)關(guān)怠于行使環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，公民和環(huán)保組織可針對(duì)其不作為行為提起環(huán)境行政公益訴訟。

因此，針對(duì)產(chǎn)權(quán)不確定的自然資源受損，公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督管理，利益代表者提起訴訟沒有優(yōu)先順序。因環(huán)境公益訴訟應(yīng)對(duì)環(huán)境行政權(quán)發(fā)揮監(jiān)督而非補(bǔ)強(qiáng)功能，當(dāng)公權(quán)力機(jī)關(guān)已經(jīng)行使環(huán)境行政權(quán)或者進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟，公民只能在公權(quán)力機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)導(dǎo)致公共利益損害的情況下提起公益訴訟，而不能基于公共利益受損本身對(duì)污染私主體再次提起訴訟。

以上情況都是指污染主體為私主體，如果國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)因?yàn)槭毿袨閷?dǎo)致環(huán)境污染與破壞，與此情況不同，應(yīng)當(dāng)另行規(guī)定。

3.4 規(guī)范損害措施的法定程序

雖然《改革方案》中鼓勵(lì)公眾參與，但目前《改革方案》僅在總體目標(biāo)中提及，并未在方案中明確公眾及相關(guān)組織如何參與、如何監(jiān)督。

本文認(rèn)為，磋商小組成員可以包括符合《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的相關(guān)人員，公民或環(huán)保組織有權(quán)作為代表參與磋商程序并就磋商結(jié)果發(fā)表意見。同時(shí)應(yīng)當(dāng)通過法律對(duì)保障其參與和發(fā)表意見的權(quán)利。如2007年《德國(guó)環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》第8條，在確定責(zé)任人恢復(fù)措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)向關(guān)系人或環(huán)保組織進(jìn)行通知，確保提出相關(guān)意見。并在《聯(lián)邦自然法》中要求個(gè)別或公告通知環(huán)保組織，但行政機(jī)關(guān)進(jìn)行方案討論時(shí)，被通知參與的環(huán)保組織不參與討論程序，或參與后未發(fā)表意見，不得再就同一環(huán)境污染損害問題提起環(huán)境公益訴訟。

根據(jù)前文，要構(gòu)建完整的環(huán)境權(quán)益保護(hù)與救濟(jì)體系，必須在區(qū)分確定與不確定的產(chǎn)權(quán)，以及生態(tài)利益、資源利益的基礎(chǔ)上，通過與現(xiàn)有制度的協(xié)調(diào)與規(guī)制，進(jìn)行全面的保護(hù)。同時(shí)通過對(duì)生態(tài)利益減損與生態(tài)利益增進(jìn)行為的區(qū)分，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)損害訴訟、環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)三位一體的保護(hù)格局。在這個(gè)過程中，公民和團(tuán)體組織、政府和行政機(jī)關(guān)、污染私主體明確生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)的目標(biāo)，加強(qiáng)溝通互動(dòng)、協(xié)作監(jiān)督，減少對(duì)立，構(gòu)建“公民——政府——企業(yè)”環(huán)境保護(hù)互動(dòng)關(guān)系，才是減少環(huán)境公害群體事件的根源所在。

生態(tài)文明背景下，面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境治理與保護(hù)任務(wù)，對(duì)環(huán)境法的功能與作用的發(fā)揮提出了更大的期望。雖然各方不斷探索新的制度與途徑，但如何完善體系，加強(qiáng)法律制度之間的銜接，提高制度的實(shí)用性、長(zhǎng)效性，使環(huán)境治理與保護(hù)真正落到實(shí)處是法律人肩上的重任。

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