黃孝光

為了一字之變，需要付出多少努力？

自1997年“撤縣設(shè)市”政策凍結(jié)以來，雖然有過個(gè)別成功案例，但更多的申請(qǐng)縣處在漫長的籌備和等待中。多個(gè)媒體報(bào)道，截止到2015年，申報(bào)材料滯留在國務(wù)院待批的縣不下200個(gè)，有些縣已籌備逾20年。

這一狀況如今被逆轉(zhuǎn)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，去年至今全國已有17地撤縣設(shè)市，超過了過去20年的總和。轉(zhuǎn)變基于政策解凍的背景。2016年，《設(shè)立縣級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)》、《設(shè)立縣級(jí)市申報(bào)審核程序》相繼出臺(tái)，掀起新一輪縣改市的熱潮。

熱潮之下，有網(wǎng)友提問安徽懷遠(yuǎn)縣副縣長崔興浩：“懷遠(yuǎn)有沒有撤縣設(shè)市的計(jì)劃？”

崔興浩明確回應(yīng)：“我們已經(jīng)啟動(dòng)了，正在走程序，力爭2到3年實(shí)現(xiàn)。”

有何程序？撤縣設(shè)市之路該怎么走？《廉政瞭望》記者根據(jù)公開報(bào)道資料，梳理出縣改市的獨(dú)家攻略。

籌備：查漏補(bǔ)缺

聽聞懷遠(yuǎn)縣啟動(dòng)程序后，隔壁固鎮(zhèn)縣的網(wǎng)友坐不住了：我們縣呢？

固鎮(zhèn)縣政府回到：“經(jīng)調(diào)查了解，我縣離《設(shè)立縣級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)》的要求還有差距?！?/p>

想要跟懷遠(yuǎn)一樣先知先覺、提前籌備，獲取信息的能力至關(guān)重要。當(dāng)某些地方還在為是否達(dá)標(biāo)糾結(jié)時(shí)，他們參考的1993年版設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)卻已過時(shí)。2011年，貴州興仁縣縣長范華到國家民政部匯報(bào)撤縣設(shè)市工作，滿腔熱忱遭到冷遇——國務(wù)院暫停審批“縣改市”了，申報(bào)材料只能排隊(duì)待批。兩年后，貴州盤縣“重蹈覆轍”，被“需根據(jù)今后出臺(tái)的新標(biāo)準(zhǔn)重新申報(bào)”的理由回絕。

這是已達(dá)標(biāo)的情況。像固鎮(zhèn)縣這種離標(biāo)準(zhǔn)尚有差距的，則需更復(fù)雜的籌備過程。上世紀(jì)80年代，某縣縣長謀劃撤縣設(shè)市時(shí)發(fā)現(xiàn)，各項(xiàng)指標(biāo)都可過關(guān)，唯一不足的是縣城規(guī)模；他后來想出一招“撤區(qū)擴(kuò)鎮(zhèn)”，補(bǔ)上了短板。這種“假性城市化”的操作，連同耕地占用、權(quán)力尋租等其他問題，類似一些投機(jī)取巧的行為，最終催化了1997年國務(wù)院撤縣設(shè)市政策的凍結(jié)。

其實(shí)，有些短板則大可修補(bǔ)，比如針對(duì)資源環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)、基本公共服務(wù)指標(biāo)上的不足，著力完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善公共服務(wù)等是完全可取的。

申報(bào)：通力配合

達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，接下來就可以走程序了。按照規(guī)定，各縣自行提出申請(qǐng)，依次經(jīng)所在地市、省批準(zhǔn)后，方可進(jìn)入國務(wù)院審核審批流程。

縱向上看，申報(bào)過程只涉及市、省、國務(wù)院三級(jí)；但橫向上，每一級(jí)牽涉的部門繁多，操作內(nèi)容更是極為龐雜。以市這一層級(jí)為例，根據(jù)貴陽市不久前公布的《貴陽市清鎮(zhèn)市、修文縣、息烽縣、開陽縣行政區(qū)劃調(diào)整實(shí)施方案》，在資料準(zhǔn)備階段，市民政部門、發(fā)展改革委、統(tǒng)計(jì)部門、財(cái)政部門、國土部門、規(guī)劃部門等，均需提供相應(yīng)審核報(bào)告給市政府。審核申報(bào)階段，市政府需征求市人大、市政協(xié)的意見，召開專題會(huì)議審核行政區(qū)劃調(diào)整材料，提交材料至市政府常務(wù)會(huì)議研究……整個(gè)過程耗時(shí)數(shù)月。

雖然耗時(shí)耗力，但這并不能阻擋有望改市之縣的熱情。2016年，新的《設(shè)立縣級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)》終于出爐，盤縣的改市工作隨即重啟。該縣撤縣設(shè)市工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人蔣鑫發(fā)現(xiàn)，新舊標(biāo)準(zhǔn)差別極大，此前準(zhǔn)備的材料被推翻，一切數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)都得重新來過，需要各縣級(jí)部門全程配合。

興仁縣也在第一時(shí)間重啟了申報(bào)工作。這一次興仁的步伐明顯加快，申報(bào)材料從縣級(jí)層層上遞到國務(wù)院，只花了半年時(shí)間。

造勢：同城共盼

籌備階段往往秘密進(jìn)行，然而一旦啟動(dòng)申報(bào)程序，消息不免外露，也就不需隱藏了。這個(gè)時(shí)候，造勢的作用開始凸顯出來。

1986年浙江東陽申請(qǐng)縣改市時(shí)，一是邀請(qǐng)媒體和省級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)回東陽參觀，二是通過木雕工藝比賽等活動(dòng)宣傳東陽，三是頻繁拜訪關(guān)鍵部門領(lǐng)導(dǎo)，促使東陽成為他們耳邊的熱詞。事實(shí)證明，此類宣傳造勢的效果顯著，兩年后東陽就成功收到了批復(fù)。

進(jìn)入新世紀(jì)，造勢工作得益于新興傳播手段，往往官方未行動(dòng)，民間已先行。這種造勢或可反哺官方，當(dāng)官方進(jìn)展受挫時(shí)，民間年復(fù)一年的關(guān)注，能夠凝聚成一種同城共盼的力量。

與此同時(shí)，造勢的手段更加多樣，譬如城市形象宣傳片已成為不可或缺的選擇。觀察發(fā)現(xiàn)，此類宣傳片通常在前幾分鐘內(nèi)，會(huì)應(yīng)縣改市的評(píng)估要求分板塊陳述，結(jié)合“市”的概念，將該地最美的一面展現(xiàn)出來，最后以宣傳口號(hào)作結(jié)，比如興仁撤縣設(shè)市的口號(hào)——“完善城市功能，建設(shè)智慧城市”。

評(píng)估：終極答辯

文件上傳到民政部初核后，下一步驟是評(píng)估。首先，縣級(jí)政府做論證評(píng)估自查；其后，市、省、國家民政部逐級(jí)做論證評(píng)估。

省直部門的評(píng)估工作有個(gè)技巧。如果民政部組織的論證評(píng)估會(huì)是終極答辯，聰明的省份會(huì)把省級(jí)評(píng)估工作做成預(yù)答辯。

民政部曾表示，對(duì)于情況比較復(fù)雜的，“要充分借助外腦，強(qiáng)化專家和專業(yè)力量在撤縣設(shè)市審核報(bào)批中的作用?！鼻嗪Ｊ】吹搅诉@點(diǎn)，于是去年12月把該省8縣撤縣改市的評(píng)估論證會(huì)開在了北京，邀請(qǐng)了民政部撤縣設(shè)市評(píng)估組的眾多領(lǐng)導(dǎo)和專家參加評(píng)審。這些專家和領(lǐng)導(dǎo)給出指導(dǎo)意見的同時(shí)，當(dāng)場表態(tài)“將會(huì)對(duì)青海省的評(píng)估審核給予傾斜支持”。

終極答辯環(huán)節(jié)——民政部組織召開的撤縣設(shè)市專家論證會(huì)，地點(diǎn)通常選在北京市南京大酒店一樓鐘山廳。會(huì)議現(xiàn)場，擬設(shè)市地方將逐一介紹情況，限時(shí)15分鐘，介紹內(nèi)容有5點(diǎn)：在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)中的功能定位，人口規(guī)模結(jié)構(gòu)情況，經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，資源環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)情況，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)情況。介紹完后，另有15分鐘的答疑時(shí)間。

2017年12月20日中山廳現(xiàn)場，范華的身份已由興仁縣縣長轉(zhuǎn)為黔西南州副州長。這是繼2011年之后，他第二次到民政部匯報(bào)興仁縣撤縣設(shè)市工作。他和同伴圍繞興仁撤縣設(shè)市的必要性、已具備的條件、優(yōu)勢三個(gè)方面，借助宣傳片向現(xiàn)場專家作宣講。之后，他們對(duì)專家組提出的興仁縣人口、經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)化指標(biāo)等方面的問題，一一做了解答。

至此，興仁縣能做的主觀努力已走到最后一步。

批復(fù)：靜候回音

民政部的評(píng)估會(huì)每年分批次進(jìn)行，國務(wù)院相應(yīng)的審核批復(fù)也會(huì)分期逐個(gè)下達(dá)。

2018年3月，國家發(fā)改委相關(guān)文件提到，2018年要加快培育新生中小城市，“繼續(xù)開展撤縣設(shè)市、撤地設(shè)市，推動(dòng)城市群及國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)范圍內(nèi)符合條件的縣和非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)率先設(shè)市?！?/p>

從5月開始，每個(gè)月均有新的批復(fù)；與興仁縣同批次答辯一共10個(gè)縣中，目前已有6個(gè)縣收到“錄取結(jié)果”了。截至9月15日，陜西彬縣、江蘇海安縣、湖北京山縣、黑龍江漠河縣、山西懷仁縣、貴州興仁縣、安徽潛山縣、廣西荔浦縣、山東鄒平縣、甘肅華亭縣、云南水富縣共11地先后獲批。

值得注意的是，民政部對(duì)所有地方的批復(fù)意見，均包含如下一條：“切實(shí)做好撤縣設(shè)市期間社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防控，落實(shí)各項(xiàng)工作措施，確保相關(guān)工作有序穩(wěn)妥實(shí)施。”

掛牌：圓夢儀式

剛獲得設(shè)市資歷，興仁縣即宣布將于9月28日舉行興仁市成立大會(huì)。除甘肅華亭市、云南水富市尚未公布掛牌時(shí)間外，今年其余9個(gè)獲批的縣都是在收到批復(fù)半年之內(nèi)掛牌。

相比之下，撤縣設(shè)區(qū)被批復(fù)后的掛牌效率明顯不如撤縣設(shè)市，有些地方甚至耗時(shí)兩年。民政部區(qū)劃地名研究所原副所長浦善新曾解釋，縣級(jí)政府對(duì)于撤縣設(shè)市有更大的沖動(dòng)，而撤縣設(shè)區(qū)則是地級(jí)市做大城區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)總量、擴(kuò)張主城區(qū)的迫切要求，不少縣實(shí)際上是不愿意的。

縣改市的掛牌對(duì)當(dāng)?shù)厝藖碚f則是一場圓夢儀式，也意味著新的夢想的啟航。安徽潛山收到批復(fù)后一個(gè)月，相關(guān)機(jī)構(gòu)便換上了新標(biāo)牌，引來民眾紛紛合影。而在批復(fù)前兩個(gè)月，當(dāng)?shù)孛襟w已開始熱議：“潛山撤縣設(shè)市已有最新進(jìn)展，安九高鐵潛山南站2021年通車，房價(jià)被限最高7300元/㎡！”

房價(jià)上漲基于縣改市帶來的發(fā)展預(yù)期，同時(shí)也是撤縣設(shè)市附加風(fēng)險(xiǎn)的具體體現(xiàn)。在申報(bào)階段，擬設(shè)市地方需提供“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告”，這是以往沒有的新要求?？梢灶A(yù)見，撤縣設(shè)市后，房價(jià)、物價(jià)可能上漲，進(jìn)而增加居民生活成本；因城鎮(zhèn)化導(dǎo)致征地拆遷，社會(huì)矛盾糾紛可能增多；對(duì)農(nóng)業(yè)的投入可能減弱，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展……

此等風(fēng)險(xiǎn)，是撤縣設(shè)市后必須著力防范的；對(duì)成功設(shè)市之地來說，適應(yīng)新身份，還有很長的一段路要走。