馮 雷

(上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院，上海200234)

中華人民共和國(guó)成立初期，國(guó)家通過(guò)土地改革將權(quán)力滲透到農(nóng)村，農(nóng)村由此擺脫了“馬鈴薯集成”的松散狀態(tài)進(jìn)入國(guó)家發(fā)展的軌道，成為國(guó)家穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。誠(chéng)如亨廷頓所言：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂。”[1]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，當(dāng)前農(nóng)村的治理環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化：農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)加劇了農(nóng)村的空心化程度；工業(yè)的高速發(fā)展擠壓了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)活動(dòng)的生存空間。農(nóng)村地區(qū)治理環(huán)境的惡化給鄉(xiāng)村治理和村民自治帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在新時(shí)代背景下，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。如何協(xié)調(diào)好國(guó)家政策要求與鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)之間的沖突、發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)土性”傳統(tǒng)在新時(shí)代的積極作用、保障農(nóng)民當(dāng)家作主的權(quán)利，這些問(wèn)題在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化過(guò)程中至關(guān)重要。

一、村民自治的發(fā)展概述

在我國(guó)社會(huì)治理體系中，農(nóng)村數(shù)量龐大且分布零散，這一特征使農(nóng)村地區(qū)治理難度增大，鄉(xiāng)村治理受到廣泛關(guān)注。中華人民共和國(guó)成立之初，我國(guó)農(nóng)村以自然村[注]自然村是指基于家戶基礎(chǔ)上自然形成的村落，即家族或氏族在某一地長(zhǎng)期聚居、發(fā)展而形成的村落，是農(nóng)民的日常社會(huì)交往單位，而不是國(guó)家的社會(huì)管理單位。與此相對(duì)應(yīng)，建制村是指出于國(guó)家統(tǒng)一管理需要而經(jīng)省市級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后設(shè)置的村，承擔(dān)法定的行政職能，通常又被稱為“行政村”。出于管理方便考慮，一個(gè)行政村可管理一個(gè)或若干個(gè)自然村，一個(gè)自然村也可被分為一個(gè)或若干個(gè)行政村。參見(jiàn)：徐勇.中國(guó)家戶制傳統(tǒng)與農(nóng)村發(fā)展道路——以俄國(guó)、印度的村社傳統(tǒng)為參照[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2013(8)：102-123；徐勇，趙德健.找回自治：對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2014(4)：1-8.為主，此后經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)業(yè)合作化以及人民公社化運(yùn)動(dòng)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的治理模式也相應(yīng)經(jīng)歷了鄉(xiāng)村并存、“村社合一”和“政社合一”的演變。20世紀(jì)70年代末，安徽鳳陽(yáng)小崗村打響“包產(chǎn)到戶”第一炮后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得到中央的肯定并得以普遍推行。生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整激發(fā)了農(nóng)民的積極性，沖擊了人民公社強(qiáng)力控制的組織結(jié)構(gòu)，人民公社被迫解體?！爱?dāng)農(nóng)村承包突破人民公社體制的國(guó)家外殼時(shí)，國(guó)家急于以一種替代性的組織填補(bǔ)國(guó)家治理的‘真空’。”[2]在這種背景下，農(nóng)民自發(fā)組織建立村民委員會(huì)來(lái)滿足生產(chǎn)和生活的需求。1980年，廣西宜山果作村成立了中國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)，村民自治自此登上歷史舞臺(tái)，在廣大農(nóng)村的實(shí)踐中不斷深化發(fā)展。

1987年第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》，將村民委員會(huì)定義為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，規(guī)定村民委員會(huì)在自然村的基礎(chǔ)上設(shè)立，并且由村民直接投票選舉本村村民委員會(huì)主任、副主任及委員。自此，全國(guó)形成了“鄉(xiāng)政村治”的基層治理模式。1998年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，在村民自治委員會(huì)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基礎(chǔ)上增加了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的理念要求，取消了以自然村為基礎(chǔ)建立村民自治委員會(huì)的規(guī)定，此后，“中國(guó)的村民自治的實(shí)現(xiàn)形式就是以建制村為基礎(chǔ)展開(kāi)”[3]。2010年第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議修訂通過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，規(guī)定村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，細(xì)化和更新了部分標(biāo)準(zhǔn)和要求。

關(guān)于村民自治法律的不斷修訂反映了社會(huì)環(huán)境的變化。改革開(kāi)放之后，農(nóng)村社會(huì)受到市場(chǎng)力量的沖擊而產(chǎn)生巨大變化，雖然這些法律條文的變化在一定程度上回應(yīng)了時(shí)代提出的問(wèn)題，但是村民自治始終面臨著重重障礙而無(wú)法真正“落地”。第一，村民自治出現(xiàn)自治內(nèi)容“減縮”的問(wèn)題。以建制村為基礎(chǔ)的村民自治委員會(huì)在“鄉(xiāng)政村治”模式下承擔(dān)著大量的行政任務(wù)，這種過(guò)度“行政化”擠壓了村民自治的空間，使自治內(nèi)容“減縮”，村民切身的事務(wù)無(wú)法得到及時(shí)、有效處理。由于村干部與村民間存在利益沖突，在村民自治的實(shí)踐中，往往只強(qiáng)調(diào)民主選舉，而忽視了民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這三項(xiàng)要求，造成“‘四個(gè)民主’的發(fā)展呈現(xiàn)出相當(dāng)不平衡的態(tài)勢(shì)”[4]。第二，城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象加劇。農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力為尋求更好的就業(yè)機(jī)會(huì)而大量涌入城市，在農(nóng)村和城市之間進(jìn)行“候鳥(niǎo)式”的流動(dòng)，農(nóng)村已不再是年輕人口的常居地，農(nóng)村土地和人口的空心化程度不斷加深，導(dǎo)致“村莊對(duì)農(nóng)民的重要性日漸下降，村委會(huì)對(duì)農(nóng)民的約束力和影響力也在下降，村民自治越發(fā)失去必要的社會(huì)支持和利益關(guān)聯(lián)。”[5]第三，宏觀的國(guó)家法律規(guī)定與微觀的農(nóng)村環(huán)境存在脫節(jié)。例如，盡管《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》在以上三次修訂中都規(guī)定了根據(jù)居住狀況和人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立村委會(huì)，但是在實(shí)際操作中，村委會(huì)經(jīng)常以便于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立，這偏離了村委會(huì)設(shè)立的本質(zhì)要求；又如，我國(guó)國(guó)土面積遼闊，農(nóng)村分布廣泛且數(shù)量龐大，各地都具有獨(dú)特的風(fēng)土人情，國(guó)家層面的法律無(wú)法全部涵蓋所有村莊生活的方方面面，現(xiàn)有規(guī)定也無(wú)法全部與各地實(shí)情吻合，因此相當(dāng)數(shù)量的村莊存在“無(wú)法可依”的無(wú)序狀態(tài)。在這些困境中，村民自治的實(shí)踐走入死胡同，鄉(xiāng)村缺乏活力，村民參與流于形式，基層自治需要新的方法和經(jīng)驗(yàn)。

2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”作為我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)，第一次以公報(bào)形式明確提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的表述。2017年10月，中共十九大勝利召開(kāi)，習(xí)近平總書(shū)記在《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》的報(bào)告中多次提到國(guó)家治理和基層治理的相關(guān)內(nèi)容，在闡述新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和基本方略時(shí)，他提出：“發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當(dāng)家作主落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中?！盵6]22同時(shí)，他提出要提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，指出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！盵6]49從這些表述可以看出，國(guó)家在新時(shí)代背景下對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理和創(chuàng)新治理模式的重視，以及提高治理能力的信心。在基層自治中，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮黨組織的作用、協(xié)調(diào)黨組織與公眾的關(guān)系，是新時(shí)代基層自治的方向所在。在此背景下，上海市浦東新區(qū)HQ鎮(zhèn)QX村自2011年以來(lái)創(chuàng)新社會(huì)治理方式，在村民自治中實(shí)施的“1+1+X”自治機(jī)制，顯示出與新時(shí)代黨的工作方向和內(nèi)容的高度一致性，并具有一定的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和可行性。

二、上海市HQ鎮(zhèn)QX村村民自治的實(shí)踐與成效

HQ鎮(zhèn)位于上海市浦東新區(qū)東北部，下轄29個(gè)行政村和6個(gè)居民區(qū)。HQ鎮(zhèn)雖然地處改革開(kāi)放最前沿的浦東新區(qū)，享受著國(guó)家政策帶來(lái)的發(fā)展便利，并具有緊鄰航空口岸的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，但是同時(shí)又面臨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍相對(duì)薄弱的問(wèn)題，以及大量外來(lái)人員涌入帶來(lái)的超量治理負(fù)擔(dān)，具有典型的城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征。QX村位于HQ鎮(zhèn)西側(cè)，緊鄰鎮(zhèn)中心，歷史發(fā)展沿革以及特殊的地理位置[注]筆者在對(duì)QX村村民的訪談中了解到，1994年HQ撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、QX生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)為QX村，現(xiàn)有的HQ鎮(zhèn)的行政區(qū)域原屬于QX大隊(duì)范圍。1999年與2004年分別撤銷QX村的3隊(duì)與7隊(duì)，編入HQ鎮(zhèn)居民區(qū)。目前的區(qū)位關(guān)系是QX村被HQ鎮(zhèn)行政區(qū)分為東西兩部分，QX村以西部分為主要村民活動(dòng)區(qū)。使QX村與HQ鎮(zhèn)之間保持著緊密的聯(lián)系，QX村經(jīng)濟(jì)有一些發(fā)展但仍相對(duì)落后的現(xiàn)狀與當(dāng)前大部分處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村具有一定的共性。因此，QX村村民自治工作的執(zhí)行情況有很高的代表性，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他農(nóng)村地區(qū)村民自治的發(fā)展也具有借鑒性。

筆者于2017年12月至2018年5月多次到訪QX村，對(duì)該村多位村民、村民代表以及村干部進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談，并在參與和觀察村民自治活動(dòng)中了解到“1+1+X”機(jī)制的實(shí)際運(yùn)作及其效果。

(一)村民自治的實(shí)踐

HQ鎮(zhèn)于2011年1月在全鎮(zhèn)各村正式推行“1+1+X”自治機(jī)制，以“有法依法、有規(guī)依規(guī)、無(wú)法無(wú)規(guī)、村民自治”為基本理念，以實(shí)現(xiàn)村級(jí)事務(wù)管理中村民的主體地位為核心，動(dòng)員村民積極參與《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》的制定與執(zhí)行。經(jīng)過(guò)幾年的探索和發(fā)展，該機(jī)制已相對(duì)成熟。本文以QX村的“1+1+X”自治機(jī)制實(shí)踐為藍(lán)本展開(kāi)分析。

1.“1+1+X”機(jī)制的含義。第一個(gè)“1”，即黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨委在村級(jí)各項(xiàng)工作和事務(wù)中的引導(dǎo)和模范作用；第二個(gè)“1”，即村民自治章程，是展開(kāi)村民自治工作所依賴的基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性文件，是鎮(zhèn)黨委在前期調(diào)研基礎(chǔ)上圍繞村民最關(guān)心的九項(xiàng)問(wèn)題制定的綱領(lǐng)性文件；“X”，即若干實(shí)施細(xì)則，是村民會(huì)議或村民代表會(huì)議圍繞群眾關(guān)心的事務(wù)如何處置而制定的辦事規(guī)則?！癤”以協(xié)商共議和開(kāi)放性為根本特征，只要是村民認(rèn)為應(yīng)該納入自治事項(xiàng)的內(nèi)容都可納入討論范圍，許多“法規(guī)政策之外，道德情理之中”的事項(xiàng)在居民集體討論下變?yōu)橐?guī)定，成為實(shí)施細(xì)則中的“X”?！?+1+X”自治機(jī)制被HQ鎮(zhèn)黨委書(shū)記概括為：村情民知、村官民選、村策民決、村事民定、村財(cái)民管、村務(wù)民督、村績(jī)民評(píng)、村利民享。

2.“1+1+X”機(jī)制的具體措施。首先，制定《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》。通過(guò)前期大量的調(diào)研工作，鎮(zhèn)黨委與村黨支部聯(lián)合整理村民在日常生活中最為關(guān)注的問(wèn)題，以群眾認(rèn)可、操作便捷、公平公正為原則，制定了一部《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》?！洞迕褡灾握鲁碳皩?shí)施細(xì)則》由兩部分構(gòu)成：第一部分是自治章程，其中明確規(guī)定了村民自治的相關(guān)事項(xiàng)，如村民的權(quán)利和義務(wù)、自治范圍、自治規(guī)則、開(kāi)會(huì)時(shí)間、選舉程序等；第二部分是實(shí)施細(xì)則，該部分為村民生活中所涉及的問(wèn)題提供了具有可操作性的解決方法，從村級(jí)財(cái)務(wù)管理、外來(lái)人員管理等公共生活方面，到扶貧幫困、“星級(jí)家庭”評(píng)選等村民關(guān)系方面，諸多事宜都在村民會(huì)議進(jìn)行表決通過(guò)后，成為展開(kāi)自治活動(dòng)的依據(jù)。不同于其他地區(qū)的《村民自治章程》，QX村這部《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》在村民自治的政策規(guī)定之外，還把農(nóng)村中許多帶有鄉(xiāng)土社會(huì)特色的事情加以討論和規(guī)定，既能有效解決村民生活中的矛盾，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，又能增進(jìn)村民對(duì)該章程的認(rèn)可和信任，因此，這一文本被村民親切地稱為“草根憲法”。

其次，建立健全配套機(jī)制，通過(guò)常設(shè)機(jī)構(gòu)和相關(guān)活動(dòng)使“1+1+X”機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。由村民廣泛參與形成的《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》是創(chuàng)新村民自治機(jī)制的核心綱領(lǐng)，而其作用的發(fā)揮仍有賴于一些執(zhí)行機(jī)構(gòu)和保障措施。一方面，QX村優(yōu)化了村黨支委和村委會(huì)的工作流程。圍繞《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》和鎮(zhèn)政府的相關(guān)要求，QX村“兩委”實(shí)施“四議兩公開(kāi)”的工作程序：“四議”即黨支部提議、“兩委”會(huì)議商議、黨員會(huì)議審議、村民會(huì)議與村民代表大會(huì)決議；“兩公開(kāi)”即公開(kāi)決議、公開(kāi)實(shí)施結(jié)果。這里以QX村每年一次的募捐活動(dòng)為例[注]該事例的相關(guān)資料源于筆者在實(shí)地調(diào)研時(shí)對(duì)2017年度捐款活動(dòng)收尾階段的觀察，以及對(duì)相關(guān)村民的訪談。下文的相關(guān)資料同樣源于筆者的實(shí)地調(diào)研，不再單獨(dú)說(shuō)明。加以說(shuō)明。QX村的自發(fā)募捐活動(dòng)始于2011年，最初由村干部提出，經(jīng)村民會(huì)議審議通過(guò)后，定于每年12月份展開(kāi)。這一募捐活動(dòng)旨在為村里的困難家庭、獨(dú)居老人提供生活上的幫助。募捐活動(dòng)分組進(jìn)行，村民小組募捐完畢后由村委會(huì)匯總，按照“村-鎮(zhèn)-區(qū)”的順序上交相關(guān)慈善機(jī)構(gòu)，再以“區(qū)-鎮(zhèn)-村”的順序分撥實(shí)際資金。資金在分撥到村后，由村“兩委”開(kāi)會(huì)，討論商定初步分配方案；初步分配方案將征詢黨員干部和村民組長(zhǎng)的意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)進(jìn)一步修改完善的分配方案將提交村民代表大會(huì)審議；審議通過(guò)后按修改方案發(fā)放補(bǔ)助款給目標(biāo)家庭，并在村公告欄公開(kāi)展示修改方案和實(shí)際發(fā)放情況。另外，其他地區(qū)發(fā)生地震等破壞性強(qiáng)的突發(fā)災(zāi)害時(shí)，QX村也會(huì)組織募捐活動(dòng)。這一特色的募捐活動(dòng)自開(kāi)展后從未間斷，并且在每年的活動(dòng)中村民自發(fā)捐款，村委會(huì)對(duì)捐款的匯總以及“兩委”對(duì)分配方案的制定都在村民或村民代表的參與中進(jìn)行，村民對(duì)商定通過(guò)的分配方案基本沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)異議，有力地證明了這一工作程序的有效性。

另一方面，圍繞《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》，QX村制定了配套措施來(lái)保證其有效落實(shí)。第一，在服務(wù)方面，成立由6名村民組成的“為民服務(wù)隊(duì)”，由村財(cái)政提供隊(duì)員的工資報(bào)酬，服務(wù)隊(duì)為全村居民提供水電維修服務(wù)，并負(fù)責(zé)QX村公共廁所、路燈、探頭等公共設(shè)施的設(shè)立和安裝；建立“服務(wù)到家門口”辦公室，由村干部、黨員代表和村里的人大代表以兩人一組的形式輪流值班，負(fù)責(zé)全村的信訪接待，在“家門口”最大程度地解決村民的問(wèn)題。第二，在監(jiān)督方面，設(shè)立由5名村民組成的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)通過(guò)村民代表大會(huì)決議的事項(xiàng)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，并在村民代表大會(huì)上進(jìn)行報(bào)告和評(píng)議；設(shè)立理財(cái)小組，由1名資深會(huì)計(jì)和2名年長(zhǎng)的村代表組成，每月底開(kāi)會(huì)統(tǒng)計(jì)收支狀況，經(jīng)黨員會(huì)議審議后在村民代表大會(huì)上決議，未通過(guò)的收支狀況報(bào)告需重新審計(jì)；每年召開(kāi)一次述職報(bào)告會(huì)，由鎮(zhèn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)督導(dǎo)，黨員代表、村民組長(zhǎng)和村民代表參會(huì)，對(duì)村支部書(shū)記、村主任和理財(cái)小組的本年度工作進(jìn)行審議和評(píng)價(jià)。

(二)村民自治的實(shí)際成效

自2011年HQ鎮(zhèn)村莊推行“1+1+X”自治機(jī)制以來(lái)，通過(guò)各種宣傳展演和《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》手冊(cè)發(fā)放的活動(dòng)，這一機(jī)制已被村民所熟知，QX村的村民自治情況也有了較大的改觀，其成效可總結(jié)為以下三方面：

1.鞏固了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。村黨支部領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是全局把控。在“四議兩公開(kāi)”的工作程序下，村黨支部實(shí)現(xiàn)了對(duì)整個(gè)民主自治過(guò)程的把關(guān)，使最終提交到村民代表大會(huì)上的方案具備可實(shí)施性和公平性，避免因不穩(wěn)定因素的出現(xiàn)而造成消極影響。二是細(xì)節(jié)引導(dǎo)。在各項(xiàng)活動(dòng)中，黨員參與都占據(jù)了一定的比例，黨員的黨性修養(yǎng)不僅能夠確保具體工作的有序展開(kāi)，也保證了自治工作的正確方向。因此，QX村的自治工作擺脫了之前隨意而低效的狀態(tài)，得以有組織、有紀(jì)律地進(jìn)行。

2.提高了村民的參與意識(shí)和參與能力?！?+1+X”自治機(jī)制將村民自治由“為民做主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝擅褡鲋鳌?，村民日常生產(chǎn)生活的大小事宜皆可通過(guò)村民大會(huì)解決，村民可自由發(fā)表意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)討論達(dá)成共識(shí)，而不是象征性地討論一些無(wú)足輕重的事情。在此過(guò)程中，村民參與將更有可能實(shí)現(xiàn)自己的切身利益，而不參與則意味著對(duì)個(gè)人利益的放棄，由此，村民參與的積極性大為提高，參與形式更加規(guī)范，參與頻率也有所提升。如2015年“兩路一橋”修建過(guò)程涉及的征地搬遷問(wèn)題，在村民的積極參與和討論中得到了基本解決。

3.增強(qiáng)了村“兩委”的工作能力。工作能力的提高體現(xiàn)在兩方面：一是工作認(rèn)可度的提升。圍繞著“四議兩公開(kāi)”的工作程序和理念，村“兩委”在農(nóng)村社會(huì)中為村民搭建起更為日常化和全面化的參與平臺(tái)，因村民或村民代表參與“兩委”的工作過(guò)程，使村“兩委”工作更為公開(kāi)、透明，村民認(rèn)知程度的提高帶來(lái)對(duì)“兩委”工作認(rèn)可度的提高。二是工作有效性的提高。工作認(rèn)可程度的提高必然會(huì)帶來(lái)工作執(zhí)行難度的降低，村民親身參與也促成了工作成效的實(shí)現(xiàn)。以HQ鎮(zhèn)的總體數(shù)據(jù)為例：“2015年與2010年相比，群眾來(lái)信下降46%，來(lái)訪下降42%，尤其集訪批次下降86%?！盵7]由此可見(jiàn)，“1+1+X”自治機(jī)制的成效十分顯著。

三、“黨引民合”的邏輯與意義

HQ鎮(zhèn)在社會(huì)發(fā)展壓力下創(chuàng)新基層治理模式，推行的“1+1+X”自治機(jī)制在村民自治的框架中有機(jī)整合了黨組織和村民，調(diào)整了自治活動(dòng)的程序和規(guī)則，規(guī)范了承擔(dān)自治功能的組織與部門，重新煥發(fā)了村民自治的生機(jī)和活力。本文將這種自治機(jī)制提煉為“黨引民合”的治理模式，即基于黨組織制定的兼具原則規(guī)定與實(shí)施細(xì)則的規(guī)范性文本，在黨組織的引領(lǐng)和指導(dǎo)下，通過(guò)協(xié)商民主、公眾參與的方式，既滿足農(nóng)民參與自身事務(wù)解決的需求，又把傳統(tǒng)農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)的村風(fēng)民俗等因素規(guī)范化，使其在村民自治的過(guò)程中發(fā)揮積極作用，構(gòu)建一種既接地氣又與政府工作協(xié)調(diào)一致的自治模式。這一模式有其自身的運(yùn)作邏輯，既包括黨組織自上而下在基層農(nóng)村社會(huì)中的沉淀，又包括村風(fēng)民俗自下而上在自治框架中的升華，使“黨引民合”的治理模式成為一種規(guī)范而又靈活的安排。

(一)模式邏輯

邏輯旨在說(shuō)明事物間的因果關(guān)系，闡明工具與效果間的作用機(jī)制。探究社會(huì)現(xiàn)象的邏輯有助于我們認(rèn)識(shí)某一社會(huì)過(guò)程中不同利益主體間的互動(dòng)和變化，解釋該現(xiàn)象背后的動(dòng)力機(jī)制。周雪光和艾云以我國(guó)北方幾個(gè)村莊的選舉過(guò)程為研究對(duì)象，分析了村莊選舉變遷過(guò)程中國(guó)家邏輯、科層制邏輯與社會(huì)邏輯等多重邏輯及其相互作用，呈現(xiàn)出了村莊選舉動(dòng)態(tài)變化中的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。[8]以此為啟發(fā)，我們可以從類似的視角觀察“黨引民合”模式下各相關(guān)主體間的邏輯關(guān)系，這對(duì)于經(jīng)驗(yàn)總結(jié)具有重要的意義。具體來(lái)看，在農(nóng)村面臨各種發(fā)展問(wèn)題時(shí)，“黨引民合”的治理模式發(fā)揮緩解城鎮(zhèn)化進(jìn)程與村民自治之間緊張關(guān)系的作用依賴于三種邏輯：

1.黨委作用全局化的領(lǐng)導(dǎo)邏輯。這是一種國(guó)家邏輯的視角，有利于解決村委會(huì)過(guò)于“行政化”而無(wú)法有效解決村莊事務(wù)的問(wèn)題。村委會(huì)行政化的原因在于，“鄉(xiāng)政村治”下村委會(huì)對(duì)接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至更高級(jí)別政府以及政府間不同部門的多重任務(wù)，村委會(huì)忙于執(zhí)行上級(jí)下派的任務(wù)而無(wú)暇提升自身能力。黨組織在農(nóng)村基層社會(huì)中作用的全局化，使村莊具備了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心，提高了村委會(huì)解決村莊事務(wù)的能力，而無(wú)需再過(guò)度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事無(wú)巨細(xì)的行政指導(dǎo)，同時(shí)也在一定程度上避免了多重任務(wù)帶來(lái)的執(zhí)行困境。這種黨委全局領(lǐng)導(dǎo)的自治模式主要由兩大部分構(gòu)成：一是村民，村民處于主體地位，即村民是村莊生活的組成者、自治需求的產(chǎn)生者、自治活動(dòng)的參與者；二是黨委，黨委處于領(lǐng)導(dǎo)地位，即黨委是村莊問(wèn)題解決方案的規(guī)劃者以及自治活動(dòng)的組織實(shí)踐者。兩者在提出需求與滿足需求的互動(dòng)中促成黨委作用的全局化。在國(guó)家提出堅(jiān)持黨在社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位的原則下，“黨引民合”的模式成為基層農(nóng)村在村民自治領(lǐng)域具有靈活性的制度選擇，其有效運(yùn)轉(zhuǎn)為政府決策的完善提供了正向的反饋。

2.村民自治日常化的參與邏輯。雖然這一邏輯并不完全對(duì)應(yīng)科層制邏輯，但是其原理相通?？茖又七壿嬛姓賳T的態(tài)度與行為基于對(duì)政策執(zhí)行代價(jià)和收益的權(quán)衡，而在村民自治中，村民的參與同樣是基于對(duì)自我付出和利益滿足之間的總體衡量。一方面，大量農(nóng)村青壯勞動(dòng)力進(jìn)入城市謀求發(fā)展，推動(dòng)城鎮(zhèn)化過(guò)程的同時(shí)造成農(nóng)村“空心化”的加劇，生活空間的差距使這些“新城市居民”對(duì)村莊的感情日益淡薄，“村莊與我無(wú)關(guān)”的觀念日趨加深。此外，在村民自治內(nèi)容實(shí)際上僅?！懊裰鬟x舉”一項(xiàng)之后，大部分村民都無(wú)法意識(shí)到自己手中權(quán)利的重要性，這加劇了他們對(duì)農(nóng)村事務(wù)的漠然態(tài)度。另一方面，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化過(guò)程必然包含著拆遷征地、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等建設(shè)活動(dòng)，村民與政府、村民與村民之間的利益沖突凸顯，矛盾發(fā)生的概率大幅增加。這兩個(gè)看似相悖的問(wèn)題成為“黨引民合”模式的目標(biāo)對(duì)象，著眼于這兩個(gè)問(wèn)題重構(gòu)工作流程、落實(shí)各項(xiàng)自治內(nèi)容，提高了村民利益的關(guān)聯(lián)性和解決沖突的可能性，激發(fā)并維持村民參與的熱情。

3.非正式制度規(guī)范化的社會(huì)邏輯。這種社會(huì)邏輯的視角，有利于解決國(guó)家統(tǒng)一法律背景下各地紛繁復(fù)雜的實(shí)情差異。廣泛存在于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的各種社會(huì)習(xí)俗、村規(guī)民約以及社會(huì)關(guān)系構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村特有的“鄉(xiāng)土”特性，這些特性又因地緣差異而各有不同。著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生指出：“歷史的綿續(xù)性確是急求改革的企圖的累贅。可是事實(shí)上卻并不能避免這些文化的舊東西、舊習(xí)慣，這些客觀的限制，只有認(rèn)識(shí)限制才能得到自由?！盵9]城鎮(zhèn)化的過(guò)程無(wú)法忽視農(nóng)村社會(huì)中特有的村風(fēng)民俗，事實(shí)上，農(nóng)村社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)很大程度上仍依賴于這些非正式的約定和關(guān)系，村莊的格局空間造就了“熟人社會(huì)”或“半熟人社會(huì)”的緊密關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使這些非正式制度具備了穩(wěn)定存在的社會(huì)基礎(chǔ)。“黨引民合”的治理模式認(rèn)同這種社會(huì)邏輯對(duì)鄉(xiāng)村治理的重要價(jià)值，通過(guò)黨組織參與以及村民會(huì)議的表決賦予這種非正式制度以合法性基礎(chǔ)，成為正式的規(guī)定規(guī)范。非正式制度具備了正式的形式和途徑，既有村民的廣泛認(rèn)可，又為國(guó)家政策在地方的具體化提供了操作性文本。

當(dāng)然，這三種邏輯在村民自治中并不是各自獨(dú)立，而是通過(guò)村民活動(dòng)、村民會(huì)議等載體相互關(guān)聯(lián)、相互作用。如在“四議兩公開(kāi)”的工作流程中，既需要黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，也需要村民的廣泛參與和監(jiān)督，更需要在實(shí)際解決問(wèn)題過(guò)程中黨員代表的示范效應(yīng)；在村民福利的發(fā)放活動(dòng)中，村莊在長(zhǎng)久歷史中積累下來(lái)的風(fēng)俗習(xí)慣對(duì)分配給誰(shuí)、如何分配等問(wèn)題有重要的影響作用，村“兩委”的規(guī)劃方案經(jīng)過(guò)村民會(huì)議表決通過(guò)后得以確定，成為后來(lái)相關(guān)活動(dòng)的依據(jù)。因此，“黨引民合”的治理模式離不開(kāi)這三種深層邏輯的作用，只有堅(jiān)持這三種邏輯的相互作用，才能在社會(huì)發(fā)展中時(shí)刻為村民自治提供內(nèi)生性的驅(qū)動(dòng)力和執(zhí)行力。

(二)現(xiàn)實(shí)意義

在當(dāng)前我國(guó)的鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域中，雖然國(guó)家給予了很多的政策支持，村民自治具備強(qiáng)大的政策后盾，但由于農(nóng)村處于國(guó)家社會(huì)結(jié)構(gòu)的末端，宏觀上的政策制定往往不能與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相吻合，常常出現(xiàn)政策失靈、制度空轉(zhuǎn)等問(wèn)題。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的多元，“當(dāng)代農(nóng)民已經(jīng)越來(lái)越深地進(jìn)入或被卷入到一個(gè)開(kāi)放的、流動(dòng)的、分工的社會(huì)化體系中來(lái)，”[10]他們已不再是文化水平低下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，而是具有豐富文化生活與政治需求的當(dāng)代新公民。所以，農(nóng)民日益增長(zhǎng)的多元需求與政策失靈之間的矛盾已不能僅依賴于從上到下的政策制度來(lái)解決，必須以自下而上的方式把農(nóng)民最真實(shí)的需求同國(guó)家的政策支持對(duì)應(yīng)結(jié)合，以接地氣的制度模式來(lái)解決，“黨引民合”的治理模式具有非凡的現(xiàn)實(shí)意義。

1.有利于增進(jìn)政府和村民之間的和諧關(guān)系，樹(shù)立政府良好形象。林尚立認(rèn)為，“有效的國(guó)家治理，不是通過(guò)國(guó)家權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張來(lái)完成的，相反，是通過(guò)合理范圍內(nèi)的國(guó)家權(quán)力運(yùn)作、社會(huì)自治的有效展開(kāi)以及這兩者的相互配合與合作來(lái)實(shí)現(xiàn)的?！盵11]村民自治并不主張國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村社會(huì)的強(qiáng)力控制，過(guò)于行政化會(huì)導(dǎo)致預(yù)期與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，造成基層政府與基層人民之間的關(guān)系緊張，甚至僵化。近年來(lái)因拆遷、征地而引起的群體性事件就是典型的反面事例。“黨引民合”的治理邏輯強(qiáng)調(diào)民事民決，在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)村民共同討論、協(xié)商決策，這種模式相比生硬的政策規(guī)定來(lái)說(shuō)，在解決村級(jí)事務(wù)方面更具柔性和實(shí)施性。切身問(wèn)題的合理解決能夠提高村民對(duì)政府工作的滿意度，緩解彼此之間的緊張關(guān)系，更有利于提高政府在村民心中的形象，增強(qiáng)基層政府的可靠性。

2.有利于保障和強(qiáng)化村民的自治主體地位。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的“鄉(xiāng)政村治”體制下，“由于設(shè)計(jì)的缺陷，難以達(dá)到‘鄉(xiāng)政’與‘村治’的合理對(duì)接，鄉(xiāng)政矮化了村治的自治性，增強(qiáng)了村治的行政性?！盵12]在單純?yōu)轫憫?yīng)國(guó)家政策而設(shè)立村委會(huì)的模式下，本應(yīng)作為村民自治組織的村委會(huì)更多地服務(wù)于政策需要，村民自治被限于極小的范圍?！包h引民合”的治理模式主張黨委引領(lǐng)下的公眾參與，在村民自治過(guò)程中有效擴(kuò)展村民參與的空間，使村民真正參與到自我管理、民主決策的過(guò)程當(dāng)中，保證了村民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的真正落實(shí)，是一種更符合我國(guó)國(guó)情實(shí)際的自治模式。

3.有利于真正有效地解決農(nóng)民自身事務(wù)。某些情況下，政府針對(duì)社會(huì)問(wèn)題做出的回應(yīng)大多都是原則性的政策辦法，不具備具體的實(shí)用性，甚至?xí)谀承┓矫嫘纬芍蛔⒅乇砻娼Y(jié)果，不關(guān)注實(shí)際過(guò)程的不良風(fēng)氣。這種情況下，農(nóng)民的問(wèn)題很難從根本上得到解決，甚至有可能會(huì)損害其利益?！包h引民合”模式通過(guò)各種村民會(huì)議將農(nóng)村的鄉(xiāng)俗習(xí)慣和農(nóng)民最真實(shí)的想法反映出來(lái)，使政府在解決基層問(wèn)題時(shí)能夠從村民自身意愿和利益的角度出發(fā)，針對(duì)問(wèn)題做出既合情理又行之有效的決策，避免傳統(tǒng)決策模式因不了解基層真實(shí)情況而制定出不切實(shí)際的政策，為國(guó)家宏觀層面的法律法規(guī)提供微觀層面的操作性指導(dǎo)文本。

四、結(jié) 語(yǔ)

村民自治中的“黨引民合”模式是新時(shí)期黨委在基層社會(huì)治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的模式嘗試，是對(duì)中央政策規(guī)劃的地方化落實(shí)，其基于領(lǐng)導(dǎo)邏輯、參與邏輯與社會(huì)邏輯對(duì)村民自治的重構(gòu)與激活，對(duì)解決我國(guó)當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中頻發(fā)的農(nóng)村問(wèn)題頗具啟發(fā)意義。換言之，針對(duì)當(dāng)前村民自治實(shí)踐面臨的種種困境，本文主張認(rèn)識(shí)并闡釋“黨引民合”這一地方性創(chuàng)新模式背后的深層邏輯，運(yùn)用這種邏輯來(lái)探索各具特色的方法措施以緩解村民自治與社會(huì)發(fā)展之間的張力。本文在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)之上分析了“黨引民合”模式及其三種邏輯，這三種相互作用的邏輯在政府和村民之間形成了有機(jī)互動(dòng)，保證了該模式作用的有效發(fā)揮。在發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)作用、創(chuàng)新社會(huì)治理方式的背景下，“黨引民合”模式將為越來(lái)越多的村民自治實(shí)踐創(chuàng)新提供強(qiáng)勁的動(dòng)力，黨組織的正確引領(lǐng)將得到越來(lái)越充分的實(shí)踐證明。