戚建剛，烏 蘭

(1.中南財經政法大學法治發(fā)展與司法改革中心，湖北武漢430073；2.中南財經政法大學法學院，湖北武漢430073)

2017年2月12日至3月3日，中央第七環(huán)保督查組就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)(以下簡稱“保護區(qū)”)生態(tài)環(huán)境問題(以下簡稱“祁連山生態(tài)問題”)開展專項督查。2017年7月21日，中共中央辦公廳(以下簡稱“中辦”)和國務院辦公廳(以下簡稱“國辦”)就祁連山生態(tài)問題發(fā)出通報(即《中辦國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報》，以下簡稱《通報》)。從《通報》內容來看，保護區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受破壞的程度不可謂不觸目驚心，保護區(qū)監(jiān)管部門的違法行為不可謂不嚴重，中央政府對保護區(qū)監(jiān)管部門及其責任人員的問責不可謂不嚴厲。《通報》無疑具有重大意義。然而，美中不足的是，《通報》并沒有從法理角度揭示保護區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到破壞的深層次原因，而將其原因主要歸咎于監(jiān)管部門及責任人思想認識存在偏差。《通報》也沒有系統(tǒng)提出如何化解保護區(qū)生態(tài)環(huán)境制度面臨合法性危機的具體方案[注]本文從廣義上使用“合法性”這個概念，即它不僅指形式上合乎國家憲法和法律，也包括實質上的合法性。而實質上的合法性涉及正當性、可接受性問題。參見：ESTY D C. Good governance at the supranational scale: globalizing administrative law[J].The Yale Law Journal，2006(115):1490-1562.，只是借助嚴厲問責來懲罰責任人。事后的嚴厲問責固然能夠起到強大的威懾作用，但如果相應的制度建設沒有及時跟進，類似的慘劇極可能再次發(fā)生。[1]或許，我們不能對《通報》的科學性提出過苛要求，或許《通報》發(fā)布者有意將保護區(qū)生態(tài)環(huán)境制度面臨的嚴峻問題交給法學界。[注]筆者注意到，2017年6月26日，中央全面深化改革領導小組通過《祁連山國家公園體制試點方案》；6月27日，甘肅省政府辦公廳印發(fā)了《編制祁連山國家公園體制試點方案的工作方案》，試圖通過體制改革來化解祁連山生態(tài)問題。對此，筆者將在后文加以評析?；谶@樣一種急迫的問題意識，筆者運用“政治公地悲劇”原理，首先從描述層面論述祁連山生態(tài)問題是一出典型政治公地悲劇，隨后從制度層面來解釋祁連山生態(tài)成為政治公地悲劇的原因，最后從行政法層面提出化解祁連山生態(tài)政治公地悲劇的路徑。

一、祁連山生態(tài)問題是一出政治公地悲劇

(一)政治公地悲劇的緣起

“政治公地悲劇”這一概念屬于舶來品。雖然我們難以考證它是由誰先提出來的，但可以肯定的是，這一概念的思想淵源來自于生物學家加勒特·哈丁于1968年發(fā)表在《科學》雜志上的著名論文《公地悲劇》。[2]1243-1248《公地悲劇》的論點是：生態(tài)環(huán)境資源損耗和污染問題都根源于自由獲取體制(無財產權)所創(chuàng)造的激勵機制。在這種自由獲取體制下，沒有人可以排除任何其他人使用給定的資源，于是，悲劇就發(fā)生了。每個人都被鎖進一個強迫自己無限制地使用資源的陷阱當中，而這個世界的資源是有限的，在一個人人都爭先恐后地在公地上“理性”地追求利益最大化的社會中，毀滅就是宿命。[2]1244這就是公地悲劇，或者“自由獲取悲劇”。[3]為了克服公地悲劇，哈丁提出兩種進路：第一種進路是私有化，即將自由獲取的資源轉變?yōu)樗饺怂袡?，以便將因自由獲取所帶來的成本內部化；第二種進路是公共管制，即國家或共同體給資源使用者規(guī)定某些限制以防止其過度使用。[2]1244-1245而根據美國學者丹尼爾·H.科爾的觀點[4]20-23，對生態(tài)環(huán)境資源的公共管制，特別是政府管制其實是建立在資源的公共/國家所有權基礎之上的，包括明確的公共/國家所有權，以及隱含的公共/國家所有權。于是，針對公地悲劇，人們試圖通過為生態(tài)環(huán)境資源確立所有權——私人所有權與公共/國家所有權——的方式來化解?？梢?，生態(tài)環(huán)境資源的公共/國家所有權其實是用于解決公地悲劇的一種途徑。事實上，世界上許多國家都借助于公共/國家所有權方式來管理生態(tài)環(huán)境資源。即使是私人所有權觀念極度盛行的美國，美國聯邦政府所擁有的土地總量也大得驚人。根據美國國家研究委員會1993年統(tǒng)計，美國聯邦政府擁有占50個州總面積的33%的土地，如果加上州和地方政府擁有的土地，美國國家所有的土地占美國總面積的42%。[5]而在中國，根據《憲法》第9條的規(guī)定，自然資源屬于國家所有是原則。然而，令人吊詭的是，用以克服公地悲劇的公共/國家所有權卻造成了另一場悲劇。以美國為例，國家所有的牧場經常受到過度放牧和沙漠化的威脅，因為負責管理它們的機構——土地管理局以低于市場的價格向私人放牧者發(fā)放許可證。美國林業(yè)局經常以低于市場的價格出售公共木材，給森林資源造成了有害的環(huán)境后果；而美國墾務局似乎是為了私人而非公共利益贊助昂貴的、對環(huán)境有毀滅性打擊的灌溉工程。[4]41-42如果這些例子還難以體現悲劇效果，那么美國另一學者的研究結論則足以讓人悲嘆：他認為美國聯邦政府擁有的土地和森林資源，如果按照1983年的市場價格計算，它們的價格為0.5兆億美元到1.5兆億美元之間，分配到美國每個家庭上則是3 500美元到10 000美元之間，但這些資源每年給美國人民的回報并不是零，而是負10億美元。[6]這就是生態(tài)環(huán)境資源的公共/國家所有權所帶來的悲劇。此類悲劇被學者們稱為“政治公地悲劇”[7]：被委以解決生態(tài)環(huán)境資源過度使用問題的重任，并以生態(tài)環(huán)境資源所有者和管理者身份出現的國家/政府，卻被從過度使用資源中獲得巨大收益的既得利益者所俘獲，從而與既得利益者形成利益聯盟而變本加厲地使用資源。

以上分析表明，所謂政治公地悲劇，其實是從公地悲劇所演化而來的一個概念。如果說公地悲劇是由于生態(tài)環(huán)境資源的所有權不明確，因而人人都可以使用，從而造成資源枯竭，那么政治公地悲劇是由于國家(以政府為代表)將生態(tài)環(huán)境資源收歸國有(全民所有)——用以克服公地悲劇，但管理生態(tài)環(huán)境資源的政府(官員)既不對國家(中央政府)負責，也不對民眾負責，卻被既得利益者所俘獲，并與之形成利益聯盟，做出不適當，甚至是不合法的管理決策，致使生態(tài)環(huán)境資源的國家所有在本質上蛻變成政府官員與既得利益者的“私有”，結果造成資源的破壞，甚至比在所有權不明確的狀態(tài)下所造成的破壞更大[8]，而損失則由國家或者公眾來承擔。

(二)祁連山生態(tài)問題的政治公地悲劇之描述

祁連山是我國西部重要生態(tài)安全屏障，是黃河流域重要水源產流地，是我國生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域。1988年國家批準設立國家級自然保護區(qū)，從所有權歸屬來分析，保護區(qū)內的資源除部分屬于集體之外，絕大部分屬于國家，即全民。然而，長期以來，保護區(qū)生態(tài)問題十分突出，自然資源遭到掠奪性開發(fā)和使用。從《通報》以及其他官方媒體的調查來觀察[注]此類的媒體諸多，比如：徐錦濤.專題研究央視報道我省祁連山自然保護區(qū)生態(tài)破壞嚴重問題的整改查處工作[N].甘肅日報，2017-01-17(1)；中央問責甘肅多位副省級官員 祁連山生態(tài)環(huán)境破壞問題突出[J].中國環(huán)境監(jiān)察，2017(7):5-7.，祁連山生態(tài)問題屬于一出典型的政治公地悲劇。

1.保護區(qū)內違法開發(fā)和利用礦產資源問題突出。與人們通常所遇到的主要由公民、法人或其他組織等私權利主體濫開礦產資源情況不同，保護區(qū)內違法開發(fā)和利用礦產資源問題則呈現出公權力違法為主的現象，并從立法、審批、監(jiān)管、整改等所有流程都出現違法情況?！陡拭C祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》(以下簡稱《祁連山條例》)雖然經歷多次修改，但一些關鍵條款始終與《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》(以下簡稱《自然保護區(qū)條例》)規(guī)定相沖突。比如，《自然保護區(qū)條例》第26條明確規(guī)定，禁止在保護區(qū)內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。但《祁連山條例》第10條第2款卻規(guī)定，禁止在保護區(qū)內進行狩獵、墾荒、燒荒等活動?？梢姡拭C省的規(guī)定將國家明令禁止的10類活動，縮減為3類活動。根據《通報》記載，被甘肅省禁止的3類活動都是基本得到控制的事項，而其他7類活動恰恰是近年來頻繁發(fā)生且對生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項。不僅如此，作為政府規(guī)章的《甘肅省礦產資源勘查開采審批管理辦法》第23條第2款規(guī)定了在保護區(qū)的實驗區(qū)允許“限制開采礦產”，這直接與作為行政法規(guī)的《自然保護區(qū)條例》第26條“禁止開采礦產”的規(guī)定相沖突。就審批環(huán)節(jié)而言，甘肅省國土資源廳在國務院已經批準祁連山國家級自然保護區(qū)劃界后，仍延續(xù)或審批14宗礦權。而甘肅省發(fā)展和改革委員會違法核準、驗收保護區(qū)內非法建設的礦產資源項目。就監(jiān)管環(huán)節(jié)而言，甘肅省環(huán)境保護廳、保護區(qū)管理局等部門對保護區(qū)內包括礦產企業(yè)在內的諸多項目建設單位日常破壞生態(tài)環(huán)境的問題監(jiān)督和查處不力。就整改環(huán)節(jié)而言，從2013年至2016年，甘肅省政府對下級監(jiān)管部門在祁連山生態(tài)保護中的不作為、亂作為行為基本沒有追究法律責任。甘肅省安全監(jiān)管局在甘肅省政府明確將位于保護區(qū)的馬營溝煤礦下泉溝礦井列入關閉退出名單的情況下，仍然批復核定生產并復工。2015年環(huán)保部對張掖市政府的約談中指出大海銅礦問題突出，甘肅省國土資源廳仍然向大海銅礦發(fā)放了探礦許可證。而根據《中國新聞周刊》記者調查，在20世紀90年代，張掖市肅南縣[注]祁連山國家級自然保護區(qū)總面積為198.72萬公頃，其中張掖段151.91萬公頃，占保護區(qū)總面積的76.4%。的礦產企業(yè)多達300家以上，清理整合之后剩下60多家，其中一半以上在緩沖區(qū)，其余在實驗區(qū)和新劃定的外圍地帶。按照《自然保護區(qū)條例》的規(guī)定，無論是實驗區(qū)和緩沖區(qū)，都不允許開發(fā)礦產。由于長期以來企業(yè)大規(guī)模的違法探礦、采礦活動，以及立法、審批、監(jiān)督等環(huán)節(jié)層層違法，已經造成保護區(qū)局部植被破壞、水土流失、地表塌陷。

2.保護區(qū)內水電設施違法違規(guī)建設和運行問題突出。作為西北地區(qū)最主要的涵養(yǎng)水源區(qū)，祁連山擋住了來自北方的風沙，保護區(qū)成為整個河西走廊的“生命通道”。祁連山區(qū)域內有黑河、石羊河、疏勒河等河流，而黑河是保護區(qū)內最主要的水源。目前祁連山區(qū)域范圍內有159座水電建設項目，其中42座位于保護區(qū)內，而《自然保護區(qū)條例》第32條規(guī)定，在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內，不得建設任何生產設施。根據《通報》，這些水電建設項目存在違規(guī)審批、未批先建等違法問題。以黑河上的水電項目為例，近年來甘肅省在這條河上架起了近10座水電站，基本都是采取攔壩建庫，用山洞進行引流的方式來發(fā)電，徹底改變了水流走向。而根據《水污染防治行動計劃》等環(huán)境保護方面的法規(guī)文件，水電項目在運行中必須向原有河道下泄一定生態(tài)水，但為了盡可能多地用水發(fā)電，在央視記者所調查的兩座水電站中，對于放生態(tài)水的法定義務，水電企業(yè)并沒有履行。在甘肅省最大的水電企業(yè)——甘電投下屬的龍二水電站，記者發(fā)現這家公司要求放生態(tài)水的日期恰恰就是中央環(huán)保督察組來到甘肅之后。在小孤山水電站，記者對水電站運行記錄進行核對，發(fā)現所謂放水的“幾天”也恰好就是中央環(huán)保督察組來現場檢查的日子。而對于水電企業(yè)不履行放生態(tài)水的義務問題，甘肅省張掖市環(huán)保局僅僅通過電話方式來檢查。[9]由于甘肅省在祁連山流域高強度開發(fā)水電項目，加之在設計、建設、運行中對生態(tài)流量考慮不足，部分水電項目違法運行，環(huán)境保護部門監(jiān)管不力等原因，致使保護區(qū)水生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞，保護區(qū)的下游河段出現減水甚至斷流現象。

3.保護區(qū)周邊企業(yè)偷排偷放問題突出?！锻▓蟆芬詷O為嚴厲的措辭指出，保護區(qū)周邊部分企業(yè)環(huán)保投入嚴重不足，污染治理設施缺乏，偷排偷放現象屢禁不止。根據央視記者調查，在離保護區(qū)邊緣不足兩公里的地方，一家叫做巨龍鐵合金的工業(yè)企業(yè)完全直排污染物，未經任何處理的煙氣直接飄進保護區(qū)。而央視記者到保護區(qū)的時間是2017年1月6日，離中央第七環(huán)保督察組2016年12月31日離開僅僅不到一周的時間。換言之，在整改期間，保護區(qū)周邊企業(yè)依然肆無忌憚地違法直接排放污染物?！锻▓蟆芬蔡岬剑摭堣F合金公司鄰近保護區(qū)，該公司的大氣污染物排放長期無法穩(wěn)定達標，當地環(huán)保部門多次對其執(zhí)法，但均未得到執(zhí)行。由于在祁連山里最大的工業(yè)項目就是水電站，從理論而言，作為清潔能源，保護區(qū)內水電項目應當能夠保護好水源，但央視記者路過石廟水電站，卻發(fā)現水源遭污染。石廟水電站隸屬于張掖市甘州區(qū)水務局，是一個大型水電企業(yè)，但在處理各種工業(yè)廢物時，竟然把黑河當成了“下水道”和“垃圾場”。除此之外，央視調查人員又在黑河的河道邊發(fā)現焚燒垃圾現場，從殘留物判斷，屬于國家嚴令禁止的危險廢物。由于保護區(qū)周邊企業(yè)違法排放污染物，加之環(huán)保部門監(jiān)管不作為，致使保護區(qū)生態(tài)環(huán)境受到嚴重污染。

除上述三個方面比較嚴重的生態(tài)環(huán)境問題外，保護區(qū)還存在過度開發(fā)旅游資源和超載放牧現象。根據《中國新聞周刊》記者調查，保護區(qū)生態(tài)旅游設施占地2萬多平方米，近3萬平方米的植被遭到破壞。[10]保護區(qū)內草原過度放牧比較普遍，僅張掖市在保護區(qū)內就有各類牲畜106萬羊單位，超載20.62萬羊單位。[10]

綜上，不難發(fā)現祁連山生態(tài)問題其實是各類主體——企業(yè)、牧民、游客等，過度開發(fā)和利用祁連山自然資源所造成的，而對保護區(qū)負有監(jiān)管職責的部門——主管部門、保護區(qū)管理部門、綜合管理部門、具體審批部門，則存在大量不作為、亂作為情況，以致違法違規(guī)項目暢通無阻，國家關于保護區(qū)的法律規(guī)定徒具虛名。這屬于典型的政治公地悲劇——當國家將保護區(qū)收歸國有，通過制定專門的保護區(qū)法律規(guī)范并規(guī)定各類監(jiān)管部門的法定職責，以便保護保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境資源，維護生物多樣性，但卻出現保護區(qū)內生態(tài)環(huán)境資源遭到掠奪性開發(fā)和利用的后果。人們不禁要問：祁連山生態(tài)成為政治公地悲劇的根本原因是什么？

二、制度因素是祁連山生態(tài)成為政治公地悲劇的根本原因

從《通報》以及央視對中央環(huán)保督察組工作人員采訪中不難發(fā)現，祁連山生態(tài)問題的主因是“人”，特別是甘肅省前省委書記王三運負有重大責任。[11]可是，我們不要忘記改革開放總設計師鄧小平同志的警告：制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。[12]祁連山生態(tài)問題之所以在長達半個多世紀中難以解決，之所以不斷上演一出出政治公地悲劇的根本原因在于制度。對此，將從如下方面予以分析。

(一)基本原理之闡發(fā)

如果從制度層面來解釋祁連山生態(tài)成為政治公地悲劇的原因，則需要引入公共選擇學派的方法論個人主義和經濟人假設的原理，以及“委托-代理”原理。

根據公共選擇學派的方法論個人主義原理，對保護區(qū)負有監(jiān)管職責的甘肅省各級各類部門并非為超越具體責任人員之上的有機體，并非是與責任人員分離和對立的神秘行動主體。它們自身不會思考、選擇和行動，真正決策和行動的主體是這些部門中的責任人員。恰如公共選擇學派的代表人物布坎南等人所指出的：“作為分析方法的個人主義僅僅意味著，所有的推理，所有的分析，最終都被消解為個人作為決策者時所面臨的考慮?！盵13]315“只有個體是選擇和行動的唯一的(和最終的)實體，任何關于社會互動過程的理解都必須建立在對過程參與者行為分析的基礎之上?！盵13]37

根據公共選擇學派的經濟人假設原理，監(jiān)管保護區(qū)的各級各類部門中的責任人員是一些與普通人沒有區(qū)別的經濟人——自利的、理性的和效用最大化的追求者，即他們關注自身的權力、地位、聲望和利益，追求權力最大化和尋求預算最大化。[13]63尼斯卡寧列出的關于官員的目標清單有助于理解他們所追求的效用最大化的內容：“薪俸、職務的特權、在公眾中的聲望、權力最大化、保護人的身份、部門的產出、作出改變的自由自在感和控制該部門的自豪之感。”[14]而戈登·塔洛克對官僚私心的描述，則揭示出他們內心更為真實的一面。他說，官僚通常都有幾種私心：第一是不要工作得太辛苦，第二是擴大他自己部門的規(guī)模，第三是改善與某個職位相關聯的“外快”。[15]當然，保護區(qū)內各類項目的建設者、開發(fā)者和利用者，甚至牧民與游客，也是追求自身利益最大化的經濟人。

根據委托-代理原理，基于保護區(qū)內絕大部分自然資源國家所有的基本事實，國家對保護區(qū)形成了四層級委托-代理模式[注]這里使用委托-代理模式，其實是一種理想類型。在保護區(qū)監(jiān)管實踐中，也可能出現更為復雜的委托-代理模式。當然從本源意義而言，中央政府其實接受人民的委托來治理國家、保護保護區(qū)。，即中央政府(包括國務院職能部門)與省級政府，比如原環(huán)境保護部與甘肅省委和省政府之間是第一層委托-代理模式；甘肅省委和省政府與對保護區(qū)負有監(jiān)管職責的甘肅省政府職能部門是第二層委托-代理關系；甘肅省林業(yè)廳與作為其派出機構的保護區(qū)管理局是第三層委托-代理模式；保護區(qū)管理局、保護區(qū)所在地的兩級(地、縣)主管部門與保護區(qū)所設的各類管理站之間是第四層委托-代理關系。在上述四層級委托-代理關系中，中央政府處于最頂端委托方地位；保護區(qū)所設的各類管理站則處于最末端的代理方地位，他們接受保護區(qū)管理局、保護區(qū)所在地的兩級(地、縣)主管部門雙重領導。雖然上述不同層級委托-代理關系中的各方主體稱謂不同，但他們都依據相應的法律規(guī)范履行職責，比如都依據《憲法》《自然保護區(qū)條例》等的規(guī)定。中央政府接受最高國家權力機關委托，是保護區(qū)名義上的最終管理者和代表者，對保護區(qū)負有最終的保護職責，對其他層級的監(jiān)管部門負有最高的監(jiān)督權，是總委托方；而依據《祁連山管理條例》以及黨內法規(guī)的規(guī)定，甘肅省委和省政府對保護區(qū)負有主要保護職責，對下層級的監(jiān)管部門負有領導、監(jiān)督、考核等職責；甘肅省林業(yè)廳則是保護區(qū)的主管部門；保護區(qū)管理局則是保護區(qū)具體管理部門；保護區(qū)所設的各類管理站則是執(zhí)行部門；其他監(jiān)管部門則依據相應法律規(guī)范也承擔監(jiān)管職責。

由于作為總委托方的中央政府需要借助于多層級的委托-代理關系來對保護區(qū)予以管理，于是，委托-代理中的信息不對稱問題就自然產生，即委托方一旦將事務委托給代理方，他對代理方的很多行為是觀察不到的。[16]一旦信息不對稱，那么代理方有可能損害委托方的利益。這就是所謂的“道德風險”。而委托-代理模式的層級越多，越容易產生信息不對稱，“道德風險”問題就越嚴重。那么上級委托方如何克服信息不對稱問題？從理論而言，如果委托方親自管理保護區(qū)，親自與各類項目建設單位等主體發(fā)生行政關系，就不太可能產生信息不對稱問題。然而，我國屬于超大型國家，保護區(qū)幅員遼闊，由總委托方親自管理保護區(qū)幾乎不可能，只有逐級委托下級代理方進行管理。為了防止下級代理方損害委托方(特別是總委托方)的利益，總委托方以及下級委托方對各自的代理方都規(guī)定了諸多約束機制。然而，祁連山生態(tài)陷入政治公地悲劇足以表明目前的約束機制失靈了。各層級委托-代理模式中的行動者之間利益并不一致，他們都是經濟人，有強烈的動機來改變保護區(qū)法律規(guī)范的執(zhí)行，有強烈的愿望來植入自身偏好。

(二)各方行動者偏好之分析

中央政府作為總委托方，具有可靠和充裕的財政收入來源，不需要通過過度開發(fā)保護區(qū)自然資源的方式來增加財政收入。中央政府工作人員在政治地位、榮譽、薪金等方面比較豐厚，由于他們一般在北京工作，受到多重機制監(jiān)督，保護區(qū)各類項目的開發(fā)和建設者通常難以俘獲他們。由此，中央政府能夠站在確保保護區(qū)生態(tài)環(huán)境完整性和生物多樣性、發(fā)揮保護區(qū)作為生態(tài)安全屏障等角度來履行職責。當然，他也希望下級代理方能夠嚴格遵守與保護區(qū)有關的法定職責，共同維護保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境資源。

甘肅省委和省政府作為保護區(qū)主要責任主體理應接受中央政府的委托，依法履行領導、管理、考核等職責。然而，一方面，由于保護區(qū)蘊藏著大量的礦產、水電、旅游、放牧等資源，開發(fā)利用保護區(qū)各類資源將極大提升甘肅省的經濟總量與財政收入。這就誘發(fā)甘肅省委和省政府以犧牲保護區(qū)生態(tài)環(huán)境來換取該省經濟總量和財政收入的行為動機。比如保護區(qū)《祁連山管理條例》違反《自然保護區(qū)條例》，擅自縮減保護區(qū)禁止性活動類型，允許在保護區(qū)內開發(fā)礦產資源，就體現了甘肅省委和省政府采取短視行為，損害環(huán)境資源來換取經濟發(fā)展的動機?！镀钸B山管理條例》雖然由甘肅省人大常委會通過，但草案是由甘肅省人民政府法制辦負責起草，經過甘肅省人民政府常務會議審議通過，而甘肅省委又領導省人大常委會立法工作，可見，甘肅省委和省政府要對這一違反上位法的地方性法規(guī)負主要責任，而背后的動機則是借助“立法機關的名義”來過度開發(fā)保護區(qū)自然資源，從而提升本省經濟總量和財政收入，進而為省委和省政府領導的進一步晉級提供依據或者完成中央政府對甘肅省的經濟發(fā)展考核任務。另一方面，甘肅省委和省政府一些領導的個人利益也與保護區(qū)內的各類項目建設單位存在關系。如果借用經濟學上的術語，則是他們被項目開發(fā)和建設單位“俘獲”了；如果用行政法上的話語來表達就是濫用行政權力與行政腐敗。比如，甘肅省前省委書記王三運被中央政府認定對祁連山生態(tài)環(huán)境破壞負有重大責任。任職甘肅后，王三運只顧瘋狂斂財，置中央關于保護區(qū)的重大政策于不顧，而監(jiān)管缺失的原因涉及利益輸送，王三運及其家族牽涉其中。王三運在《巡視利劍》第三集《震懾常在》出鏡說：“在廉潔問題上要真正把好關，要真正過得硬，有了這個過得硬開展其他工作才能夠順利開展，本來就感覺這方面不太清爽，讓人家說起來你還說我們，查我們，你自己都不清爽。”[17]的確，當甘肅省委和省政府追求經濟總量的“部門利益”，以及甘肅省委和省政府一些主要領導的個人利益已經與大肆開發(fā)和掠奪保護區(qū)緊密聯系起來時，如果缺乏強有力的約束機制，那么甘肅省委和省政府多次抵抗中央政府關于保護區(qū)的決策也就“順理成章”。根據《通報》，習近平總書記2014年到2016年多次對祁連山環(huán)境問題作出重要批示，但甘肅省委和省政府，以及甘肅省委前書記王三運消極應付中央指示，不作為、不落實。

在保護區(qū)的委托-代理鏈條中，甘肅省委和省政府及其責任人員居于“七寸”地位：對上，其直接對中央政府負責；對下，其要領導、監(jiān)督和考核其他三個層級中的委托和代理各方。如果甘肅省委和省政府及其責任人員的行為動機發(fā)生偏差，以追求掠奪式開發(fā)保護區(qū)作為行為偏好，那么其他三個層次的委托和代理方的行為動機也自然發(fā)生偏差，并有放大傾向，即也將以過度開發(fā)和利用保護區(qū)作為擴大本部門利益、追求自身利益最大化為行動目標。這從《通報》以及其他官方媒體報道中不難印證這一結論。比如，2015年，張掖市肅南縣環(huán)保局副局長彭吉廷接受《西部商報》采訪時說，該縣礦產資源開發(fā)收入，一度達到全縣財政收入的80%以上。雖然受到生態(tài)保護制約，近兩年開發(fā)量明顯減小，但2014年依舊占據該縣小口徑財政收入的半壁江山。[10]又如，金昌市下泉溝馬營溝煤礦已經被甘肅省政府列入退出關閉的煤礦行列，但該市地方政府又要開采，于是安監(jiān)部門又違規(guī)核發(fā)了相關手續(xù)。[18]再如，甘肅省林業(yè)部門違規(guī)向位于實驗區(qū)的天?？h冰河溝和石門溝金沙峽旅游項目發(fā)放行政許可。張掖市政府未按照環(huán)保部約談要求制定礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理方案，沒有按要求對位于緩沖區(qū)的寺大隆二級電站進行依法取締關閉，造成4.5公里河段斷流。[19]而甘肅省不少官員和企業(yè)之間有千絲萬縷的利益關聯，甘肅省已經成為腐敗重災區(qū)。2016年以來，除了前省委書記王三運因家族式腐敗被查之外，甘肅省原省委常委、副省長虞海燕，甘肅省原常委、省人大原副主任陸武成，前省委書記王三運“大秘書”唐興和，以及數十名廳局級官員被查。[20]從中紀委披露的違法和違紀情況來看，甘肅省被查的這些干部都涉及嚴重破壞公共利益、大肆收取工程企業(yè)老板賄賂，有的干部親屬還違法違規(guī)開發(fā)項目，而王三運則是破壞祁連山自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境、瘋狂斂財的典型。

以上分析不難發(fā)現，在保護區(qū)的多層級委托-代理模式中，除了中央政府具有保護祁連山自然生態(tài)的動機之外，其他各個層級的委托方或者代理方不僅沒有保護祁連山自然保護區(qū)的動力，反而具有掠奪式開發(fā)和利用保護區(qū)的強烈動機，而他們之所以具有這種行為偏好，則是為了追求部門和自身利益最大化。由于保護區(qū)主要是國家所有財產，如果缺乏強大的、可置信的約束機制，如果中央政府難以實施有效的監(jiān)督，那么甘肅省的各層級監(jiān)管部門及其責任人員就會采取極度短視行為，他們與各類項目開發(fā)和建設者之間的利益同盟很難被拆散，他們既不會對中央政府負責，也不會對社會公眾負責，而成為能動的利己主義者。[21]因為他們這樣決策，他們所在部門以及個人不但不會有損失，反而還會增加大量收入，而損失將外部化給國家或者公眾。這就從制度(組織)層面解釋了祁連山生態(tài)問題為何會陷入政治公地悲劇的原因。同時，也為我們從制度層面解開祁連山生態(tài)政治公地悲劇這個“鎖”提供了新方向。

三、因應祁連山生態(tài)政治公地悲劇的行政法之道

顯然，如果將祁連山生態(tài)政治公地悲劇的主因歸于“人”，那么化解這一悲劇的藥方其實非?！昂唵巍?，就是選出具有維護保護區(qū)生態(tài)環(huán)境資源永續(xù)發(fā)展、提升保護區(qū)生態(tài)文明意識的“人”來管理該保護區(qū)。假如我們真的選出這樣的“人”，可是，當他們手握審批、監(jiān)督和考核等權力并面對強大的利益誘惑時，他們能站在維護祁連山生態(tài)環(huán)境角度來行使權力嗎？事實上，在王三運被中紀委正式調查，并被中央政府定性為對祁連山生態(tài)問題負有重大責任之前，從諸多官方媒體報道中，他所樹立的形象則是“維護保護區(qū)生態(tài)文明”的強力推動者、支持者，并且還是環(huán)境保護的行家里手，是與黨中央高度保持一致的地方領導人。比如，2017年2月9日《甘肅日報》報道了王三運如何事先不打招呼，深入嘉峪關、張掖兩市的企業(yè)、水源地及自然保護區(qū)，對保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護修復工作進行明察暗訪；如何反復強調，環(huán)保問題不僅僅是簡單的經濟和生態(tài)問題，而且是重大的政治和民生問題等。[22]由于“人”，特別是擁有極大權力的“人”的思想意識會隨著環(huán)境的變化而變化：面對媒體，他們會變成維護生態(tài)環(huán)境的“保護神”；面對強大的不法利益誘惑，他們會變成破壞生態(tài)環(huán)境的“助推者”，會將國家所有，但自己所管理的自然資源視為“私產”而大肆攫取。這正如習近平總書記所反復強調的：“權力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用”[23]，“沒有監(jiān)督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律”[24]?？梢?，“人”的因素固然重要，但根本途徑是如何用制度約束“人”所掌握的權力，特別是自由裁量權力。而這正是行政法的使命所在。

(一)行政法制度設計的出發(fā)點

行政法若要擔負起這一神圣使命，首先必須明確制度設計的出發(fā)點，或者必須確定制度所要解決的關鍵問題。這就需要從形式意義和實質意義的角度來理解祁連山生態(tài)政治公地悲劇。

從形式意義而言，祁連山生態(tài)問題陷入政治公地悲劇的原因，是由于對保護區(qū)負有監(jiān)管職責的甘肅省各級各類監(jiān)管部門及其責任人員濫用行政權力與各類項目建設單位相互勾結，結成利益同盟，不作為和亂作為所致的。從行政法層面而言，這說明目前用以制約和規(guī)范監(jiān)管部門及其責任人員行為的法律制度陷入了合法性危機。從前述委托-代理模式分析來看，保護區(qū)監(jiān)管部門及其責任人員的違法情形呈現出全局性特征，或者借用一個時髦的詞來形容則是“塌方式”濫用權力。

從實質意義而言，祁連山生態(tài)問題陷入政治公地悲劇則是錯綜復雜的利益沖突所致：保護區(qū)永續(xù)發(fā)展的長遠利益與甘肅省地方政府及當地民眾開發(fā)利用的短期利益之間的沖突；甘肅省各類監(jiān)管部門的“狹隘”部門利益與中央政府對保護區(qū)的“公共利益”[注]筆者是使用廣義的公共利益這一概念，即公共利益包括國家利益，是與個人利益或者私人利益相對的一個概念。關于公共利益、國家利益、個體利益之間的關系的經典論述，參見：龐德.通過法律的社會控制：法律的任務[M].沈宗靈，董世忠，譯.北京：商務印書館，1984：59-89.之間的沖突；甘肅省各類監(jiān)管部門的責任人員從保護區(qū)所攫取的“私人利益”與他們因行使管理權而名義上代表“公共利益”之間的沖突；保護區(qū)當地民眾、各類項目開發(fā)者，甚至游客等主體對保護區(qū)所享有的正當利益與他們因違法或違規(guī)過度行使權利而對保護區(qū)造成破壞所產生的利益之間的沖突；等等。如果運用自然資源的產權理論[4]13來解釋上述利益沖突，則涉及到保護區(qū)內的自然資源的所有權主要屬于國家的前提下，對自然資源的管理權、收益權、開發(fā)權等權利如何在各類主體之間分配，以及相互之間的沖突如何解決等問題。

(二)因應形式意義上政治公地悲劇之制度

改革者不論是沿用目前的自然保護區(qū)管理體制，還是推行國家公園體制，從公共選擇角度來分析，如果缺乏一種約束監(jiān)管人員對保護區(qū)生態(tài)環(huán)境負責的制度框架，那么無論在哪一種體制下，都會不可避免地重復形式意義上的政治公地悲劇。因為，不論在何種管理體制下，都是由“理性人”來監(jiān)管保護區(qū)。而如何改變這些“理性人”的行動偏好——從最大限度追求狹隘的、短期的“部門”利益和非法的“個人利益”的行動偏好，轉向最大限度地堅持生態(tài)保障第一、追求法律范圍內的“利益”的行動偏好，則取決于一套科學設計的約束機制——激勵與懲罰機制。然而，考察目前規(guī)范保護區(qū)的兩個主要法律文件——《自然保護區(qū)條例》和《祁連山條例》，可以發(fā)現在約束機制的設計上存在重大缺陷。就《自然保護區(qū)條例》而言，約束機制主要針對保護區(qū)行動者中的“私方主體”，比如該條例第34條、第35條等條款規(guī)定了對單位和個人的罰款處罰，并且懲戒力度偏低；又如對于在保護區(qū)內實施“砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動給保護區(qū)造成破壞的”， 處以300元以上10 000元以下的罰款。對于保護區(qū)行動者中的“公方主體”，該條例第40條和第41條僅籠統(tǒng)規(guī)定了保護區(qū)管理人員和管理機構的法律責任，而且適用的條件比較嚴格：保護區(qū)發(fā)生重大污染或者破壞事故，導致公私財產重大損失或者人身傷亡的嚴重后果。對于保護區(qū)行動者中的其他“公方主體”，比如主管機構及其責任人員、領導機構及其責任人員等，該條例并沒有規(guī)定。此外，該條例沒有規(guī)定激勵機制。對于《祁連山條例》而言，則存在與《自然保護區(qū)條例》類似的問題。比如約束機制也主要針對保護區(qū)行動者中的“私方主體”，主要的約束方式則是“罰款”，并且罰款的數額還低于《自然保護區(qū)條例》的規(guī)定。對于保護區(qū)行動者中的“公方主體”，《祁連山條例》規(guī)定更為簡單，即第32條之規(guī)定。[注]保護區(qū)管理機構違反《祁連山條例》規(guī)定的，由主管部門對單位領導人和直接責任者，視其情節(jié)給予行政處分。保護區(qū)管理人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管部門給予行政處罰。對于激勵機制，與《自然保護區(qū)條例》一樣，《祁連山條例》并沒有規(guī)定對“公方主體”的激勵機制。可見，目前的法律規(guī)范對保護區(qū)各方行動者約束機制的規(guī)定根本無法遏止他們最大限度追求非法利益或狹隘部門利益的行動偏好。

針對約束機制存在諸多問題，以及國家正在推行保護區(qū)國家公園體制改革之際，為了避免重蹈形式意義上的政治公地悲劇命運，國家需要為保護區(qū)[注]不僅僅是祁連山國家公園，也包括其他國家公園，以及其他自然保護區(qū)。各方行動者規(guī)定全面和可置信的約束機制。結合關于國家公園體制改革方面的最新規(guī)定，就行政法而言，至少需要規(guī)定如下內容。

1.懲戒機制之規(guī)定。懲戒機制的目的是為了抑制保護區(qū)(國家公園)行動者的違法行為，是委托方借助法律責任迫使代理方按照委托方要求(即法律規(guī)定)監(jiān)管保護區(qū)。當然，委托方，特別是最低層級委托方直接與“私方主體”發(fā)生法律關系，并可能形成“共謀”損害委托方利益，因而，懲戒機制也將覆蓋到“私方主體”。由于保護區(qū)(國家公園)作為一種自然資源存在，涉及利益和權利的享有與分配，因而，懲戒機制的設計應當反映行動者作為“理性人”的基本假設：即行動者從違法行為所獲得收益(假設為S)、行動者違法行為被發(fā)現的概率(假設為P)，行動者所承擔法律后果(成本，假設為L)之間需要保持均衡，即S

(1)針對“私方主體”的懲戒機制。如果從行政法律關系來理解，“私方主體”主要是與保護區(qū)(國家公園)監(jiān)管部門之間存在法律上權利和義務關系的主體，也可以稱為行政法上的“相對人”。他們包括：各類建設項目的申請者、建設者、使用者等，對保護區(qū)(國家公園)進行科研考察人員、參觀游覽人員，依據習慣或集體權利在保護區(qū)(國家公園)內從事放牧、耕作的人員等。[注]根據《建立國家公園體制總體方案》的規(guī)定，包括祁連山在內的國家公園內的集體所有自然資源將通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉，交由國家公園管理局統(tǒng)一管理。對于這些“私方主體”違反保護區(qū)(國家公園)的法律規(guī)范，以及其他涉及行政許可、環(huán)境保護、旅游管理、草原利用、森林管理等綜合性或專門性法律規(guī)范的，行政法都應當規(guī)定符合“理性人標準”的法律責任，并且法律責任的設計要體現對應原則(即“主體——違法行為——法律責任”相互對接)和綜合性原則(即“行政責任——民事責任——刑事責任”相互配合)，確保對違法者足夠的威懾力。

(2)針對“公方主體”的懲戒機制。由于相對于“私方主體”的類型，保護區(qū)“公方主體”類型比較繁雜，即使在未來國家公園體制中，“公方主體”至少涉及中央政府(相關職能部門)、省級黨委和政府、國家公園管理局、國家公園管理局內部各個層級的管理站(所)、國家公園管理所在地政府以及其他依法授權或者委托行使管理權力的組織等。由此，行政法需要精心設計懲戒機制。同樣，如果從行政法律關系來分析，那么這些主體之間的法律關系就較為復雜，既可以是領導與被領導關系，也有業(yè)務指導關系；既有相互配合關系，也有監(jiān)督與考核關系。同時，這些法律關系既可以發(fā)生在保護區(qū)(國家公園)的建設與運行過程中，也可以發(fā)生在管理和開發(fā)過程中，還可以發(fā)生在監(jiān)督和考核過程中。此外，這些主體，特別是保護區(qū)(國家公園)管理局及其管理所(站)還直接與“私方主體”發(fā)生各類法律關系，既有項目的審批和管理，也有日常服務與保護等。可見，行政法在設計“公方主體”的懲戒機制時，需要關照“公方主體”在多個法律關系的法律角色，特別是要規(guī)定省級政府(省委)的法律責任。當然，根據公共選擇理論，懲戒機制的設計要穿透“機關”這層“外殼”，直指“責任人員”，包括省委書記、省長和保護區(qū)(國家公園)管理局局長。對于“責任人員”的懲戒力度自然要體現“理性人標準”，借助于強大的威懾效果來阻嚇責任人員違法濫權行為。此外，法律責任的設計還要具有可操作性，即責任人員的法定職責、違反法定職責的法律后果、不同法律責任之間的競合和相應的責任追究主體等要素，行政法都需要規(guī)定明確，特別要規(guī)定責任人員不作為的法律責任。

2.激勵機制之設計。如果說懲戒機制是針對保護區(qū)各方行動者違法行為，借助可置信的、具有強大威懾效果的法律責任來抑制他們實施違法行為，那么激勵機制則是委托方利用物質、精神等手段來正面引導代理方按照委托方(體現為國家法律)意志監(jiān)管保護區(qū)。同樣，由于代理方與“私方主體”發(fā)生大量的法律行為，為了確?！八椒街黧w”配合委托方履行義務、遵守法律，激勵機制也將覆蓋到“私方主體”。與懲戒機制相比，行政法對激勵機制的設計則相對簡單。這是因為就“公方主體”而言，依法監(jiān)管保護區(qū)(國家公園)是其法定職責，他們是領取薪金的國家工作人員；就“私方主體”而言，合法使用保護區(qū)(國家公園)是其法定義務。然而，這并不表明，行政法無需設計激勵機制。就“公方主體”而言，行政法應當對于那些監(jiān)管保護區(qū)(國家公園)盡心盡力、做出較大貢獻、考核優(yōu)秀的“責任人員”和“責任單位”規(guī)定物質和精神獎勵。就“私方主體”而言，行政法應當對于那些積極配合“公方主體”履行保護保護區(qū)(國家公園)職責的、對保護區(qū)(國家公園)科學研究方面有重大貢獻的、同破壞保護區(qū)(國家公園)行為作斗爭的，以及舉報破壞保護區(qū)行為的公民、法人和其他組織規(guī)定行政獎勵。

當然，懲戒機制和激勵機制的有效實施，也需要相應的配套制度，比如行政法需要規(guī)定“公方主體”在不同法律關系中的職責、省級甚至中央政府對保護區(qū)(國家公園)定期檢查或者抽查制度等。

(三)因應實質意義上政治公地悲劇之制度

由于實質意義上的政治公地悲劇是保護區(qū)各方行動者之間的利益沖突問題。這些利益有的屬于法律上規(guī)定的權利，是正當利益，比如科學家在保護區(qū)從事科學研究的權利；有的屬于違反法律規(guī)定的權利，屬于違法利益，比如監(jiān)管機關批準某建設單位在保護區(qū)核心范圍內采礦，該建設單位獲得的物質利益；有的屬于保護區(qū)民眾依據習慣所享有，但尚未被法律所確認的權利，比如牧民世世代代在保護區(qū)某些區(qū)域放羊的權利，又如保護區(qū)當地民眾采摘保護區(qū)內野果、撿拾樹枝的權利，也屬于一種習慣性權利。[注]對此，馬克思從天賦人權角度來加以論證民眾采摘野果和撿拾樹枝的權利。參見：馬克思.第六屆萊茵省議會的辯論(第三篇論文)：關于林木盜竊法的辯論[M]//馬克思恩格斯全集:第1卷.北京：人民出版社，1995：253.上述諸種合法的與非法的、正當的與不正當的、法定的與習慣的權利(利益)都在保護區(qū)絕大部分自然資源國家所有(全民所有)[注]《建立國家公園體制總體方案》規(guī)定，國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使，條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使。的背景下展開競爭。而當前的規(guī)范保護區(qū)的兩個法律文件：《自然保護區(qū)條例》和《祁連山條例》對于諸多權利(利益)的規(guī)定并不明確和具體。比如《自然保護區(qū)條例》第5條籠統(tǒng)規(guī)定，建設和管理保護區(qū)應當妥善處理與當地經濟建設和居民生產、生活的關系。至于應該如何妥善處理，涉及權利或者利益分配問題，《自然保護區(qū)條例》并沒有明確規(guī)定。又如《祁連山條例》第17條規(guī)定了保護區(qū)林地屬國家所有，但對于民眾能否使用林地，比如采摘野果、撿拾樹枝，則沒有規(guī)定，但從民眾角度而言，放牧、采摘野果是他們的權利，由此，民眾不會認同這些條款。

不論是目前的保護區(qū)，還是正在試點的國家公園，如果行政法不能科學解決保護區(qū)內或國家公園內的自然資源的權屬、使用、處分或者自然資源產權等問題，那么極有可能重蹈實質意義上的政治公地悲劇的命運。顯然，這一問題是個龐大的課題，絕非在此就能夠敘述完整。為此，僅從行政法角度提出一些思路。

1.行政法需要合理確認保護區(qū)(國家公園)自然資源的所有權歸屬問題。目前的國家級自然保護區(qū)或者國家公園建設給人一種印象：以為保護區(qū)或國家公園內的自然資源當然屬于國家所有(全民所有)。筆者認為，這是一種誤解。不論從歷史還是習慣上看，保護區(qū)或國家公園內的自然資源有的屬于集體所有，有的甚至屬于當地民眾個人所有。由此，行政法首先應當對保護區(qū)內或國家公園內的自然資源——水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，予以確認，即明確哪些自然資源所有權歸屬國家，哪些歸屬集體，哪些歸屬當地民眾。顯然，確權的過程是分配財富的過程。行政法需要重點防止政府借國家名義以違反公平正義的方式將個人或者集體所有的自然資源確認為國家所有的現象，需要規(guī)定政府在確權過程中遵循正當程序原則、尊重歷史原則、遵循合理補償原則等。

2.行政法需要為保護區(qū)(國家公園)各方行動者合理配置自然資源的產權。從學理而言，產權其實體現為“權利束”，所有權僅是產權的一項子權利。即使國家將保護區(qū)(國家公園)內的絕大多數自然資源的所有權確認為國家所有；即使從長遠上看或者在條件成熟時，國家將保護區(qū)(國家公園)的所有權全部確認為國家所有，也并不表明國家擁有了自然資源的產權。事實上，不論經驗還是理論都早已表明，如果國家獨占保護區(qū)(國家公園)產權，必然造成當地民眾過度開發(fā)、地方政府軟性抵抗。而中央政府為了防止這種悲劇出現，勢必支付高昂的監(jiān)控成本，而且是獨勞無益的。這正如托克維爾所說的：“一個中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節(jié)。它辦不到這一點，因為這樣的工作超過了人力之所及。”[26]可見，如果國家將保護區(qū)(國家公園)自然資源產權收歸國有，那么這是各方行動者都難以接受的，也不符合國家建立保護區(qū)(國家公園)的初衷。而比較可行的方案則是為各方行動者合理配置自然資源產權。這就涉及產權的權能或者權利束問題。雖然學界對該問題有諸多研究，但筆者認為托尼·霍諾拉的研究最為經典。他認為一項完整的產權包括11項權能：排他性的占有權、使用權、管理權、收益權、投資權、抵押權、可轉讓權、永久享有權、禁止(他人)有害使用權、執(zhí)行(司法判決的)責任，以及創(chuàng)造、轉讓或接受其他財產利益的權利。[4]13

托尼·霍諾拉的觀點為我們從行政法角度合理配置自然資源產權提供了基礎。首先，行政法需要確定何謂“合理”。依筆者之見，“合理”就是指行政法對產權的配置要符合保護區(qū)(國家公園)建立的總目的——保護第一，開發(fā)第二。如果用經濟學上的術語來表示就是以最低成本到達國家建立保護區(qū)(國家公園)的目標。其次，行政法需要根據保護區(qū)(國家公園)的不同屬性——核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)和其他地區(qū)，以及自然資源不同類型——水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，為行動者配置產權。在不同屬性區(qū)域內，針對不同類型自然資源，行政法配置給不同行動者相應權利是存在重大差別的，比如，在核心區(qū)，行政法應當規(guī)定除了科研人員經依法審批享有對保護區(qū)(國家公園)行使科研考察權之外，國家(政府)對所有自然資源享有排他性的占有權和管理權，禁止其他行動者享有權利。對于如何確定那些行動者，在何種屬性區(qū)域內、對何種類型自然資源享有何種權利的問題，行政法需要規(guī)定中央政府應當綜合考慮經濟、社會、文化等因素，在長遠利益與短期利益，國家利益、集體利益與個體利益，商業(yè)利益與生態(tài)利益等之間保持均衡，符合效益原則，經得起成本與收益分析方法的審查；必要時，還應當舉行由各方行動者參加的聽證會與論證會，以遵循民主原則，防止公權力主體與利益集團合謀獲取不正當的利益。最后，行政法需要規(guī)定保護區(qū)(國家公園)管理者定期評估不同屬性區(qū)域內各方行動者對不同類型自然資源所享有的權利類型，依據“保護第一，開發(fā)第二”，符合效益原則進行動態(tài)調整。總之，行政法如何為保護區(qū)(國家公園)各方行動者合理配置自然資源的產權是一項需要運用科學技術手段加以評估和權衡的事業(yè)，涉及到各方行動者的利益，關系到國家建立保護區(qū)(國家公園)的目的能夠真正實現，也是從根本化解保護區(qū)(國家公園)生態(tài)問題陷入實質意義上政治公地悲劇的不二法門。

四、結束語

面對生態(tài)環(huán)境危機，建立國家級自然保護區(qū)或者國家公園已經成為世界各國政府的一個必備選項。作為社會主義國家，我國《憲法》第9條從原則高度規(guī)定了自然資源國家所有，于是，在我國建立各類保護區(qū)或國家公園就具有更大的正當性。根據國家環(huán)境保護局《2015年全國自然保護區(qū)目錄》的規(guī)定，截止至2015年底，我國的國家級自然保護區(qū)已經超過400個，而地方各類自然保護區(qū)則超過3 000個。[27]目前這兩類保護區(qū)數量還在不斷增加，同時，國家公園也如雨后春筍般建立起來。似乎有了國家級自然保護區(qū)或國家公園這個標簽，我們就能“保護好”自然資源。然而，祁連山保護區(qū)生態(tài)陷入政治公地悲劇證明了“標簽”并不是解決問題的途徑，而更可能是加劇自然資源破壞的“推手”。事實上，祁連山保護區(qū)僅僅是我國各類保護區(qū)受到過度開發(fā)利用的一個縮影。在甘肅省，除了祁連山保護區(qū)受到破壞外，其他6個國家級自然保護區(qū)也遭到不同程度破壞。[28]而著名的“三江源國家級自然保護區(qū)”(國家公園)也遭到與祁連山保護區(qū)相同的命運。[29]可見，問題的關鍵不是“國家所有”這個“標簽”，而是如何從制度層面化解“政治公地悲劇”。筆者雖然以祁連山生態(tài)問題作為樣本來闡述如何化解“政治公地悲劇”，但從行政法層面所提出的制度無疑具有普遍意義。