唐在富 康 璽

內(nèi)容提要:經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。本文從財(cái)政視角對(duì)改革開放四十年來政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整分四個(gè)階段進(jìn)行了考察，回顧了各階段對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的定位以及財(cái)政領(lǐng)域的主要改革舉措和成效，歸納總結(jié)了國(guó)家財(cái)政在推動(dòng)政府與市場(chǎng)關(guān)系調(diào)整過程中積累的經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)下一步繼續(xù)調(diào)整完善政府與市場(chǎng)關(guān)系進(jìn)行了展望，從更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、激發(fā)市場(chǎng)主體活力、加強(qiáng)規(guī)范政府與市場(chǎng)關(guān)系的法制保障，以及妥善應(yīng)對(duì)階段性發(fā)展難題等方面提出了建議。

1978年12月，中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)召開，作出把黨和國(guó)家工作的重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來、實(shí)行改革開放的歷史性決策，一場(chǎng)舉世矚目的經(jīng)濟(jì)體制改革由此拉開序幕，中國(guó)由此實(shí)現(xiàn)了世所罕見的高速發(fā)展，綜合國(guó)力穩(wěn)步邁入世界前列，中華民族前所未有地接近實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的百年夢(mèng)想，并為解決全球發(fā)展和貧困問題貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧、中國(guó)方案。四十年后的今天，中國(guó)發(fā)展已經(jīng)站在了新的歷史起點(diǎn)上，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾發(fā)生了變化，需要立足于已有成就和客觀實(shí)際，進(jìn)一步破除生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑中不合時(shí)宜的部分，使各種生產(chǎn)要素的活力繼續(xù)競(jìng)相迸發(fā)，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。

一、對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系認(rèn)識(shí)的演變以及財(cái)政改革取得的成效

中華人民共和國(guó)成立之初實(shí)行的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、迅速建立基本的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系等方面起到了積極作用，其間中國(guó)一度認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是資本主義特有的東西，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的基本特征，但隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)布局的完成和生產(chǎn)力的發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段缺失帶來的種種弊端不斷顯現(xiàn)。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)作出把全黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來、實(shí)行改革開放的偉大決策后，1979年，鄧小平首先提出了將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的設(shè)想，他指出，“我們是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，也結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但這是社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。①鄧小平:《社會(huì)主義也可以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（1979年11月26日）》，《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版。四十年來黨和國(guó)家為理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，更加充分地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用和發(fā)揮好政府作用進(jìn)行了不懈努力，大致經(jīng)歷了四個(gè)階段的改革探索。

（一）探索改革目標(biāo)模式階段（1978—1992年）

這一階段主要經(jīng)歷了黨的十一屆三中和六中全會(huì)、十二大和十二屆三中全會(huì)、十三大等重要節(jié)點(diǎn)，顯著特征是價(jià)格機(jī)制的作用得到恢復(fù)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)范圍不斷擴(kuò)大。

一是堅(jiān)持“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)引入市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段。1981年6月，黨的十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》提出，“必須在公有制基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)的輔助作用。要大力發(fā)展社會(huì)主義商品生產(chǎn)和商品交換”。②《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議（一九八一年六月二十七日中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議一致通過）》，《人民日?qǐng)?bào)》1981年7月1日第1版。1982年9月，黨的十二大提出“正確貫徹計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的原則”，強(qiáng)調(diào)這“是經(jīng)濟(jì)體制改革中的一個(gè)根本問題”，要“正確劃分指令性計(jì)劃、指導(dǎo)性計(jì)劃和市場(chǎng)調(diào)節(jié)各自的范圍和界限”“建立起符合我國(guó)情況的經(jīng)濟(jì)管理體制，以保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展”。③胡耀邦:《全面開創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十二次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，1982年9月8日《人民日?qǐng)?bào)》第1版。在破除高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)藩籬的過程中，“以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”顯然是一種過渡性的提法和宣傳，為繼續(xù)深入推進(jìn)改革作了有益的鋪墊。

二是實(shí)行“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制、價(jià)值規(guī)律的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化。1984年10月黨的十二屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出，“要突破把計(jì)劃同市場(chǎng)對(duì)立起來的傳統(tǒng)觀念，明確認(rèn)識(shí)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)必須自覺依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”。強(qiáng)調(diào)“實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)同運(yùn)用價(jià)值規(guī)律、發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，不是互相排斥的，而是統(tǒng)一的，把它們對(duì)立起來是錯(cuò)誤的”“實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于指令性計(jì)劃為主，指令性計(jì)劃和指導(dǎo)性計(jì)劃都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的具體形式”“指導(dǎo)性計(jì)劃主要依靠運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿的作用來實(shí)現(xiàn)，指令性計(jì)劃則是必須執(zhí)行的，但也必須運(yùn)用價(jià)值規(guī)律”“要有步驟地適當(dāng)縮小指令性計(jì)劃的范圍，適當(dāng)擴(kuò)大指導(dǎo)性計(jì)劃的范圍”。①《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定（中國(guó)共產(chǎn)黨第十二屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議一九八四年十月二十日通過）》，1984年10月21日《人民日?qǐng)?bào)》第1版。在否定計(jì)劃與市場(chǎng)對(duì)立的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)誰主誰輔的認(rèn)識(shí)，為將改革逐步引向深入奠定思想基礎(chǔ)。

三是實(shí)行“計(jì)劃與市場(chǎng)內(nèi)在統(tǒng)一的體制”，進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)在資源配置中的作用。1987年10月，黨的十三大對(duì)“公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”作出了進(jìn)一步闡釋，明確提出“社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)該是計(jì)劃與市場(chǎng)內(nèi)在統(tǒng)一的體制”“計(jì)劃和市場(chǎng)的作用范圍都是覆蓋全社會(huì)的”“新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，總體上來說應(yīng)當(dāng)是‘國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)’的機(jī)制”。進(jìn)一步明確了市場(chǎng)的作用范圍是覆蓋全社會(huì)的，并強(qiáng)調(diào)國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)，國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)主要依靠經(jīng)濟(jì)手段、法律手段，必要時(shí)運(yùn)用行政手段調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求關(guān)系。

在探索處理計(jì)劃與市場(chǎng)、政府與市場(chǎng)關(guān)系的過程中，財(cái)稅領(lǐng)域一直是推進(jìn)改革的突破口和生力軍。1979年4月，黨中央選擇財(cái)政體制改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的切入點(diǎn)，自此，中國(guó)財(cái)政在經(jīng)濟(jì)改革中始終先行一步，逐步走出了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中資源配置樞紐的角色②王丙乾:《中國(guó)財(cái)政60年回顧與思考》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第760頁(yè)。，圍繞調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系，國(guó)家財(cái)政著力突破體制束縛，統(tǒng)籌計(jì)劃與市場(chǎng)兩種調(diào)節(jié)手段，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

一是促進(jìn)國(guó)有企業(yè)形成市場(chǎng)化的微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制，激發(fā)國(guó)有企業(yè)發(fā)展活力。1978年至1984年，財(cái)政部門首先針對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了包括實(shí)行企業(yè)基金制度、試行利潤(rùn)留成制度、實(shí)行基金責(zé)任制和兩步“利改稅”等措施在內(nèi)的一系列放權(quán)讓利改革。1984年至1993年，為實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)“兩權(quán)分離”，又探索推行了企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、租賃制，并進(jìn)行了股份制試點(diǎn)。此外，同期實(shí)施的撥改貸和利稅分流改革將對(duì)企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制統(tǒng)一起來，也有效促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)變。③謝旭人:《中國(guó)財(cái)政60年》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年版，第290頁(yè)。

二是調(diào)動(dòng)各地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，培育自主決策、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。這一時(shí)期實(shí)行了地方財(cái)政包干制，激活了地方政府發(fā)展的動(dòng)力，使之主動(dòng)為本地企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，大力扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)形成市場(chǎng)主體多元化的格局，有效釋放市場(chǎng)活力。

三是推進(jìn)會(huì)計(jì)、稅收制度建設(shè)，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮的基礎(chǔ)環(huán)境?；謴?fù)、重建了企業(yè)會(huì)計(jì)制度，頒布了中國(guó)第一部《會(huì)計(jì)法》，建立了外資企業(yè)會(huì)計(jì)制度，重建了注冊(cè)會(huì)計(jì)師制度。在稅制方面，除“利改稅”外，還實(shí)施了廣泛的工商稅制改革，建立了涉外稅制，克服改革開放前因過度強(qiáng)調(diào)稅制簡(jiǎn)化而帶來的弊端，完善了稅收體系，使之有利于引進(jìn)外資、增強(qiáng)市場(chǎng)活力。四是積極支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整和其他領(lǐng)域改革，有力保障和促進(jìn)各項(xiàng)改革部署落實(shí)。

（二）確定改革目標(biāo)模式并初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段（1993—2002年）

這一階段確立了經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)和方向，即建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并強(qiáng)調(diào)要使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。

一是“使市場(chǎng)在社會(huì)主義國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”。1992年初，鄧小平在“南巡”期間發(fā)表重要談話指出，“計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn)，不是社會(huì)主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別……計(jì)劃和市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)手段”。①鄧小平:《在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點(diǎn)（1992年1月18日—2月21日）》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版。這一精辟論斷從根本上破除了把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)看作屬于社會(huì)基本制度范疇的思想束縛，使中國(guó)在對(duì)政府（計(jì)劃）與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)上有了歷史性突破。1992年10月，黨的十四大正式提出“經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，是在堅(jiān)持公有制和按勞分配為主體、其他經(jīng)濟(jì)成分和分配方式為補(bǔ)充的基礎(chǔ)上，建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，并針對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系強(qiáng)調(diào)“我們要建立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場(chǎng)在社會(huì)主義國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”。②江澤民:《加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)步伐奪取有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的更大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，1992年10月21日《人民日?qǐng)?bào)》第1版。1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，從企業(yè)制度、市場(chǎng)體系、宏觀調(diào)控體系、收入分配制度、社會(huì)保障制度五個(gè)方面，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架進(jìn)行了系統(tǒng)闡述。③《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定（中國(guó)共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議1993年11月14日通過）》，1993年11月17日《人民日?qǐng)?bào)》第1版。

二是確立社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，強(qiáng)調(diào)“非公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，并提出要適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，加強(qiáng)和改進(jìn)政府宏觀調(diào)控。1997年9月召開的黨的十五大指出，“公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展是我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度”，強(qiáng)調(diào)“非公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，這是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)主義所有制理論的重大突破。針對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系，會(huì)議提出“充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，健全宏觀調(diào)控體系。要加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程。繼續(xù)發(fā)展各類市場(chǎng)，著重發(fā)展資本、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素市場(chǎng)，完善生產(chǎn)要素價(jià)格形成機(jī)制。改革流通體制，健全市場(chǎng)規(guī)則，加強(qiáng)市場(chǎng)管理，清除市場(chǎng)障礙，打破地區(qū)封鎖、部門壟斷，盡快建成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用”。會(huì)議界定了政府宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是“保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，抑制通貨膨脹，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)”；主要手段是“經(jīng)濟(jì)手段和法律手段”，并指出中國(guó)已初步建立起宏觀調(diào)控體系的框架。④江澤民:《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告（1997年9月12日）》，1997年9月22日《人民日?qǐng)?bào)》第1版。

黨的十四大確立建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，國(guó)家財(cái)政明確財(cái)政改革發(fā)展的目標(biāo)為“構(gòu)建中國(guó)的公共財(cái)政基本框架”⑤《李嵐清在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上要求深化改革振興財(cái)政確保明年財(cái)稅目標(biāo)實(shí)現(xiàn)》，1998年12月16日《人民日?qǐng)?bào)》第1版。，并圍繞實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)于1993年至2002年間積極推進(jìn)了一系列改革。

一是建立合理的利益導(dǎo)向機(jī)制，有力促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革和工商稅制改革，打破了前一時(shí)期形成地方保護(hù)主義的誘導(dǎo)機(jī)制，統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅、流轉(zhuǎn)稅，促進(jìn)生產(chǎn)要素在全國(guó)范圍內(nèi)的自由流動(dòng)和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。1993年7月，《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》和行業(yè)會(huì)計(jì)制度、財(cái)務(wù)制度等“兩則兩制”開始施行，標(biāo)志著中國(guó)會(huì)計(jì)制度開始擺脫原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的“三段平衡”模式，朝著與國(guó)際接軌的方向邁進(jìn)一大步。

二是深化國(guó)有企業(yè)改革，支持非國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展。財(cái)政采取“貸改投”“債轉(zhuǎn)股”等措施，加大支持企業(yè)兼并破產(chǎn)、核銷銀行呆壞賬準(zhǔn)備金的力度，大力支持國(guó)企下崗職工基本生活保障和實(shí)施再就業(yè)工程，有力保障國(guó)有企業(yè)改革的順利推進(jìn)，在推動(dòng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度方面取得了積極進(jìn)展。同時(shí)，國(guó)家財(cái)政還出臺(tái)一系列財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策，支持中小企業(yè)以及開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三是推動(dòng)建立宏觀調(diào)控政策框架，積累了豐富的財(cái)政政策調(diào)控經(jīng)驗(yàn)。分稅制改革后中央財(cái)力得到加強(qiáng)，新稅制的建立進(jìn)一步規(guī)范了政府與企業(yè)、個(gè)人間的分配關(guān)系，為完善財(cái)政政策傳導(dǎo)機(jī)制、暢通作用渠道、有效實(shí)施宏觀調(diào)控奠定了基礎(chǔ)。以1997年亞洲金融危機(jī)為分界點(diǎn)，中國(guó)先后實(shí)行適度從緊的財(cái)政政策和積極的財(cái)政政策，根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況相機(jī)抉擇采取適當(dāng)?shù)恼{(diào)控力度，兼顧總量調(diào)控與結(jié)構(gòu)調(diào)整，在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的同時(shí)，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，注重與貨幣政策等其他調(diào)控手段配合，并將宏觀調(diào)控與推進(jìn)改革相結(jié)合①謝旭人:《中國(guó)財(cái)政60年》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年版，第504-505頁(yè)。，在促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)運(yùn)行和較快增長(zhǎng)的同時(shí)，積累了不同經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形態(tài)下的財(cái)政調(diào)控經(jīng)驗(yàn)。

四是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，朝著“小政府、大社會(huì)”方向支持深化社會(huì)領(lǐng)域改革。財(cái)政通過調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，有力推動(dòng)農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域的改革，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展。通過改革投資審批管理模式和重大項(xiàng)目融資方式，財(cái)政逐步退出對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資，在推動(dòng)解決政府職能“越位”和“缺位”問題上起到積極作用。

圖1 私營(yíng)企業(yè)獲得長(zhǎng)足發(fā)展② 數(shù)據(jù)來源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》。

（三）完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段（2003—2012年）

這一階段的改革主要是在已經(jīng)初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上，使市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用進(jìn)一步強(qiáng)化，并積極探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能邊界以及發(fā)揮作用的方式。

一是“在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。2002年11月，黨的十六大提出21世紀(jì)頭20年是“完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和擴(kuò)大對(duì)外開放的關(guān)鍵階段”，并把“建成完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”作為全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的重要內(nèi)容。大會(huì)對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的表述變?yōu)椤霸诟蟪潭壬习l(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系”，并要“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批”。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，系統(tǒng)提出了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)和任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要“完善市場(chǎng)體系，規(guī)范市場(chǎng)秩序:加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，大力發(fā)展資本和其他要素市場(chǎng)，建立健全社會(huì)信用體系”，以及“繼續(xù)改善宏觀調(diào)控，加快轉(zhuǎn)變政府職能:完善國(guó)家宏觀調(diào)控體系，轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能，深化投資體制改革?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定（2003年10月14日中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過）》，2003年10月22日《人民日?qǐng)?bào)》第1版。

二是“從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。2007年10月，黨的十七大提出“要深化對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，形成有利于科學(xué)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系。”②胡錦濤:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告（2007年10月15日）》，人民出版社2007年版。2008年2月，黨的十七屆二中全會(huì)對(duì)深化行政管理體制改革作出了部署，提出深化行政管理體制改革的核心是加快政府職能轉(zhuǎn)變，要“加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品?！辈母纳平?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管、加強(qiáng)社會(huì)管理、注重公共服務(wù)等方面對(duì)全面正確履行政府職能提出了具體要求。③《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見（2008年2月27日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議通過）》，人民出版社2008年版。

2003年至2012年，國(guó)家財(cái)政圍繞更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，朝著健全和完善公共財(cái)政體制的改革目標(biāo)，積極謀劃和推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)的方案，推進(jìn)實(shí)施多項(xiàng)改革。一是促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成。統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅制和稅收優(yōu)惠政策，全面取消農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，在全國(guó)范圍實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型，調(diào)整完善個(gè)人所得稅和消費(fèi)稅等政策。二是支持深化國(guó)有企業(yè)改革，使之成為真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。在財(cái)政支持下，央企分類辦社會(huì)的職能分離初步完成，央企的政企職能分離基本實(shí)現(xiàn)。支持銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)改制上市，政策性銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型。推動(dòng)鐵路、電力、電信、民航等壟斷行業(yè)以及郵政和城市公用事業(yè)改革，推動(dòng)棉花、化肥、食糖等主要商品流通體制市場(chǎng)化改革。三是強(qiáng)化財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作。制定實(shí)施新企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，逐步實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)制度與國(guó)際接軌，大力培育會(huì)計(jì)、審計(jì)領(lǐng)軍人才。四是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。按照黨的十七大報(bào)告提出的“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”要求，通過加大轉(zhuǎn)移支付力度，探索“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”“省直管縣”“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等模式，緩解地方財(cái)政困難，提高地方財(cái)政提供公共服務(wù)的能力。五是強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步增加對(duì)“三農(nóng)”、教育、衛(wèi)生、科技、文化、社會(huì)保障和就業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域支出，促進(jìn)形成保障和改善民生的長(zhǎng)效機(jī)制。六是加大環(huán)境保護(hù)力度。不斷加大環(huán)保方面的投入，促進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，著力推動(dòng)節(jié)能減排工作，探索建立資源有償使用和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，完善促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的財(cái)稅政策扶持體系。七是加強(qiáng)和改善財(cái)政宏觀調(diào)控。根據(jù)2007年前后國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化相機(jī)抉擇，先后實(shí)施了穩(wěn)健的財(cái)政政策和積極的財(cái)政政策，在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的復(fù)雜環(huán)境下維持了我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)總體穩(wěn)定，并在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提升發(fā)展質(zhì)量方面取得積極進(jìn)展。

（四）全面深化改革新階段（2013年至今）

經(jīng)過前幾個(gè)階段改革的探索，中國(guó)在處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的理論上和實(shí)踐上都取得了許多突破，為繼續(xù)深化改革積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。2012年11月，黨的十八大指出“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”，并提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。①胡錦濤:《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義道路奪取中國(guó)特色社會(huì)主義新勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告（2012年11月8日）》，人民出版社2012年版。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革的指導(dǎo)思想、總體思路、主要任務(wù)、重大舉措進(jìn)行了系統(tǒng)論述，進(jìn)一步明確，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！蓖瑫r(shí)，對(duì)政府與市場(chǎng)各自的作用范圍作了界定:“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版。十八屆三中全會(huì)將市場(chǎng)配置資源的作用由“基礎(chǔ)性”改為“決定性”，體現(xiàn)了對(duì)市場(chǎng)作用的全新定位，是在前期多次“量變”基礎(chǔ)上的一次“質(zhì)變”飛躍。這說明對(duì)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)達(dá)到了新高度，對(duì)處理二者關(guān)系的實(shí)踐進(jìn)入了新階段。

表1 改革開放以來中國(guó)對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系認(rèn)識(shí)的逐步深化

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義全局出發(fā)，形成了協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局，在為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)而奮斗的過程中取得了豐碩的實(shí)踐和理論成果。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》。在這次會(huì)議上，習(xí)近平同志系統(tǒng)論述了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。新發(fā)展理念是黨認(rèn)識(shí)把握發(fā)展規(guī)律的再深化和新飛躍，豐富發(fā)展了中國(guó)特色社會(huì)主義理論寶庫(kù)。2017年10月，黨的十九大做出了“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的歷史性論斷，并首次系統(tǒng)地闡述了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和基本方略。關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競(jìng)爭(zhēng)公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰”。②習(xí)近平:《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2017年版。

2013年10月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將財(cái)政定位為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。在此背景下，財(cái)稅改革進(jìn)入了建立“與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)”的制度基礎(chǔ)新時(shí)期。③樓繼偉:《深化財(cái)稅體制改革建立現(xiàn)代財(cái)政制度》，《求是》，2014年第20期。2014年6月，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》進(jìn)一步明確了財(cái)稅體制改革的思路原則、主要任務(wù)和時(shí)間安排。黨的十九大報(bào)告將財(cái)政的職能定位提升到新高度，財(cái)稅改革加快向縱深推進(jìn)，要求“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系”。為深化財(cái)稅改革、推動(dòng)理順政府與市場(chǎng)關(guān)系指明了方向。財(cái)政部門落實(shí)黨中央提出的一系列新理念新思想新戰(zhàn)略要求，在充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用和更好發(fā)揮政府作用方面取得了積極成效:一是營(yíng)改增全面推開，并深入推動(dòng)完善增值稅制度，貫通二、三產(chǎn)業(yè)稅制，極大促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)分工深化和要素自由流動(dòng)。二是配合放管服改革，取消、免征、停征和減征1368項(xiàng)政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)。三是落實(shí)企業(yè)投資主體地位，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，避免造成過度投資、無序競(jìng)爭(zhēng)和資源浪費(fèi)。四是實(shí)施積極的財(cái)政政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間。適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，但赤字率一直控制在3%以內(nèi)；實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)，營(yíng)改增五年累計(jì)減稅近2萬億元，減少政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)3690億元；著力盤活存量資金支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需領(lǐng)域。五是堅(jiān)持推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”重點(diǎn)任務(wù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培育壯大新動(dòng)能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)供求關(guān)系新的動(dòng)態(tài)均衡。六是堅(jiān)持保障和改善民生，大力支持脫貧攻堅(jiān)，加強(qiáng)基本民生保障，推進(jìn)生態(tài)環(huán)保建設(shè)，增強(qiáng)了人民群眾的獲得感和幸福感。

圖2 近年來企業(yè)營(yíng)商環(huán)境顯著改善

從以上過程可以看出，對(duì)政府與市場(chǎng)這“兩只手”的關(guān)系，中國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的認(rèn)識(shí)過程。四十年來，財(cái)政在不斷改革與發(fā)展中，推動(dòng)了政府與市場(chǎng)關(guān)系的理順和規(guī)范，一方面推動(dòng)建立了參與主體多元、價(jià)格信號(hào)傳導(dǎo)順暢、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)公平、各項(xiàng)制度比較完善的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，并不斷擴(kuò)大市場(chǎng)配置資源的廣度、深度；另一方面在利用好市場(chǎng)手段提高資源配置效率、釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的同時(shí)，注重發(fā)揮政府調(diào)控作用，均衡保障改善民生、解決“三農(nóng)”問題和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面的支出，維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

表2 財(cái)政在協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)關(guān)系方面所取得的成效

二、財(cái)政改革推動(dòng)理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)與啟示

改革開放四十年來，黨和國(guó)家始終堅(jiān)持解放思想，實(shí)事求是，緊緊圍繞各個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的主要矛盾和矛盾的主要方面，逐步深化對(duì)市場(chǎng)配置資源和政府職能作用邊界的認(rèn)識(shí)，最終確立并順利建立中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。財(cái)政改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的“排頭兵”，積極發(fā)揮先行軍和突破口的作用，在理順政府與市場(chǎng)關(guān)系方面發(fā)揮了重要作用，在長(zhǎng)期實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，成為中國(guó)智慧、中國(guó)方案的重要內(nèi)容。

（一）堅(jiān)持并踐行實(shí)事求是的思想路線，始終立足國(guó)情，圍繞不同時(shí)期的主要矛盾和矛盾的主要方面，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合推進(jìn)改革

十一屆三中全會(huì)所重新確立的思想路線是我們?cè)诟母镏心軌蜻m應(yīng)新形勢(shì)、解決新問題、完成新任務(wù)的思想保證。問題是實(shí)踐的起點(diǎn)、創(chuàng)新的起點(diǎn)，抓住問題就能抓住經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“牛鼻子”。堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合是我們黨治國(guó)理政的鮮明特點(diǎn)，也是改革實(shí)踐賴以成功的重要法寶。四十年來財(cái)政改革和發(fā)展能夠取得輝煌的成就，就在于能夠時(shí)刻立足國(guó)情，吸收借鑒人類社會(huì)發(fā)展的文明成果，確定適合中國(guó)實(shí)際的目標(biāo)和方向，找準(zhǔn)不同時(shí)期的主要矛盾和矛盾的主要方面推進(jìn)改革。例如，改革初期中國(guó)確定了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則、堅(jiān)持改革開放的基本路線。在具體的財(cái)政改革實(shí)踐中，為了更好吸引外資、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)、發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流，利用一切有利因素盡快搞活經(jīng)濟(jì)，國(guó)家在所得稅、工商統(tǒng)一稅、關(guān)稅等稅收方面給予了外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠。之后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革的不斷深入，因內(nèi)外資企業(yè)稅制不統(tǒng)一而扭曲市場(chǎng)機(jī)制作用的弊端不斷顯現(xiàn)。國(guó)家財(cái)政審時(shí)度勢(shì)，從1994年統(tǒng)一內(nèi)外資流轉(zhuǎn)稅到2010年統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加制度，逐步終結(jié)了外資企業(yè)在稅收政策上的“超國(guó)民待遇”。在這一過程中，最初制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾是資本短缺和技術(shù)落后，所以有必要先對(duì)外商給予區(qū)別對(duì)待，吸引境外投資、加速技術(shù)引進(jìn)；隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，資本短缺的狀況大為改善、技術(shù)落差逐步縮小，市場(chǎng)機(jī)制不完善，發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題逐步成為主要矛盾，財(cái)政緊緊圍繞建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這一目標(biāo)，分階段推進(jìn)改革，采取不同政策措施，較好地適應(yīng)了不同時(shí)期的發(fā)展需要。

（二）正確認(rèn)識(shí)和進(jìn)行政府與市場(chǎng)職能定位，既不迷信市場(chǎng)，又不囿于計(jì)劃，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)和政府宏觀調(diào)控兩方面作用，綜合運(yùn)用好財(cái)政政策工具

市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)與政府宏觀調(diào)控有機(jī)結(jié)合是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的常態(tài)，市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。新中國(guó)成立至1978年這段時(shí)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，為改革開放以來的經(jīng)濟(jì)體制改革提供了借鑒。四十年來，中國(guó)既不盲目崇信計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，又不照搬照抄所謂蘇聯(lián)模式、“西方經(jīng)驗(yàn)”或“華盛頓共識(shí)”，堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合，走出了一條發(fā)展中國(guó)家建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的康莊大道，“北京共識(shí)”桃李不言下自成蹊。國(guó)家財(cái)政是踐行這一路線的典范。改革開放早期，在社會(huì)投融資體制不完善，資本市場(chǎng)剛剛起步，融資功能尚不完善的情況下，財(cái)政對(duì)能源、交通等領(lǐng)域加大投入力度，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在1997年亞洲金融危機(jī)和2008年次貸危機(jī)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定造成重大威脅的緊要關(guān)頭，我們果斷實(shí)施總量擴(kuò)張與結(jié)構(gòu)優(yōu)化并重的積極財(cái)政政策，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，加大財(cái)政政策刺激力度，既保持了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，又有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與增長(zhǎng)質(zhì)量、效益的提高。實(shí)踐證明，市場(chǎng)和政府是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中相互配合、有機(jī)統(tǒng)一的“兩只手”，不能把二者割裂開來、對(duì)立起來，既不能用市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好發(fā)揮政府作用取代甚至否定使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用①《習(xí)近平在中共中央政治局第十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)正確發(fā)揮市場(chǎng)作用和政府作用推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展》，2014年5月28日《人民日?qǐng)?bào)》，第1版。，而應(yīng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)力。只有抓住處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系的重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“兩只手”優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)力，才能充分體現(xiàn)和發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的特色和優(yōu)勢(shì)。

（三）堅(jiān)持加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與摸石頭過河相結(jié)合，大膽設(shè)想，小心求證，既目標(biāo)明確又分步有序地推進(jìn)改革

改革開放四十年來的前進(jìn)歷程，是摸著石頭過河與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合的生動(dòng)實(shí)踐。從認(rèn)識(shí)論的角度而言，摸石頭過河是由實(shí)踐到認(rèn)識(shí)的過程，而頂層設(shè)計(jì)則體現(xiàn)了認(rèn)識(shí)對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)作用。習(xí)近平指出:“摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的”。②《習(xí)近平在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)以更大的政治勇氣和智慧深化改革朝著十八大指引的改革開放方向前進(jìn)》，2013年1月2日《人民日?qǐng)?bào)》，第1版。四十年改革，中國(guó)的成功之處很大程度上就在于采取了這種由實(shí)踐到認(rèn)識(shí)再到實(shí)踐的漸進(jìn)式改革策略。歷史證明，這一策略既降低了改革阻力，使市場(chǎng)機(jī)制能夠不斷發(fā)揮更大作用，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)；同時(shí)也有利于處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，使改革為自身的深入推進(jìn)創(chuàng)造了條件。相比之下，俄羅斯和東歐國(guó)家采取的“休克療法”，不僅引起了巨大的社會(huì)動(dòng)蕩，而且導(dǎo)致已有的發(fā)展成果也迅速流失，民眾生活水平更是一落千丈。財(cái)政改革實(shí)踐中就有總體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施的經(jīng)典例證。改革初期引入市場(chǎng)機(jī)制的過程中，國(guó)家財(cái)政先通過向地方、企業(yè)放權(quán)讓利，一環(huán)環(huán)打開計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制高度集中的結(jié)點(diǎn)，逐步放開體制束縛，有效降低改革阻力，達(dá)到了調(diào)動(dòng)各方積極性、構(gòu)建有利于市場(chǎng)機(jī)制形成的制度環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。但隨著改革深入，這一體制的弊端也開始暴露出來，主要是削弱了中央宏觀調(diào)控能力，助長(zhǎng)地方保護(hù)、無序競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)分割。③賈康、趙全厚:《中國(guó)財(cái)稅體制改革30年回顧與展望》，人民出版社2008年版，第33頁(yè)。這些弊端制約了市場(chǎng)機(jī)制作用的更好發(fā)揮和政府職能的進(jìn)一步完善。為解決實(shí)踐中所暴露的問題，立足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中形成的新認(rèn)識(shí)，黨的十四屆三中全會(huì)及時(shí)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，提出“要按照統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制和合理分權(quán)的原則，改革和完善稅收制度”。在這一精神指導(dǎo)下，1994年國(guó)家實(shí)施分稅制財(cái)政體制改革和工商稅制改革，奠定了之后幾十年國(guó)家治理的重要制度基礎(chǔ)。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與摸石頭過河相統(tǒng)一的漸進(jìn)式改革思路，保證了過去四十年來中國(guó)改革既取得顯著成效又避免出現(xiàn)大的反復(fù)。今后仍應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持這一思路，通過實(shí)踐摸索不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)形成明確的改革目標(biāo)和計(jì)劃，有序推進(jìn)、平穩(wěn)過渡，確保改革順利進(jìn)行。

（四）正確認(rèn)識(shí)、科學(xué)定位財(cái)政職能，圍繞中心、服務(wù)大局，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調(diào)推進(jìn)改革

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，并強(qiáng)調(diào)財(cái)政在優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安方面的很多職能作用。這是基于改革實(shí)踐所作出的重要論斷。在通過財(cái)政改革理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的過程中，能否妥善處理好國(guó)家利益與企業(yè)利益、中央利益與地方利益、全局利益與局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益的關(guān)系，是能否順利實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的關(guān)鍵。黨的十四屆三中全會(huì)提出“企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰，長(zhǎng)期虧損、資不抵債的應(yīng)依法破產(chǎn)”，黨的十五大要求“實(shí)行鼓勵(lì)兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效和再就業(yè)工程”，按照上述指示，1994年后大批國(guó)有企業(yè)實(shí)行了政策性關(guān)閉性破產(chǎn)，一些長(zhǎng)期資不抵債、虧損嚴(yán)重、扭虧無望的國(guó)有大中型企業(yè)退出了市場(chǎng)。1997年，黨中央針對(duì)國(guó)有企業(yè)大面積虧損的問題，提出了“三年脫困”的目標(biāo)。這些舉措推動(dòng)了國(guó)有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，有效提高競(jìng)爭(zhēng)力，但也不可避免地造成了部分職工下崗，使他們生活出現(xiàn)困難。為解決這一市場(chǎng)機(jī)制難以解決的問題，財(cái)政除核銷關(guān)停企業(yè)債務(wù)、出臺(tái)債轉(zhuǎn)股和國(guó)債資金支持國(guó)企技改貼息等政策措施外，還加大了與妥善安置企業(yè)下崗職工相關(guān)的投入力度，重點(diǎn)支持國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工程，為改革創(chuàng)造了良好環(huán)境。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，社會(huì)結(jié)構(gòu)及其整個(gè)上層建筑都發(fā)生了極大變化，形成了極其復(fù)雜的利益關(guān)系，因此改革不能再僅僅著眼于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。①劉尚希:《財(cái)政與國(guó)家治理:基于三個(gè)維度的認(rèn)識(shí)》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2015年第38期。財(cái)政改革必須從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理現(xiàn)代化的角度理解，更加注重與各領(lǐng)域政策的綜合配套，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)，妥善處理國(guó)家與企業(yè)和個(gè)人之間的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各方推進(jìn)法治、參與和支持改革的積極性，既堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革，又考慮各方實(shí)際情況，解決好各方實(shí)際困難。

三、下一步財(cái)政改革推動(dòng)理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的努力方向

經(jīng)過四十年來的不懈努力，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革在理論和實(shí)踐上取得了許多重大突破。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，形成了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義理論成果，為全世界，特別是發(fā)展中國(guó)家貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧、中國(guó)方案。但也要看到，當(dāng)前政府與市場(chǎng)關(guān)系仍未完全理順，市場(chǎng)體系不完善、市場(chǎng)規(guī)則不統(tǒng)一、市場(chǎng)秩序不規(guī)范、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，特別是產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)尚不完善等問題還比較突出，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，越位、缺位、錯(cuò)位問題仍然存在。這些情況表明，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還需要不斷完善，改革任務(wù)依然艱巨繁重。面對(duì)新時(shí)代、新使命，黨的十九大立足于“當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”這一歷史性變化，提出了貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的要求②習(xí)近平:《決勝建成全面小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告（2017年10月18日）》，人民出版社，2017年版。。

在新時(shí)代背景下處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，必須堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的原則，按照現(xiàn)代國(guó)家治理一般要求，結(jié)合具體國(guó)情，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。凡屬市場(chǎng)能解決的，政府要簡(jiǎn)政放權(quán)、松綁支持，不要干預(yù)，真正讓市場(chǎng)起作用；對(duì)于市場(chǎng)不能有效解決的問題，政府應(yīng)主動(dòng)補(bǔ)位，做到該管的管住、管好、管出水平。財(cái)政作為庶政之母，是現(xiàn)代國(guó)家治理的物質(zhì)基礎(chǔ)、體制保障、政策工具和監(jiān)管手段③歐文漢:《關(guān)于財(cái)政促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的思考》，《財(cái)政研究》2015年第8期。，財(cái)稅體制集中體現(xiàn)政府與市場(chǎng)關(guān)系，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的方方面面。在進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的過程中，財(cái)政仍需久久為功、善作善成，加快建立有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平正義的現(xiàn)代財(cái)政制度，在以下幾個(gè)方面繼續(xù)努力，推進(jìn)理順政府與市場(chǎng)關(guān)系:

一是深化結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)政府職能越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，使市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮得更加高效、順暢。落實(shí)稅收中性原則，繼續(xù)完善稅收制度。清理財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策，科學(xué)評(píng)估政策效果，建立退出機(jī)制，避免形成“政策洼地”干擾市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和要素自由流動(dòng)。深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，通過加強(qiáng)財(cái)政投資評(píng)審等方式，提高財(cái)政投資效益。加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，防止地方政府違背市場(chǎng)規(guī)律過度舉債。著力實(shí)施財(cái)政“放管服”改革，提高工作效率、推進(jìn)信息公開，減少審批事項(xiàng)、簡(jiǎn)化審批流程的同時(shí)加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管。進(jìn)一步清理規(guī)范涉企經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，持續(xù)為企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，全面實(shí)施并不斷完善市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。大力推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，深化資本市場(chǎng)改革，推進(jìn)資源性產(chǎn)品、壟斷行業(yè)等領(lǐng)域要素價(jià)格形成機(jī)制改革。

二是進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力，繼續(xù)主動(dòng)擴(kuò)大對(duì)外開放，培育經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的增長(zhǎng)動(dòng)力。要繼續(xù)支持國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)改革，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，完善國(guó)企國(guó)資改革方案，圍繞管資本為主加快轉(zhuǎn)變國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制；推動(dòng)企業(yè)完善現(xiàn)代管理制度，健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，建立完善企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度，建立基于資本回報(bào)的考核機(jī)制。要支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，除采取傳統(tǒng)的財(cái)稅扶持政策外，還應(yīng)當(dāng)通過探索實(shí)施設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、知識(shí)產(chǎn)權(quán)基金等方式引導(dǎo)其健康發(fā)展。加快完善產(chǎn)權(quán)制度，不僅要依法加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，還要加快實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策，在產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)上取得突破。研究出臺(tái)促進(jìn)高水平的貿(mào)易和投資自由化、便利化的財(cái)稅政策，全面落實(shí)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度。以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)，支持企業(yè)引進(jìn)來和走出去，加強(qiáng)創(chuàng)新能力開放合作，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的開放格局。深度參與全球經(jīng)濟(jì)治理，加強(qiáng)對(duì)外財(cái)政、稅收合作，適應(yīng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局的新變化，推動(dòng)形成更加公平合理的全球治理體系，堅(jiān)定不移地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化，反對(duì)各種形式的貿(mào)易投資保護(hù)主義。

三是加強(qiáng)財(cái)稅法制建設(shè)，探索設(shè)立財(cái)政、稅收領(lǐng)域“基本法”，清晰界定政府與市場(chǎng)作用邊際，構(gòu)建財(cái)稅法律體系。依法理財(cái)是依法治國(guó)的重要組成部分，財(cái)政法定與稅收法定相互聯(lián)系，為理順當(dāng)前財(cái)稅領(lǐng)域諸多矛盾，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，有必要制訂一部具有較高法律效力的統(tǒng)領(lǐng)性法律，作為財(cái)稅活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，發(fā)揮其“經(jīng)濟(jì)憲法”的重要功能。除對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系作出規(guī)定外，財(cái)政基本法還應(yīng)當(dāng)站在界定政府與市場(chǎng)關(guān)系的角度，在明確政府職責(zé)的基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)政收支總量、結(jié)構(gòu)、監(jiān)督等方面作出規(guī)定，為深化財(cái)稅改革提供強(qiáng)有力的法律保障，從而在法律上穩(wěn)定政府與市場(chǎng)總體關(guān)系的預(yù)期。

四是創(chuàng)新和完善財(cái)政宏觀調(diào)控，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，有效應(yīng)對(duì)各種階段性挑戰(zhàn)，切實(shí)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展后勁。主動(dòng)適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要矛盾變化，堅(jiān)持把落實(shí)新發(fā)展理念、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為財(cái)政宏觀調(diào)控的根本遵循和工作主線，推動(dòng)發(fā)展質(zhì)量和效益明顯提高。將總量調(diào)控與結(jié)構(gòu)調(diào)整更好地結(jié)合起來，緊緊圍繞補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、促升級(jí)，持之以恒加快新舊發(fā)展動(dòng)能的轉(zhuǎn)換。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，支持制造業(yè)優(yōu)化升級(jí)，促進(jìn)新動(dòng)能持續(xù)快速成長(zhǎng)。要著力打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，根據(jù)形勢(shì)變化及時(shí)調(diào)整財(cái)政政策取向，注重防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)等名義變相舉債，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。要支持打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章，完善發(fā)展成果城鄉(xiāng)共享機(jī)制，強(qiáng)化區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展政策的協(xié)同，破解鄉(xiāng)村人才瓶頸制約，向深度貧困地區(qū)聚焦發(fā)力，瞄準(zhǔn)特殊貧困人口精準(zhǔn)幫扶，優(yōu)化財(cái)政扶貧資金管理。要配合打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，加大環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排資金投入力度的同時(shí)，還要著力提高相關(guān)專項(xiàng)資金的分配、使用效率，建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制和長(zhǎng)效管理機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)資源環(huán)境有償使用制度改革，落實(shí)好《環(huán)境保護(hù)稅法》的同時(shí)，有序推進(jìn)水資源稅以及資源保護(hù)稅試點(diǎn)工作，逐步構(gòu)建有激勵(lì)有約束、多管齊下、協(xié)調(diào)配合的“綠色稅收”體系。