摘 要：文章按照理論研究與實證研究相結(jié)合的方法，介紹“數(shù)據(jù)鐵籠”的內(nèi)涵，研究“數(shù)據(jù)鐵籠”如何制約及監(jiān)督權(quán)力，分析“數(shù)據(jù)鐵籠”反腐的主要做法與進(jìn)展，總結(jié)了“數(shù)據(jù)鐵籠”貴陽模式的探索經(jīng)驗和取得的成效。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)鐵籠，技術(shù)反腐，大數(shù)據(jù)

中圖分類號：N04；TP39；H059 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1673-8578.2018.04.015

Abstract： Combining theoretical research and empirical research， this paper discusses connotations of the “data cage”， and discusses how the “data cage” restricts and supervises the power. Meanwhile， this paper analyzes major practices and progress of anticorruption through the “data cage”， and reviews Guiyang Citys exploration experience in the “Data Cage” and the achievements which it has made.

Keywords： Data cage， technical anticorruption， big data

收稿日期：2017-06-30 修回日期：2018-05-22

單位簡介：大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略重點實驗室成立于2015年4月，是貴陽市人民政府和北京市科學(xué)技術(shù)委員會共建的跨學(xué)科、專業(yè)性、國際化、開放型研究平臺。實驗室立足全球大數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢和中國大數(shù)據(jù)發(fā)展實踐，以塊數(shù)據(jù)理論創(chuàng)新與發(fā)展應(yīng)用為主攻方向，開展大數(shù)據(jù)發(fā)展全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性研究和咨詢。基于大數(shù)據(jù)的城市科學(xué)研究北京市重點實驗室于2015年經(jīng)北京市科學(xué)技術(shù)委員會正式批準(zhǔn)成立，依托北京國際城市發(fā)展研究院建設(shè)。實驗室以大數(shù)據(jù)理論創(chuàng)新與應(yīng)用創(chuàng)新，特大城市與京津冀城市群協(xié)同發(fā)展研究，特大城市社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究為主攻方向，搭建開放式協(xié)作創(chuàng)新平臺、區(qū)域化合作交流平臺、專業(yè)化決策咨詢平臺和信息化成果轉(zhuǎn)化平臺。

大數(shù)據(jù)時代是一個將數(shù)據(jù)當(dāng)作核心資產(chǎn)的時代。大數(shù)據(jù)的涌現(xiàn)和計算技術(shù)的進(jìn)步正在改變反腐斗爭的形式與內(nèi)涵?！皵?shù)據(jù)鐵籠”是利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)反腐的應(yīng)用創(chuàng)新，它是以應(yīng)用為導(dǎo)向的實現(xiàn)政府治理能力提升、公共服務(wù)模式創(chuàng)新以及監(jiān)督和技術(shù)反腐體系完善的重要載體。借助大數(shù)據(jù)有關(guān)技術(shù)手段，實現(xiàn)政府三清單一流程.①的透視化管理，推動行政管理流程優(yōu)化再造，推動改進(jìn)公共治理與政府管理方式，促進(jìn)政府簡政放權(quán)、依法行政，從根本上杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員“不作為、慢作為、亂作為”現(xiàn)象[1]。事實上，“數(shù)據(jù)鐵籠”就是利用數(shù)據(jù)的籠子實現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督和制約，從而使權(quán)力在陽光下運行。

一 “數(shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)的背景與意義

權(quán)力和腐敗兩者總是被緊密地聯(lián)系在一起。權(quán)力處在不受制約、不受監(jiān)督的過度集中的情況下，勢必會造成腐敗的滋生蔓延。當(dāng)前，人類已經(jīng)跨入信息社會，大數(shù)據(jù)時代也已經(jīng)到來，如何借助大數(shù)據(jù)制約和監(jiān)督權(quán)力運行，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制成為大數(shù)據(jù)反腐創(chuàng)新亟須解決的關(guān)鍵問題。運用制度的籠子鎖住權(quán)力，就是要把權(quán)力運行過程全部數(shù)據(jù)化，讓權(quán)力運行的軌跡有據(jù)可查。通過籠子作用監(jiān)督、規(guī)范、制約、制衡權(quán)力，以保證權(quán)力正確行使而不被濫用[2]。

2015年2月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)“在貴州貴陽考察北京·貴陽大數(shù)據(jù)應(yīng)用展示中心時對“數(shù)據(jù)鐵籠”做出指示要求”，貴陽要加大推進(jìn)“數(shù)據(jù)鐵籠”反腐力度，創(chuàng)造經(jīng)驗，先行先試，把執(zhí)法權(quán)力關(guān)進(jìn)“數(shù)據(jù)鐵籠”，讓失信市場行為無處遁形，權(quán)力運行處處留痕，為政府決策提供第一手科學(xué)依據(jù)，通過大數(shù)據(jù)的方式管住人、管住事、管住權(quán)，真正實現(xiàn)“人在干、云在算、天在看”. [3]。與此同時，貴陽市運用大數(shù)據(jù)方式創(chuàng)新行政權(quán)力運行方式，編織了制約和監(jiān)督權(quán)力的“數(shù)據(jù)鐵籠”，在全市成立了第一批“數(shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)試點單位.②，開啟了以“數(shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)反腐的探索創(chuàng)新模式。

二 “數(shù)據(jù)鐵籠”的內(nèi)涵和模式

所謂“數(shù)據(jù)鐵籠”是指運用大數(shù)據(jù)融合分析技術(shù)，把能夠納入網(wǎng)絡(luò)的行政權(quán)力借助云計算系統(tǒng)平臺全部納入網(wǎng)絡(luò)平臺運行，通過優(yōu)化、細(xì)化、固化權(quán)力運行流程、辦理環(huán)節(jié)和制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，合理、合法地分配各項職責(zé)，實現(xiàn)辦公、審批、執(zhí)法三者的網(wǎng)絡(luò)化，實現(xiàn)權(quán)力運行可追蹤、可溯源，讓權(quán)力清晰、透明、規(guī)范運行，并置于社會公眾的監(jiān)督下。“數(shù)據(jù)鐵籠”是以塊數(shù)據(jù)為核心的新技術(shù)、新服務(wù)、新范式，是權(quán)力運行和制約權(quán)力并以信息化、數(shù)據(jù)化、自流程化、融合化為核心的自組織系統(tǒng)工程[1]。

1.“數(shù)據(jù)鐵籠”的整體架構(gòu)

“數(shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)需要一個整體構(gòu)思，貴陽市40家行政部門在建設(shè)各自的“數(shù)據(jù)鐵籠”過程中，不能自成一體，必須以總體架構(gòu)為指導(dǎo)基礎(chǔ)，確保每一個“數(shù)據(jù)鐵籠”都能形成有機(jī)的整體，發(fā)揮總體功效?！皵?shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)的整體架構(gòu)（如圖1）可概括為“一體系、兩標(biāo)準(zhǔn)、三問題、四關(guān)鍵、五統(tǒng)一”。具體表現(xiàn)為建立一個權(quán)力運行和權(quán)力制約體系，依據(jù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化是權(quán)力數(shù)據(jù)化的基礎(chǔ)，制定出數(shù)據(jù)圖層標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)據(jù)代碼標(biāo)準(zhǔn)化，回答并解決好“問題在哪里、數(shù)據(jù)在哪里、辦法在哪里”三個問題，重點抓好“重大決策、行政審批、行政執(zhí)法、黨風(fēng)廉政”四大風(fēng)險預(yù)警控制系統(tǒng)，構(gòu)建好“一圖、一卡、一機(jī)、一庫、一平臺”.③的融合支撐體系。

2.“數(shù)據(jù)鐵籠”的核心內(nèi)容

“數(shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)的內(nèi)容主要包括開放共享、權(quán)力體系、平臺支撐、流程再造、風(fēng)險控制、制度保障等六個方面。開放共享方面，以先進(jìn)的治理理念引領(lǐng)治理方式轉(zhuǎn)變，以治理方式轉(zhuǎn)變推動治理能力提升，是“數(shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)的重要切入點，“數(shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)要求開放共享政府?dāng)?shù)據(jù)；權(quán)力體系方面，“數(shù)據(jù)鐵籠”要求進(jìn)一步規(guī)范、透明權(quán)力體系，通過自流程化和權(quán)力數(shù)據(jù)化，使權(quán)力運行過程變得規(guī)范透明，且可量化、可分析、可防控；平臺支撐方面，需要跨界融合的平臺支撐，“三統(tǒng)一、四整合”是跨界融合的關(guān)鍵，而“設(shè)施環(huán)境、核心技術(shù)、管理體系、安全保障”是平臺支撐的核心；流程再造方面，需要持續(xù)推進(jìn)行政管理流程優(yōu)化再造；風(fēng)險控制方面，需要提高權(quán)力風(fēng)險防控的精準(zhǔn)度和有效性；制度保障方面，需要多元主體共同參與治理，實現(xiàn)共治、善治、自治、法治、德治相統(tǒng)一的制度保障[1]。

3.“數(shù)據(jù)鐵籠”的實施步驟

信息化、數(shù)據(jù)化、自流程化、融合化是“數(shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)的四部曲。信息化是“數(shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)的基礎(chǔ)，要充分運用互聯(lián)網(wǎng)、云計算和大數(shù)據(jù)技術(shù)，推動政務(wù)管理和公共服務(wù)信息化。貴陽市所有參與“數(shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)的委辦局要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)編制好本單位的三清單一流程，實現(xiàn)權(quán)力數(shù)據(jù)化。在信息化和數(shù)據(jù)化基礎(chǔ)上，強(qiáng)化權(quán)力運行的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析，形成權(quán)力數(shù)據(jù)自動采集、存儲、對比、激活、預(yù)警、推送的自組織系統(tǒng)。通過自流程化，用數(shù)據(jù)技術(shù)去分析人的行為，把握人的規(guī)律，預(yù)測人的未來。在信息化、數(shù)據(jù)化、自流程化的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)各領(lǐng)域各部門信息資源匯聚整合和關(guān)聯(lián)應(yīng)用，強(qiáng)化跨層級、跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門數(shù)據(jù)比對和關(guān)聯(lián)融合分析[1]。讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿。

4.“數(shù)據(jù)鐵籠”的總體要求

“數(shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)要求在頂層設(shè)計、基礎(chǔ)平臺、專家指導(dǎo)、工作創(chuàng)新、安全保障和績效評估上進(jìn)一步強(qiáng)化。頂層設(shè)計方面，要堅持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化頂層設(shè)計；基礎(chǔ)平臺方面，要超前謀劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分級管理和分類建設(shè)；專家指導(dǎo)方面，要強(qiáng)化高端智庫建設(shè)，組建跨學(xué)科、跨行業(yè)、跨區(qū)域的權(quán)威性專家委員會，加強(qiáng)專家咨詢、政策研究和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；工作創(chuàng)新方面，要不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享及關(guān)聯(lián)融合應(yīng)用；安全保障方面，要建立大數(shù)據(jù)相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)體系和評估體系，加快數(shù)據(jù)立法，建立隱私和個人信息管理等保護(hù)機(jī)制；績效評估方面，要強(qiáng)化績效評估，創(chuàng)新工作機(jī)制，充分發(fā)揮第三方的評估作用[1]。

三 “數(shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)的進(jìn)展

2015年2月，貴陽市啟動實施“數(shù)據(jù)鐵籠”計劃，作為行政權(quán)力相對集中、與群眾生活密切相關(guān)的貴陽市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、貴陽市公安交通管理局，率先成為全市首批探索“數(shù)據(jù)鐵籠”的試點單位。8個月后，貴陽市民政局、貴陽市發(fā)展改革委員會、貴陽市人力資源和社會保障局等14家行政單位成為新增試點[4]。根據(jù)規(guī)劃，“數(shù)據(jù)鐵籠”工程將在貴陽市逐步展開，截至2016年3月，貴陽市實施“數(shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)的單位總數(shù)達(dá)到40家，覆蓋了市政府所有組成部門。

四 “數(shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)的典型案例

1.“數(shù)據(jù)鐵籠”如何管住人

案例1：自拍打考勤是外勤民警每天工作前的首要任務(wù)。2016年4月22日上午7點，貴陽市公安交通管理局外勤民警楊某來到當(dāng)天他所執(zhí)勤的地點——貴陽市噴水池十字路口，他掏出手機(jī)完成到崗自拍，并將自拍照片通過網(wǎng)絡(luò)上傳到“數(shù)據(jù)鐵籠”平臺，以反映自己已經(jīng)就位。正式上班后，楊某的言行舉止將記錄在“數(shù)據(jù)鐵籠”備案。上午7點30分左右，該路段出現(xiàn)車流量增大、違章停車行為等現(xiàn)象，他利用手機(jī)將上述情況寫在工作日志上，并將其上傳到后臺，以便領(lǐng)導(dǎo)能夠隨時查看他的工作動態(tài)。通過寫工作日志、運用執(zhí)法記錄儀等，楊某準(zhǔn)確地記錄了他一天的工作狀態(tài)。如果這一天他沒有寫工作日志或離開工作區(qū)超過10分鐘，“數(shù)據(jù)鐵籠”將發(fā)出預(yù)警，并及時向他推送預(yù)警信息，提醒他及時改正。如果3天后他未做出改正，預(yù)警信息將推送到他的上級分管領(lǐng)導(dǎo)手中，4天后預(yù)警信息將推送到監(jiān)管部門問責(zé)。

2.“數(shù)據(jù)鐵籠”如何管住權(quán)

案例2：過去，貴陽市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局窗口業(yè)務(wù)辦理積壓許多“過快件”和“超期件”，存在公職人員權(quán)力尋租或者不作為、亂作為的風(fēng)險?！皵?shù)據(jù)鐵籠”試運行以來，該局對業(yè)務(wù)流程實行全記錄，形成對權(quán)力的有效制約。通過在登記大廳同步搭建窗口視頻監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)了對工作人員業(yè)務(wù)辦理和業(yè)務(wù)受理進(jìn)度的全程監(jiān)控記錄。

3.“數(shù)據(jù)鐵籠”如何管住事

案例3：以貴陽市公安交通管理局查酒駕為例，一名廣西籍男子譚某同朋友在貴陽市一家酒吧喝完酒，譚某與朋友故意尋釁滋事，同路邊行人發(fā)生爭執(zhí)，導(dǎo)致交通擁堵。接到指揮中心指令后，民警隨即趕到現(xiàn)場。在確定執(zhí)法記錄儀已經(jīng)打開后，民警請譚某對著專業(yè)酒精檢測儀器進(jìn)行吹氣檢測。結(jié)果顯示，譚某體內(nèi)酒精含量為119mg/100ml，屬于醉酒駕駛.④。在即將受到法律懲處時，譚某才意識到后果的嚴(yán)重性，一再請求民警手下留情，但為時已晚。民警通過便攜式打印機(jī)很快就將譚某違法行為的有關(guān)票據(jù)打印出來。同時，檢測數(shù)據(jù)也已秒傳到后臺，任何人無法撤銷和更改，并且系統(tǒng)已正式啟動醉駕案件的辦理流程。

五 “數(shù)據(jù)鐵籠”工程的建設(shè)成效

1.完善了行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

“數(shù)據(jù)鐵籠”是除傳統(tǒng)的行政監(jiān)督以外監(jiān)督行政權(quán)力的新手段。“數(shù)據(jù)鐵籠”對行政權(quán)力運行的始末進(jìn)行了全方位的監(jiān)督，使得權(quán)力運行中的所有環(huán)節(jié)的風(fēng)險點都能夠被及時查處，從而真正實現(xiàn)由事后向過程的監(jiān)督轉(zhuǎn)化。根據(jù)數(shù)據(jù)的融合分析，可以實時查看公職人員流程軌跡和工作狀態(tài)。通過跟蹤監(jiān)督、行政執(zhí)法等行政業(yè)務(wù)，第一時間獲取異常信息，從整體上實現(xiàn)實時監(jiān)察督辦。

2.加強(qiáng)了行政行為的規(guī)范化

領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員出現(xiàn)權(quán)力濫用行為的罪魁禍?zhǔn)资亲杂刹昧繖?quán)的不規(guī)范。作為規(guī)范權(quán)力運行的利器，“數(shù)據(jù)鐵籠”通過壓縮行政權(quán)力者的個人自由裁量權(quán)，最大程度地保證了權(quán)力的規(guī)范運行。通過運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對制度執(zhí)行進(jìn)行狠抓，在保證既不開天窗又不留后門的同時，劃清了權(quán)力運行的邊界，杜絕了權(quán)力尋租行為的發(fā)生，進(jìn)一步捍衛(wèi)了制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

3.防范了無權(quán)力清單的泛化

“數(shù)據(jù)鐵籠”建立健全了權(quán)力決策、權(quán)力執(zhí)行和權(quán)力監(jiān)督，進(jìn)一步完善了權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行機(jī)制。通過制度管權(quán)的方式，“數(shù)據(jù)鐵籠”保證權(quán)力的運行規(guī)范，解決了不敢腐的問題。同時，最大程度上減少因公權(quán)私用、權(quán)錢交易帶來的各種風(fēng)險，確保了決策的科學(xué)性、執(zhí)行的暢通性、監(jiān)督的有效性。

4.解決了民生服務(wù)中的痛點

“數(shù)據(jù)鐵籠”將云服務(wù)作為基礎(chǔ)，連接部門和市（州）、縣（市、區(qū)），有針對性地對部門間提供政務(wù)服務(wù)，使市（州）、縣（市、區(qū)）同部門之間形成聯(lián)動的云政務(wù)服務(wù)，成功地解決了民生服務(wù)領(lǐng)域存留的突出問題。借助大數(shù)據(jù)公共平臺，“數(shù)據(jù)鐵籠”為社會群眾、企業(yè)以及其他組織提供多領(lǐng)域、多層次政務(wù)服務(wù)的同時，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的便捷化和精準(zhǔn)化。

5.提升了政府有效治理能力

借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，“數(shù)據(jù)鐵籠”將依法行政、治理能力提高和政務(wù)信息公開以及根源防腐進(jìn)行關(guān)聯(lián)融合分析，使權(quán)力運行實現(xiàn)流程再造，促使有關(guān)部門依法行政，讓政府同老百姓之間的關(guān)系盡可能地趨于“扁平化”，從而實現(xiàn)對治理能力與治理體系現(xiàn)代化的探索。

“數(shù)據(jù)鐵籠”通過搭建行政審批服務(wù)相關(guān)的統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)全部行政審批服務(wù)、登記事項的統(tǒng)一管理和數(shù)據(jù)共享以及協(xié)同審批等功能。進(jìn)一步提高社會公眾對政府權(quán)力部門的信任度，同時借助云平臺實現(xiàn)對市場行為的有力監(jiān)控，讓市場中的失信行為得到應(yīng)有的懲處，以實現(xiàn)對市場行為規(guī)范的目標(biāo)，減少投入資金的成本。

注釋

① “三清單”是指權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單；“一流程”是指權(quán)力運行流程。

② 貴陽市“數(shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)的試點單位一共有40家，分三批實施。

③ “一圖”是指重大決策、行政審批、行政執(zhí)法、黨風(fēng)廉政建設(shè)大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用統(tǒng)一以一張空間圖為基礎(chǔ)；“一卡”是指身份數(shù)據(jù)識別，以一卡為主、多卡融合為目標(biāo)；“一機(jī)”是指以終端智能為載體；“一庫”是指構(gòu)建一個統(tǒng)一的共享交換數(shù)據(jù)庫；“一平臺”是指在七大模塊基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一的“數(shù)據(jù)鐵籠”可視化分析平臺。

④ “醉酒駕駛”是指車輛駕駛?cè)藛T血液中的酒精含量大于或者等于80mg/100mL的駕駛行為。

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