1 轉型發(fā)展背景下的生態(tài)型地區(qū)價值再認識

1.1 國家轉型發(fā)展背景與新要求

新時期我國經(jīng)濟社會進入深度的轉型發(fā)展階段，城市發(fā)展從強調經(jīng)濟增長轉向生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調發(fā)展，城鄉(xiāng)空間關系也由土地空間快速擴張轉向以人為主的新型城鎮(zhèn)化，強調人和自然和諧發(fā)展。十八大以來，“五位一體”和“五大發(fā)展理念”深入人心，十九大報告進一步明確了我國進入中國特色社會主義新時代、，提出21世紀中葉建成富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的新目標，并強調既要創(chuàng)造更多的物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多的優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要?！案哔|量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”成為轉型時期國家與城市發(fā)展的新要求。在這一時期，探索作為生態(tài)資源要素核心承載空間的生態(tài)型地區(qū)的發(fā)展路徑與模式，具有重要的理論價值與實踐意義。

1.2 生態(tài)型地區(qū)發(fā)展理念演變

生態(tài)型地區(qū)是指處于城市集中建成區(qū)外圍，生態(tài)本底脆弱、生態(tài)功能重要、以提供生態(tài)產(chǎn)品為主的區(qū)域，其工業(yè)化和城市化水平一般較低，往往肩負著生態(tài)保育和經(jīng)濟發(fā)展的雙重任務。目前，我國生態(tài)型地區(qū)的發(fā)展理念和思路大致經(jīng)過4個階段演變。

（1）改革開放以前的“消級對待”。無論是建國初的“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”，還是文革時的“城市工業(yè)大規(guī)模發(fā)展”，我國經(jīng)濟發(fā)展的重心集中在資源型地區(qū)和城市。也正是因為經(jīng)濟發(fā)展水平低，生態(tài)破壞呈現(xiàn)出局部性、影響小的特征[1]，城市建成區(qū)以外的生態(tài)型地區(qū)往往成為“關注盲區(qū)”，被消極對待。

（2）改革開放初期的“被動式保護”。在“全部經(jīng)濟工作轉到以提高經(jīng)濟效益為中心”的導向下，生態(tài)環(huán)境讓位于經(jīng)濟發(fā)展，導致環(huán)境污染、生態(tài)侵蝕頻發(fā)，生態(tài)型地區(qū)受到明顯破壞。這一時期開始認識到生態(tài)環(huán)境的重要性，國家逐步有針對性地出臺一系列生態(tài)環(huán)境保護辦法，如1983年將環(huán)境保護定為基本國策，1984年出臺《關于環(huán)境保護工作的決定》，1989年出臺《環(huán)境保護法》等，生態(tài)型地區(qū)開始作為環(huán)境保護的重點區(qū)域得到重視，但本質上仍是“先污染、后治理”。

（3）1990年代后期的“生態(tài)強管控”。黨的十五大報告中明確提出“實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，這不僅關乎環(huán)保，更是“要用生態(tài)環(huán)境優(yōu)先的原則促進經(jīng)濟社會發(fā)展和生活質量提高”[2]。而后，國家也開始通過一系列政策實現(xiàn)對生態(tài)型地區(qū)的強管控，如1995年開始編制《全國生態(tài)示范區(qū)建設規(guī)劃綱要》，分7批將528個區(qū)（縣市）納入國家級生態(tài)示范區(qū)；2001年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》劃定了重點生態(tài)功能區(qū)并建立生態(tài)補償機制；許多省市也開展了生態(tài)控制線規(guī)劃的探索①2005年深圳率先編制《基本生態(tài)控制線規(guī)劃》，強調對生態(tài)地區(qū)“強管控”，之后武漢、廣東、天津等省市也陸續(xù)開展了基本生態(tài)控制線的劃定工作。：2002年頒布的《城市規(guī)劃強制性內容暫行規(guī)定》明確將?。ㄊ校┯騼缺仨毧刂崎_發(fā)的區(qū)域作為強制性內容；2006年頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》要求劃定4區(qū)并制定空間管制措施，“強管控”成為這一階段生態(tài)地區(qū)發(fā)展的重點。

（4）生態(tài)文明建設時期。黨的十九大強調要加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國。強調人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然，生態(tài)型地區(qū)的戰(zhàn)略價值進一步突顯。一方面對生態(tài)型地區(qū)的保護提到了前所未有的高度，剛性管控要求進一步強化；另一方面，強調“綠水青山就是金山銀山”，突出綠色發(fā)展，生態(tài)型地區(qū)不再是簡單的“綠色保護”，而是具有更豐富層次的功能內涵，是代表未來的新興戰(zhàn)略性空間，有著不一樣的發(fā)展模式。

1.3 生態(tài)型地區(qū)規(guī)劃編制的再認識

1.3.1 生態(tài)型地區(qū)規(guī)劃存在問題

傳統(tǒng)城市規(guī)劃關注重心大都表現(xiàn)為“重中心、輕外圍”，大多以城市建成空間為主，而對以非建設空間為主導的生態(tài)型地區(qū)和廣大農(nóng)村地區(qū)則鮮少涉及或過于原則，通常只有簡單的城鎮(zhèn)體系點狀式指引。在生態(tài)讓位于經(jīng)濟發(fā)展的背景下，生態(tài)型地區(qū)的規(guī)劃采取與城市地區(qū)類似的規(guī)劃方法，仍將城鎮(zhèn)建設用地作為規(guī)劃對象，即便運用了某些生態(tài)規(guī)劃理念，也多為“戴上高帽”來謀劃城鎮(zhèn)空間布局，更有甚者以生態(tài)之名行開發(fā)之實。生態(tài)型地區(qū)規(guī)劃缺少成熟的理論支撐與方法研究，規(guī)劃成果往往流于空泛；忽視大地景觀是一個有機的系統(tǒng)，缺乏區(qū)域地塊之間應有的連續(xù)性和整體性[3]；也忽視生態(tài)格局構建和生態(tài)工業(yè)合理布局等生態(tài)方面的問題[4]。

1.3.2 生態(tài)型地區(qū)規(guī)劃編制的再認識

生態(tài)型地區(qū)由于要素構成、責任要求和發(fā)展模式與傳統(tǒng)城市型地區(qū)有很大差異，因此其規(guī)劃編制思路也應當不同于城市型地區(qū)。

新的價值導向，由追求空間經(jīng)濟效益最大化轉為追求人與自然和諧發(fā)展。城市型地區(qū)的空間規(guī)劃，重點在于“建設用地資源的合理高效配置”，因此空間經(jīng)濟效益也就成為衡量規(guī)劃的核心標準。但對于生態(tài)型地區(qū)而言，生態(tài)價值與社會價值往往更為重要，規(guī)劃如何避免過度人工干預、減少生態(tài)破壞，通過適當?shù)囊?guī)劃手法，促進人與自然和諧發(fā)展成為核心要義。

新的規(guī)劃重心，由關注城鎮(zhèn)為主轉向對生態(tài)、農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村等非建設空間要素的共同關注。生態(tài)型地區(qū)往往城鎮(zhèn)集聚能力不強、鄉(xiāng)村建設空間較分散，生態(tài)及農(nóng)業(yè)用地比重高。因此規(guī)劃中既要強化生態(tài)底線管控的嚴格要求，保護好生態(tài)環(huán)境，又要探索適應于生態(tài)地區(qū)的城鄉(xiāng)空間布局模式。既要關注生態(tài)型城鎮(zhèn)地區(qū)的空間新模式，避免過度新城化；又要突出鄉(xiāng)村地區(qū)自組織規(guī)律。本文以上海市崇明區(qū)為例，探索生態(tài)型地區(qū)規(guī)劃編制技術路線和方法的創(chuàng)新。

2 新一輪崇明總體規(guī)劃編制要求與定位

2.1 崇明特征認知與規(guī)劃演變

崇明島是世界上最大的河口沖積島，擁有上海近1/4的森林、32%的基本農(nóng)田，是上海重要的生態(tài)屏障。建國后崇明圍墾開沙，興建農(nóng)場林場，是典型的農(nóng)業(yè)島。20世紀80年代崇明也經(jīng)歷過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展時期，但是工業(yè)生產(chǎn)對島上的生態(tài)環(huán)境帶來了破壞。90年代上海明確要求崇明建設國際生態(tài)島，生態(tài)環(huán)境保護和修復成為崇明發(fā)展的主線。經(jīng)過多年的努力，如今崇明區(qū)逐步建設成為風清水潔島綠的生態(tài)凈土，空氣質量全市最優(yōu)，水體質量全市最佳，綠量規(guī)模全市最大。

自明確生態(tài)島建設目標后，崇明共編制了3版總體規(guī)劃。第1版《崇明縣縣域結構規(guī)劃（2000—2020）》提出“具有上海國際大都市遠郊特色、面向21世紀的生態(tài)型海島”的建設目標，初步謀劃了全島橫向分區(qū)、城橋新城及5個中心鎮(zhèn)的規(guī)劃布局。2005年編制的《崇明三島總體規(guī)劃（崇明縣區(qū)域總體規(guī)劃）2005—2020年》②2002年9月，上海市第八次黨代會提出“制定崇明島開發(fā)總體規(guī)劃”。2002年11月，《崇明島域總體規(guī)劃》編制工作開始啟動。2004年1月，《崇明島島嶼概念規(guī)劃》完成國際方案評審，最終美國SOM公司的方案被評為優(yōu)勝。在此基礎上編制的2005版總規(guī)是崇明現(xiàn)行法定總體規(guī)劃，于2006年獲得上海市人民政府批復。，不僅提出“現(xiàn)代化生態(tài)島區(qū)”的總目標及森林花園、生態(tài)人居、休閑度假、綠色食品、海洋裝備、科技研創(chuàng)6項功能，還細化明確了崇南、崇東、崇中、崇北、崇西、長興、橫沙7大功能區(qū)，提出“一城九鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)空間格局?！冻缑骺h城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2010年梳理版）》在發(fā)展目標、空間布局等方面基本延續(xù)了2005版總規(guī)，并結合交通區(qū)位、功能集聚要素變化而將城鎮(zhèn)發(fā)展重點轉向城橋、長興、陳家鎮(zhèn)3大重點城鎮(zhèn)地區(qū)，結合全市兩規(guī)合一要求劃定160 km2集建區(qū)，基本穩(wěn)定了城鎮(zhèn)發(fā)展空間格局。

2.2 崇明新一輪總體規(guī)劃編制的本底特征分析

崇明呈現(xiàn)出與上海其他郊區(qū)不一樣的特征?；咨弦砸?guī)?；c分散化結合的農(nóng)田為主，耕地占據(jù)全域面積的74%，呈現(xiàn)出“一林一水八分田”的本底特征；建設上以高密度、分散型的鄉(xiāng)村為主，鄉(xiāng)村地區(qū)建設用地占總建設用地比例高達70%，村落呈現(xiàn)出間隔200—300 m的縱橫棋局分布特征；人口上以流出型、老齡化為主，近1/3的戶籍人口進入上海市區(qū)，近1/3的常住人口年齡在60歲以上；特色上以帶狀格局、板塊集聚為主，呈現(xiàn)“南鎮(zhèn)中村北田園、東西濕地北林湖”的資源集聚特征。因此，新一輪崇明總規(guī)應緊密結合生態(tài)型地區(qū)本底特征，探尋生態(tài)發(fā)展的問題、定位與規(guī)劃技術路徑。

2.3 崇明新一輪總體規(guī)劃的再定位

2.3.1 上位規(guī)劃對崇明總體規(guī)劃的新要求和新目標

2016年12月上海發(fā)布的《崇明世界級生態(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出崇明“世界級生態(tài)島”的功能定位?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035）》提出上海打造“卓越的全球城市”的總體目標和“令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”的發(fā)展愿景。崇明區(qū)作為上海市最核心的生態(tài)空間，應承擔起引領上海綠色生態(tài)發(fā)展、體現(xiàn)上海生態(tài)建設高度、支撐上海全球城市建設的重要使命。由此崇明的總體目標基本明確為“把崇明區(qū)建設成為在生態(tài)環(huán)境、資源利用、經(jīng)濟社會發(fā)展、人居品質等方面具有全球引領示范作用的世界級生態(tài)島”。

“世界級生態(tài)島”目標定位要求崇明未來發(fā)展必須立足全球視野，將世界標準作為生態(tài)島建設的出發(fā)點。一是自然生態(tài)上的“世界級”，應不斷增加生態(tài)資產(chǎn)，減少生態(tài)負債，提升生態(tài)品質，突顯生態(tài)魅力，在自然生態(tài)意義上做到世界級的水準。二是生態(tài)發(fā)展上的“世界級”，應在城鄉(xiāng)發(fā)展、人居品質、資源利用等方面體現(xiàn)“中國智慧”，探索生態(tài)文明發(fā)展的新路徑，為上海邁向卓越的全球城市提供重要支撐。

2.3.2 本輪總規(guī)面臨的核心問題

對標“世界級生態(tài)島”的發(fā)展目標，本輪崇明總體規(guī)劃還需解決其現(xiàn)狀在發(fā)展動力、空間模式和特色塑造等諸多方面的不適應。

（1）自上而下保護與自下而上發(fā)展訴求的不適應

生態(tài)型地區(qū)面臨的共性矛盾是如何在生態(tài)保護的同時找到地區(qū)發(fā)展動力。崇明也面臨著同樣的困境，生態(tài)島的建設關閉了大量污染型企業(yè)后，相應的就業(yè)崗位也隨之減少，青壯年勞動力外流嚴重。人口總量持續(xù)減少，常住人口由2000年的71.6萬下降到2016年的69.9萬。人口結構嚴重老化，社會老齡化率高達29.7%。人民生活水平相對較低，居民人均可支配收入位于上海市末位，與周邊地區(qū)人民的生活水平差距顯著拉大。雖然上海市對生態(tài)島保護制訂了諸多轉移支付政策，在設施建設上一定程度彌補了生態(tài)保護的代價，但卻無法解決生態(tài)地區(qū)內源動力不足的問題，難以實現(xiàn)經(jīng)濟活力與生態(tài)保護的共贏，也難以實現(xiàn)居民共享發(fā)展果實。就業(yè)崗位的下降和補充不足是崇明島面臨的核心矛盾。崇明島居民一方面對不斷改善的生態(tài)環(huán)境比較滿意，另一方面又期盼能將生態(tài)環(huán)境的成績轉換成發(fā)展動力。因此崇明世界級生態(tài)島的建設要兼顧以為本地居民創(chuàng)造更多福祉為重要目標。

（2）“大集中”規(guī)劃空間模式與“均質化”現(xiàn)實格局的不適應

崇明是一個典型的鄉(xiāng)村型生態(tài)島，全島一半以上的人口（35萬人左右）居住在鄉(xiāng)村，67%的建設用地分散在開發(fā)邊界以外的鄉(xiāng)村地區(qū)，可以說均質化的鄉(xiāng)村布局模式是崇明生態(tài)島構成的主體空間。上版崇明總規(guī)提出的島嶼空間模式還是強調城鎮(zhèn)建設向新城集中，重點建設城橋、陳家鎮(zhèn)、長興3大地區(qū)，占據(jù)了52%的規(guī)劃建設用地、76%的年供給指標。但是經(jīng)過10年的集中建設，3大地區(qū)仍然表現(xiàn)為活力不足，鄉(xiāng)村地區(qū)也并未按照規(guī)劃實現(xiàn)大規(guī)模拆并?？傄?guī)調研發(fā)現(xiàn)島域特色強化了村民安土重遷的情結，遷村并點工作困難重重。村民問卷調查中78%的村民滿意于現(xiàn)狀居住環(huán)境，57%的村民愿意留守宅基地。因此，崇明生態(tài)島不宜采取以犧牲鄉(xiāng)村為代價的“大集中”建設新城模式，而應以鄉(xiāng)村環(huán)境生態(tài)化、生產(chǎn)生活方式現(xiàn)代化作為核心任務。

（3）傳統(tǒng)城鄉(xiāng)建設模式與生態(tài)島特色塑造要求的不適應

世界級生態(tài)島的建設無論對于崇明還是對于上海都是一個全新的命題，既沒有現(xiàn)存的模式可以遵循，也沒有直接的理念支撐。但是崇明現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設模式基本模仿傳統(tǒng)大城市地區(qū)，“寬馬路、高層林立、風貌缺特色”，顯然無法滿足生態(tài)島特色塑造的要求。在世界級生態(tài)島建設的起步階段，如何制定它的建設標準、模式，需要在本輪總體規(guī)劃中研究并明確。

2.3.3 崇明島總體規(guī)劃技術路線

本次總體規(guī)劃強調戰(zhàn)略導向、空間導向和實施導向。一是支撐世界級生態(tài)島建設為目標的戰(zhàn)略規(guī)劃，嚴格落實國家及上海對崇明生態(tài)建設的要求，突出規(guī)劃的戰(zhàn)略性、引領性，成為崇明區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的總體綱領。二是以空間整合為導向的“兩規(guī)合一”，將基本農(nóng)田保護、林地建設、生態(tài)空間管控、開發(fā)邊界管控等落到空間實處，加強多規(guī)銜接，形成“一本規(guī)劃、一張藍圖”，充分發(fā)揮總體規(guī)劃在空間上的綜合統(tǒng)籌作用。三是以專項統(tǒng)籌與路徑指引為導向的實施規(guī)劃，充分對接生態(tài)、交通、產(chǎn)業(yè)、住房、公服等專項規(guī)劃，共同研討明確重大專項要素的發(fā)展要求，從全區(qū)層面提出下位規(guī)劃編制的核心要求，保障總體規(guī)劃的戰(zhàn)略落位與空間落地（圖1）。

3 崇明總規(guī)編制的技術創(chuàng)新探索

3.1 規(guī)劃理念創(chuàng)新：“+生態(tài)”與“生態(tài)+”

本輪崇明總規(guī)提出以“+生態(tài)”與“生態(tài)+”為核心的創(chuàng)新理念，不僅關注對于生態(tài)本底的大力保護，也關注對于生態(tài)型新功能的培育；在堅守生態(tài)底線的同時，提升人的獲得感。3.1.1 “+生態(tài)”戰(zhàn)略

面對崇明河口沖積島生態(tài)環(huán)境脆弱、部分水體富營養(yǎng)化、林種單一等問題，采取更加積極主動的生態(tài)保護理念，厚植生態(tài)基礎，大力實施“+生態(tài)”戰(zhàn)略，突顯自然生態(tài)的“世界級”。

一是“+生態(tài)底線”，將72%的陸域劃為生態(tài)空間，實施嚴格的生態(tài)管控。

二是“+生態(tài)資源”，提高自然濕地保有率與森林覆蓋率，推動緣冠、季相調整，塑造本土化的自然生態(tài)群落。

三是“+生態(tài)網(wǎng)絡”，連通水系與綠道，構建全島生態(tài)網(wǎng)絡框架。

四是“+生態(tài)節(jié)點”，構建國家公園、郊野（區(qū)域）公園、城市公園、地區(qū)公園、社區(qū)公園等多層次公園體系。

五是“+生態(tài)修復”，減少生態(tài)負債，加強水系、土壤等生態(tài)要素的修復，引導生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

3.1.2 “生態(tài)+”戰(zhàn)略

圖1 崇明總體規(guī)劃技術路線

生態(tài)（Eco-）一詞源于古希臘，其本質是關于“家園的學問”。本次規(guī)劃充分關注人在生態(tài)發(fā)展中的核心作用，激發(fā)本島居民自主參與建設生態(tài)島的熱情，穩(wěn)妥推進“生態(tài)+”，突顯生態(tài)發(fā)展上的“世界級”。一是“生態(tài)+活力”，完善就業(yè)政策和設施環(huán)境，謀劃生態(tài)友好型活動與賽事，吸引年輕人的回歸和集聚。二是“生態(tài)+動力”，注入農(nóng)業(yè)科技、休閑旅游、藝術創(chuàng)新等生態(tài)型功能，拓展文化、大健康等多元創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系，創(chuàng)造生態(tài)型就業(yè)機會。三是“生態(tài)+魅力”，提升全域風景品質，挖掘文化資源內涵，打造特色精致的城鄉(xiāng)空間。

3.1.3 生態(tài)型指標體系

城市總體規(guī)劃中的指標體系具有定量評價、動態(tài)監(jiān)測、預警響應和決策支撐的重要作用[5]，是落實規(guī)劃目標、確保規(guī)劃實施的重要手段[6]，有必要在崇明世界級生態(tài)島目標與生態(tài)發(fā)展理念引領下構建科學合理的新型指標體系。本輪崇明總規(guī)在充分對接上?？傄?guī)、上海各區(qū)總規(guī)編制規(guī)范及崇明世界級生態(tài)島建設“十三五”規(guī)劃的基礎上，從“更加韌性的生態(tài)環(huán)境、高效集約的資源利用、睿智發(fā)展的城鄉(xiāng)空間、幸福宜居的人居品質、低碳集約的基礎設施、更可持續(xù)的綠色發(fā)展”6大維度入手，構建形成含45項核心指標的“一張表”（表1），其中約束型指標32項，引導型指標13項；具有崇明特色的指標有14項，包括新成陸區(qū)域規(guī)劃河湖水率、環(huán)境空氣質量優(yōu)良率（以AQI表征）、海島自然岸線保有率、綠色食品認證率等。

3.2 空間模式創(chuàng)新： “減量”與“全域”

崇明上版總規(guī)主要是以城鎮(zhèn)地區(qū)為核心、以新城新區(qū)為重點，缺少對于城鎮(zhèn)以外地區(qū)的關注與引導，但在全域建設生態(tài)島、鄉(xiāng)村價值日益彰顯的趨勢下，崇明亟需轉變空間關注的重點，從增量規(guī)劃轉向存量和減量，從城鎮(zhèn)規(guī)劃走向城鄉(xiāng)和全域。

3.2.1 空間重心，從關注城鎮(zhèn)轉向關注全域空間

轉變以城鎮(zhèn)為主體的規(guī)劃思路，依托生態(tài)、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村3類空間，實現(xiàn)全域空間管控。生態(tài)地區(qū)應是和諧自然的，重點依托基本農(nóng)田、林地、河湖水系、灘涂濕地等自然生態(tài)空間，強化對各類生態(tài)空間的嚴格管控。城鎮(zhèn)地區(qū)應是緊湊集約的，重點塑造為本地人生活服務的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)和為外來人群服務的特色小鎮(zhèn)，形成城景交融的小組團式布局。鄉(xiāng)村地區(qū)應是有機舒朗的，形成有機分散的郊野空間布局。規(guī)劃結合“南鎮(zhèn)中村北田園、東西濕地北林湖”的基底資源特色，構建形成“三區(qū)兩帶兩片”的全域空間結構（圖2）。

表1 崇明區(qū)核心指標一覽表

3.2.2 空間布局，從“大集中大分散”轉向“相對有效集中”

崇明空間布局呈現(xiàn)現(xiàn)狀用地大分散、規(guī)劃過于集中的問題，規(guī)劃的城橋、陳家鎮(zhèn)、長興3大重點地區(qū)整體呈現(xiàn)建設緩慢、“只長骨頭不長肉”的特征，如規(guī)劃10 km2的城橋工業(yè)園用20年僅建成4 km2，規(guī)劃2 km2的智慧島產(chǎn)業(yè)園至今開發(fā)不足0.1 km2。因此，規(guī)劃順應現(xiàn)狀用地分散的特征，提出以組團分布、有機生長為導向，優(yōu)化城鎮(zhèn)單元開發(fā)模式，由“新城、新區(qū)”轉變?yōu)? km2左右的“小鎮(zhèn)、小組團”布局模式（圖3），降低建設空間對生態(tài)的干擾。

3.2.3 用地布局：突出減量為先、增量管控、存量活化

一是優(yōu)化城市開發(fā)邊界。對城市開發(fā)邊界進行整體瘦身，全區(qū)城市開發(fā)邊界由現(xiàn)行規(guī)劃157 km2壓縮至133 km2；重點壓縮開發(fā)邊界過大、發(fā)展動力不足的城鎮(zhèn)地區(qū)開發(fā)邊界（圖4）。

二是推動城鎮(zhèn)建設空間騰挪。預留一般城鎮(zhèn)民生服務設施供給與農(nóng)民進城定居的空間需求，預留國際體育基地等具有重要戰(zhàn)略功能的市區(qū)級功能板塊，明確“生態(tài)+”新經(jīng)濟空間載體的8個特色小鎮(zhèn)布局，適度增加崇西崇北等有風景和潛力地區(qū)的城鎮(zhèn)建設空間。

三是促進鄉(xiāng)村地區(qū)存量活化。轉變“拆村并點”思路，從原規(guī)劃拆除80%的鄉(xiāng)村，轉向保留開發(fā)邊界外50%的鄉(xiāng)村。延續(xù)“沙、河、滧、港”的水網(wǎng)格局及“沿路沿河、局部集聚”的鄉(xiāng)村格局，構建水宅相依、綠樹延綿、農(nóng)田萬頃的崇明圖景。遴選有特色、有基礎、有能人的村落推動鄉(xiāng)村復興，打造成6個主題型特色村區(qū)；劃定8個特色莊園，基于存量用地活化，打造鄉(xiāng)野魅力空間，建設比例嚴格控制在5%以內。

3.3 特色管控創(chuàng)新： “剛性”與“彈性”

從剛性管控與彈性引導2個視角，從風貌特色塑造、交通規(guī)劃轉型、建設導則管控3個維度，探索具有崇明生態(tài)島特色的管控體系。

3.3.1 風貌特色塑造

圖2 崇明區(qū)空間結構規(guī)劃圖

圖3 崇明區(qū)土地使用規(guī)劃圖

基于崇明生態(tài)、鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)等本底條件，探尋具有崇明特色的風貌塑造路徑。充分體現(xiàn)“中國元素、江南韻味與海島特色”③2016年9月，韓正在崇明區(qū)主持召開專題會時指出：崇明生態(tài)島的建筑內涵要綠色、節(jié)能、環(huán)保，體現(xiàn)最嚴要求；建筑外觀不能大、洋、怪，必須自然和諧，與生態(tài)島建設銜接統(tǒng)一；建筑風貌要體現(xiàn)中國肌理、江南韻味、海島特色。的總體風貌引導要求。強化特色風貌塑造。以海島為基，形成北部現(xiàn)代田園風貌帶、中部傳統(tǒng)鄉(xiāng)野風貌帶、南部生態(tài)城鎮(zhèn)風貌帶；以水系為脈，彰顯“兩橫十二縱”的風景河道；以文化為核，打造4大古鎮(zhèn)及2大歷史風貌區(qū)；以阡陌為徑，打造崇明“最美公路”（圖5）。

3.3.2 交通規(guī)劃轉型

圖4 崇明區(qū)城市開發(fā)邊界增減變化圖

圖5 崇明區(qū)總體城市設計引導圖

提出崇明生態(tài)島“快到慢行、減少穿行”的發(fā)展理念，推動交通規(guī)劃從增量供給轉到生態(tài)型交通模式打造。其一，對外交通強調軌道引領、快速通達，預留到達城橋的西線高速、城際、軌道復合通道，強化東西雙通道建設，保證崇明到上海主城區(qū)60 min可達。其二，島內交通提倡公交優(yōu)先、慢行主導。提升公交服務水平，建設快速公交局域線；結合風景公路、河畔等，建設環(huán)島自行車道和城鄉(xiāng)綠道等多元慢行系統(tǒng)。其三，道路系統(tǒng)突出以需定增，局部優(yōu)化。路網(wǎng)密度上，加強對現(xiàn)狀道路的充分利用，結合實際需求有限增加干線公路；路幅寬度上，收窄道路紅線，一般道路紅線寬度按15—20 m控制，鄉(xiāng)村道路寬度不超過6 m；斷面形式上，干線公路斷面拓寬慢行道，兩側綠化隔離帶按10—20 m控制，一般公路以單幅為主，2車道為宜。

3.3.3 建設導則管控

基于崇明總規(guī)編制的《崇明世界級生態(tài)島規(guī)劃建設導則》，是崇明總規(guī)在規(guī)劃建設管理層面予以落實的重要支撐文件。一方面，明確開發(fā)高度等建設管控要求，如鄉(xiāng)村地區(qū)建筑高度不大于10 m、城鎮(zhèn)地區(qū)建筑高度不大于18 m，嚴控大尺度、寬馬路，城鎮(zhèn)街道高寬比一般情況下宜為1：1—1：2，街區(qū)內建筑覆蓋率不超過50%。另一方面，提出基礎設施微循環(huán)系統(tǒng)建設要求，如提出以1—1.5 km為半徑，結合地區(qū)中心和鄉(xiāng)村居民點構建多點分散式的微循環(huán)系統(tǒng)；建立廢棄物多途徑利用模式，結合鄉(xiāng)村打造若干生物質能資源化處置，向附近村莊提供集中供氣。

3.4 成果表達創(chuàng)新：“ 公眾參與”與“政策報告”

傳統(tǒng)總體規(guī)劃采取文本與說明書的表達方式，內容表述比較專業(yè)，不便于其他部門及公眾閱讀理解。未來，城市總體規(guī)劃應逐步由“技術性規(guī)劃”向“政策性規(guī)劃”轉變，從專業(yè)性的用地規(guī)劃逐步向綜合性的公共政策發(fā)展[7]。因此，本輪崇明總規(guī)嘗試對成果表達進行了創(chuàng)新，以更加便于公眾閱讀，更加偏重政策性文件。

打破傳統(tǒng)規(guī)劃文本條文式的表達方式，形成綜合報告形式的法定文件。一是簡化成果形式，綜合傳統(tǒng)文本、說明書、圖紙內容，用1個報告將問題、思路、規(guī)劃予以完整呈現(xiàn)。二是突出可讀性，報告內容簡明扼要，規(guī)劃內容清晰明確，文字表述通俗易懂但又專業(yè)規(guī)范。三是凸顯崇明生態(tài)特色，在封面、扉頁、排版設計中引用崇明本土攝影展中具有生態(tài)島意向的照片，在框架組織中將生態(tài)與管控章節(jié)整體提前，在各部分表述中首先突出規(guī)劃目標、理念、原則等內容。

4 對其他生態(tài)型地區(qū)的總規(guī)編制啟示

“崇明2035”是生態(tài)文明發(fā)展背景下對生態(tài)型地區(qū)總體規(guī)劃編制與城鄉(xiāng)治理方式的一次創(chuàng)新探索，結合崇明基礎分析與生態(tài)文明建設新要求，重點在規(guī)劃理念、空間模式、特色管控、成果表達等方面進行了創(chuàng)新，為我國生態(tài)型地區(qū)總體規(guī)劃工作的改革與不斷完善開拓了新空間，主要有以下幾點啟示。

4.1 理念上， 堅持“+生態(tài)”與“生態(tài)+”

生態(tài)型地區(qū)總規(guī)編制相比一般城鎮(zhèn)地區(qū)具有生態(tài)本底限制較多、生態(tài)發(fā)展優(yōu)勢明顯等特征，應基于生態(tài)做好“+生態(tài)”與“生態(tài)+”。一方面，大力推動“+生態(tài)”的戰(zhàn)略，保護和擴大現(xiàn)有高價值的生態(tài)空間。另一方面，關注人的獲得感，穩(wěn)妥實施“生態(tài)+”戰(zhàn)略，讓生態(tài)型地區(qū)成為留守及返鄉(xiāng)人員生活的家園。引入“生態(tài)+”功能，激發(fā)生態(tài)型地區(qū)內在活力；順應“有風景的地區(qū)興起新經(jīng)濟”的新趨勢，引導生態(tài)友好型功能的合理布局。

4.2 空間上， 重塑城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村

生態(tài)型地區(qū)總規(guī)編制應強化全域統(tǒng)籌，關注生態(tài)、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村空間的協(xié)同發(fā)展。生態(tài)空間應加強底線劃定與管控，推動多樣化的生態(tài)要素修復，提升全域生態(tài)品質與價值。城鎮(zhèn)空間應結合增長與衰退并存的特征，明確精明增長與合理收縮的范圍，將有限的增量用地向潛力型地區(qū)傾斜，并強化小鎮(zhèn)、小組團的開發(fā)模式。鄉(xiāng)村空間應結合村莊分散、難以拆并的特征，探尋分類引導、特色彰顯的鄉(xiāng)村整治路徑，并結合現(xiàn)狀基礎打造多元魅力型鄉(xiāng)野空間；強化存量活化，探索鄉(xiāng)村地區(qū)設計引領、價值提升、生態(tài)化打造的路徑。

4.3 交通上， 關注快到與慢行

生態(tài)型地區(qū)應倡導生態(tài)型交通理念，形成低碳綠色的交通出行方式。一是滿足民生、旅游等對外聯(lián)系需求，建設對外快速聯(lián)系通道。二是構建生態(tài)型交通網(wǎng)絡，以現(xiàn)狀道路為骨架結合實際需求有限增加，以生態(tài)景觀建設為要求嚴控各級道路紅線寬度，確保新增道路不破壞景觀功能。三是打造生態(tài)化交通模式，建設生態(tài)透水性景觀路面，打造快慢結合的道路斷面，完善全域城鄉(xiāng)休閑綠道體系，形成寧靜優(yōu)美、適宜漫步的生態(tài)型交通系統(tǒng)。

4.4 管控上， 突出剛性與彈性

生態(tài)型地區(qū)應加強剛性管控與彈性引導。一方面，構建底線管控、建設管控、指標管控等管控體系，形成“空間一張圖”與“指標一張表”的多規(guī)合一的空間體系。另一方面，加強歷史文化、生態(tài)景觀、城鄉(xiāng)風貌等引導，彰顯生態(tài)型地區(qū)的特色與魅力。此外，聚焦與生態(tài)發(fā)展高度相關的生態(tài)、經(jīng)濟、社會、空間等維度，形成與生態(tài)型地區(qū)相匹配的管控導則。

總之，生態(tài)型地區(qū)總體規(guī)劃應有不同于傳統(tǒng)城市規(guī)劃的方法路徑，需要明確生態(tài)保育與價值彰顯的戰(zhàn)略路徑，探尋增減并存和存量規(guī)劃的技術路徑，挖掘適應生態(tài)型地區(qū)的規(guī)劃、建設與管控新方法。