孫 鋼

一、美國(guó)稅改的背景

特朗普上臺(tái)之后之所以快速推動(dòng)美國(guó)歷史上最大規(guī)模的稅改，有其深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和稅制背景。

從經(jīng)濟(jì)背景來(lái)看，盡管自2016年以來(lái)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)持續(xù)的復(fù)蘇，但實(shí)體經(jīng)濟(jì)不足的結(jié)構(gòu)矛盾使得美國(guó)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新中的地位出現(xiàn)弱化，急需通過(guò)資本和人才的吸引與回流來(lái)增加就業(yè)，增強(qiáng)創(chuàng)新能力，以應(yīng)對(duì)德國(guó)的“工業(yè)4.0”以及中國(guó)的“中國(guó)制造2025”等世界先進(jìn)大國(guó)的發(fā)展目標(biāo)，恢復(fù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)先地位，實(shí)現(xiàn)“美國(guó)優(yōu)先”的目標(biāo)。

從政治背景來(lái)看，美國(guó)各屆總統(tǒng)在競(jìng)選時(shí)和上臺(tái)后都會(huì)高舉減稅的大旗以博得選民的支持，特朗普也不例外，他高喊減稅主張初衷之一是想緩和國(guó)內(nèi)貧富懸殊的矛盾。美國(guó)自上世紀(jì)70年代末以來(lái)，以往比較公平的收入分配狀態(tài)被徹底打破了，貧富差距急劇加大。從1979年到2005年，美國(guó)最富裕的1%人群的稅后收入增長(zhǎng)了176%，最富裕的20%人群增長(zhǎng)了69%，處于中等收入的60%人群增長(zhǎng)了20%，而收入最低的20%人群只增長(zhǎng)了6%；1979年美國(guó)最富有的20%人群的年收入是最低20%人群的大約8倍，目前已上升到近15倍。面對(duì)財(cái)富分化問(wèn)題，特朗普通過(guò)“美國(guó)優(yōu)先”的執(zhí)政理念與以往共和、民主兩黨的“政治正確”相對(duì)懟，而以減稅為核心的稅改則是特朗普政府施政理念的重要措施，特別是特朗普版的稅改方案更體現(xiàn)對(duì)藍(lán)領(lǐng)階層的減稅力度，盡管在最終的稅改議案中因兩黨兩院的博弈而未能完全體現(xiàn)特朗普的稅改初衷。

從稅制背景來(lái)看，雖然美國(guó)稅制經(jīng)過(guò)了多輪改革，但在世界各國(guó)不斷推進(jìn)稅制改革的進(jìn)程中，美國(guó)的稅制過(guò)于自慰其科學(xué)合理性而導(dǎo)致異常復(fù)雜，日益缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，如美國(guó)所得稅的最高邊際稅率個(gè)人達(dá)到39.6%，公司為35%，加上州、地的征稅，綜合稅率約在40%左右，已成為世界上公司所得稅稅率最高的國(guó)家之一。加上美國(guó)憲法的限制，使得聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府各有其征稅權(quán)而相互掣肘，進(jìn)一步加大了稅制的復(fù)雜性。故而特朗普的此次稅改也僅限于聯(lián)邦稅制的改革。

此外，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，稅收競(jìng)爭(zhēng)日益成為各國(guó)吸引國(guó)際資本的重要手段。為了減輕稅負(fù)，美國(guó)的跨國(guó)公司也把大部分利潤(rùn)放在國(guó)外，如2017年末美國(guó)公司滯留海外的利潤(rùn)就高達(dá)2.6萬(wàn)億美元。因此，為了促進(jìn)美國(guó)企業(yè)回遷，有必要通過(guò)稅改降低海外企業(yè)的回遷負(fù)擔(dān)，提升美國(guó)的全要素生產(chǎn)率，增強(qiáng)美國(guó)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。

二、美國(guó)稅改的經(jīng)過(guò)及基本內(nèi)容

為了履行競(jìng)選諾言，特朗普上臺(tái)后即著手準(zhǔn)備美國(guó)的稅制改革。2017年4月白宮公布了初步的稅改計(jì)劃，8月，白宮與國(guó)會(huì)就稅改的關(guān)鍵問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。在經(jīng)過(guò)美國(guó)兩黨兩院的多次博弈之后，2017年11月16日，美國(guó)眾議院以227票對(duì)205票通過(guò)了稅改法案，12月2日，美國(guó)參議院以51票對(duì)49票通過(guò)稅改法案，12月15日，美國(guó)參眾兩院就雙方的稅改分歧達(dá)成一致，形成了最終稅改議案，并于12月20日兩院先后投票通過(guò)了最終議案。12月22日，備受矚目的《稅改及就業(yè)法案》（Tax Cuts and Jobs Act）由特朗普總統(tǒng)簽署并生效，該法案于2018年1月1日起實(shí)施。

《稅改及就業(yè)法案》長(zhǎng)達(dá)500頁(yè)，筆者未能看到全文及譯稿，但從各方面披露的情況來(lái)看，稅改法案的主要內(nèi)容如下:

（一）公司所得稅

1.公司所得稅稅率由35%降為21%。在與目前州平均稅率相加后，總稅率與OECD國(guó)家平均25%的稅率趨于一致。

2.對(duì)企業(yè)投資資產(chǎn)的處理，規(guī)定:①自2017年9月27日至2023年1月1日期間取得并投入使用的特定資產(chǎn)的支出可當(dāng)年100%費(fèi)用化，稅前列支；②2023年1月1日至2027年底期間投入使用的符合條件的特定資產(chǎn)允許繼續(xù)費(fèi)用化，但費(fèi)用化比例每年以20%遞減。

3.股息實(shí)行屬地征稅制。自2018年起，美國(guó)企業(yè)取得的源于境外企業(yè)的股息紅利100%免稅（混合股息紅利除外）。

4.為加強(qiáng)利息費(fèi)用的反避稅監(jiān)管，利息費(fèi)用扣除限額為調(diào)整后應(yīng)稅所得（類似于息稅前利潤(rùn)，EBIT）的30%；在2018年至2021年間，EBIT需要加上折舊攤銷，即為EBITDA；當(dāng)年未扣完的利息可無(wú)限期結(jié)轉(zhuǎn)。

5.對(duì)穿透實(shí)體（Pass-Through Businesses），即所得直接歸屬于所有者個(gè)人，按個(gè)稅繳納的企業(yè)，包括合營(yíng)企業(yè)、S型股份制企業(yè)、獨(dú)資企業(yè)等，可繼續(xù)按個(gè)人所得稅納稅，但①對(duì)在美國(guó)境內(nèi)經(jīng)營(yíng)的符合條件的穿透收入減征20%（自2018年1月1日-2025年12月31日）；②個(gè)人申報(bào)年收入超過(guò)15.75萬(wàn)美元（聯(lián)合申報(bào)超過(guò)31.5萬(wàn)美元）的穿透實(shí)體，可選擇a.“符合條件的經(jīng)營(yíng)收入”減征20%；b.按“為符合條件的經(jīng)營(yíng)支付特定工資的50%”，或“為符合條件的經(jīng)營(yíng)支付VV-2工資的25%與符合條件的購(gòu)入資產(chǎn)原值的2.5%之和”，可按兩者高的進(jìn)行稅前扣除。

6.對(duì)于研發(fā)費(fèi)用保留抵免機(jī)制。自2022年起，某些美國(guó)稅法174節(jié)下的科研教育支出需要資本化，并在5年內(nèi)攤銷（海外支出可在15年內(nèi)攤銷）。

7.凈經(jīng)營(yíng)虧損結(jié)轉(zhuǎn)限額為所得的80%，可向后無(wú)限期結(jié)轉(zhuǎn)，取消向前結(jié)轉(zhuǎn)。

8.取消企業(yè)的替代最低限額稅制度（AMT）。

9.企業(yè)海外回流利潤(rùn)的所得稅稅率原為35%，現(xiàn)改為現(xiàn)金類流動(dòng)資產(chǎn)稅率為15.5%，非現(xiàn)金類流動(dòng)資產(chǎn)稅率為8%?？稍?年內(nèi)分期繳納（前5年每年按應(yīng)納稅額的8%，后3年每年分別按15%、20%、25%繳納）。

（二）個(gè)人所得稅

1.維持7檔稅率，但部分檔次稅率進(jìn)行下調(diào)。最高稅率的起征額度，單身由426701美元提高到500000美元，已婚由480051美元提高到600000美元。詳情見(jiàn)表1。

2.提高標(biāo)準(zhǔn)扣除額，單身由6500美元提高到12000美元，家庭由13000美元提高到24000美元。

3.取消每個(gè)人4150美元的免稅額。

表1 美國(guó)個(gè)人所得稅新舊稅率對(duì)照表

4.提高了子女稅收抵扣額。稅改前個(gè)人收入在75000美元以下，夫妻收入在110000美元以下的家庭，每一個(gè)17歲以下的子女可以抵扣1000美元。稅改后，收入低于40萬(wàn)美元的家庭，每一個(gè)17歲以下的孩子可以抵扣2000美元，但要求提供每個(gè)子女的社會(huì)安全號(hào)碼。

5.州稅和地方稅的扣除僅限于所得稅、財(cái)產(chǎn)稅和銷售稅，且扣除上限為10000美元。

6.住房貸款利息減免，原稅法規(guī)定不超過(guò)100萬(wàn)美元的住房貸款所產(chǎn)生的利息可抵扣，現(xiàn)規(guī)定自2018年起，新購(gòu)置的首套或第二套住房可抵扣的貸款利息所對(duì)應(yīng)的住房貸款限額降為75萬(wàn)美元。取消住房抵押貸款利息的抵扣。

7.保留醫(yī)療費(fèi)用抵扣，但抵扣起點(diǎn)由醫(yī)療費(fèi)用超過(guò)收入的10%調(diào)低為超過(guò)收入的7.5%。

8.學(xué)生529教育儲(chǔ)蓄基金由稅改前只適用于大學(xué)等高等教育，現(xiàn)擴(kuò)大到私立、宗教及家庭開(kāi)辦的小學(xué)和中學(xué)。

9.關(guān)于慈善捐贈(zèng)扣除，規(guī)定當(dāng)年可扣除的現(xiàn)金捐贈(zèng)額由不超過(guò)收入的50%提高到不超過(guò)收入的60%。

10.取消包括稅務(wù)中介費(fèi)用、投資費(fèi)用、未報(bào)銷公務(wù)費(fèi)用等在內(nèi)的雜項(xiàng)扣除。

11.關(guān)于其它豁免項(xiàng)目的調(diào)整:取消合規(guī)搬家費(fèi)用可以自收入中扣除的規(guī)定；取消任職相關(guān)的搬家費(fèi)用報(bào)銷可以免稅的規(guī)定；自2018年12月31日起，離婚贍養(yǎng)費(fèi)不可以在稅前扣除。

12.保留個(gè)人的替代性最低限額稅制度（AMT），但適用的免稅門(mén)檻提高到70300美元（個(gè)人申報(bào)）和109400美元（家庭申報(bào)）。上述免稅額開(kāi)始遞減的收入限額提高到50萬(wàn)美元（個(gè)人申報(bào)）及100萬(wàn)美元（家庭申報(bào)）。

13.保留遺產(chǎn)稅，但2018年至2025年起征點(diǎn)由個(gè)人550萬(wàn)美元提高到1100萬(wàn)美元，家庭由1100萬(wàn)美元提高到2200萬(wàn)美元。

14.取消了奧巴馬醫(yī)改規(guī)定的不買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn)稅務(wù)給予罰款的條款。

以上稅改內(nèi)容的大部分有效期到2025年12月31日，總計(jì)減稅規(guī)模約為1.5萬(wàn)億美元。

三、對(duì)美國(guó)稅改的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

（一）美國(guó)的稅改初見(jiàn)成效，但未到達(dá)歷史的高峰

特朗普的稅改已經(jīng)運(yùn)行了半年多，他對(duì)稅改的成績(jī)給予充分的肯定。據(jù)公布的數(shù)據(jù)，美國(guó)2018年第二季度的GDP增長(zhǎng)了4.1%，特朗普當(dāng)選總統(tǒng)以來(lái)新增就業(yè)達(dá)到370萬(wàn)人。初看這些數(shù)字應(yīng)該認(rèn)為還不錯(cuò)，但是和美國(guó)歷史上的稅改相比則還不是最突出的。

美國(guó)的各屆總統(tǒng)（從里根、老布什、克林頓、小布什、奧巴馬到特朗普）在當(dāng)選之后都推行過(guò)各種稅制改革，如里根推行的《經(jīng)濟(jì)復(fù)興法案》（1981）、《稅制改革法案》（1986），以及小布什推行的《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減稅協(xié)調(diào)法案》（2001）、《增加就業(yè)和援助雇工法案》（2002）、《就業(yè)與增長(zhǎng)稅收減免協(xié)調(diào)法案》（2003）都屬于以減稅為主的稅改，而老布什、克林頓和奧巴馬任內(nèi)推行的稅改則屬于減稅與增稅并舉的措施。上述稅改措施都對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了大小不等的刺激作用。若以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率排序，特朗普4.1%的增長(zhǎng)率只能排在第五位（見(jiàn)表2）。

表2 2008年金融危機(jī)以來(lái)美國(guó)排名前五位的季度增長(zhǎng)率

據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》數(shù)據(jù)，特朗普上任以來(lái)的一年半美國(guó)就業(yè)增加了370萬(wàn)人，低于之前的奧巴馬任期的一年半中就業(yè)增加的430萬(wàn)人。

（二）稅改對(duì)美國(guó)各階層的作用不一

首先，盡管特朗普代表的共和黨宣稱新稅法有利于中產(chǎn)階級(jí)，但人們?cè)诮?jīng)過(guò)測(cè)算后發(fā)現(xiàn)，普通中產(chǎn)階級(jí)一年所少交的稅款只相當(dāng)于小半個(gè)月的工資。而受益最大的還是高收入階層和富豪們，一方面最高稅率由39.6%降到了37%，同時(shí)適用最高稅率的起征額提高到了個(gè)人50萬(wàn)美元、家庭60萬(wàn)美元，這雙重的好處使高收入階層獲利更大。加上遺產(chǎn)稅起征點(diǎn)的提高，富豪們得到了巨額減免。

其次，對(duì)于中產(chǎn)階級(jí)及以下的階層來(lái)說(shuō)，由于抵扣項(xiàng)目的減少，各個(gè)家庭減稅幅度不同，加上各州及地方政府的抵扣數(shù)額不一，因此一些免州稅的州（如新罕布什爾州、俄勒岡州、蒙他拿州等）更吸引人們遷入，可能會(huì)導(dǎo)致美國(guó)地區(qū)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)。

第三，特朗普作為商人，對(duì)稅收影響公司經(jīng)營(yíng)有深刻的體會(huì)，因此此次美國(guó)稅改中公司稅的減稅力度最大，公司所得稅稅率從35%降到21%，減負(fù)達(dá)40%，這對(duì)公司的刺激極大。特別是大公司可能會(huì)轉(zhuǎn)回大量的海外資產(chǎn)，立足于美國(guó)本土市場(chǎng)上的投資活動(dòng)，并促進(jìn)增加就業(yè)崗位，穩(wěn)定美國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

第四，對(duì)于小公司來(lái)說(shuō)，過(guò)去因?yàn)楣径愄?，因此多以個(gè)人稅的形式繳納，形成了眾多的穿透企業(yè)。稅改后公司稅猛降至21%，有可能使小公司改繳公司稅，這也為眾多的小公司增加了生存空間和發(fā)展前景。

（三）稅改擴(kuò)大了財(cái)政赤字，增加了政府債務(wù)，成為特朗普政府打貿(mào)易戰(zhàn)的原始沖動(dòng)

美國(guó)稅改1.5萬(wàn)億的減稅措施在提振經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也導(dǎo)致了政府財(cái)政的惡化。個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅約占聯(lián)邦財(cái)政收入的53%，為了彌補(bǔ)減稅導(dǎo)致的財(cái)政虧空，聯(lián)邦政府只能依賴于增加國(guó)債發(fā)行規(guī)模。聯(lián)邦財(cái)政部預(yù)計(jì)2018年將舉債9550億美元，這是6年來(lái)最高的舉債數(shù)額，而2017年的舉債額為5190億美元。

在此情況下，增加關(guān)稅收入成為彌補(bǔ)財(cái)政虧空的另一項(xiàng)重要手段。因此，特朗普政府不僅與中國(guó)大打加征關(guān)稅的貿(mào)易戰(zhàn)，而且不顧與歐盟、加拿大和墨西哥等國(guó)家和地區(qū)長(zhǎng)年的盟友關(guān)系，不容解釋地對(duì)這些國(guó)家出口到美國(guó)的汽車、鋼鐵、鋁等加征關(guān)稅。雖然促使特朗普實(shí)行單邊主義、開(kāi)打貿(mào)易戰(zhàn)的因素很多，但大規(guī)模減稅導(dǎo)致的財(cái)政虧空也是根本致因之一。

然而貿(mào)易戰(zhàn)是把雙刃劍，加征關(guān)稅除了影響其他國(guó)家的出口，也增加了本國(guó)企業(yè)的制造成本和國(guó)民的消費(fèi)成本，用美聯(lián)儲(chǔ)前主席格林斯潘的話說(shuō):美國(guó)加征關(guān)稅是由美國(guó)國(guó)民在買(mǎi)單，這種鋌而走險(xiǎn)的關(guān)稅政策在一定程度上會(huì)大大抵消稅改對(duì)經(jīng)濟(jì)的刺激作用，這一點(diǎn)將在下半年逐步顯現(xiàn)出來(lái)，搞不好會(huì)使美國(guó)稅改的努力前功盡棄。

（四）稅改仍然是美國(guó)選戰(zhàn)的政治生態(tài)中的重要手段

2018年1月才實(shí)施的大規(guī)模的稅改剛過(guò)半年，方興未艾，為了應(yīng)對(duì)11月的美國(guó)中期選舉，特朗普政府正在醞釀進(jìn)行第二次稅改。6月29日，特朗普推出稅改2.0計(jì)劃，希望在10月或更早公布第二次稅改方案，其主要的內(nèi)容是將企業(yè)所得稅的稅率由21%降至20%。雖然只是降了一個(gè)點(diǎn)，也導(dǎo)致聯(lián)邦政府未來(lái)十年之內(nèi)將減收1000億美元。但與稅改1.0相比，稅改2.0無(wú)論是規(guī)模還是力度對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響都有限，它只是共和黨為在中期選舉中力保兩院席位而祭出的武器之一，只是它不夠鋒利，尤其是在貿(mào)易戰(zhàn)使共和黨連連失分的局面下，一個(gè)點(diǎn)的減稅力度可能很難引起人們的興趣了。