劉云剛 陳 慧 姚丹燕

0 引言

在我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，村莊和社區(qū)規(guī)劃（以下簡稱“村社規(guī)劃”）是直接關(guān)系民生、最貼近人民生活的規(guī)劃層級(jí)。然而，對(duì)村社規(guī)劃實(shí)施有效性等問題的詬病也不絕于耳[1]，特別是部分依規(guī)劃而建的公共服務(wù)設(shè)施因“供需錯(cuò)位”和缺少運(yùn)營及維護(hù)機(jī)制而被束之高閣，造成資源的極大浪費(fèi)。如何避免村社規(guī)劃的“供需錯(cuò)位”。就此學(xué)者們提出不少見解，如村社規(guī)劃應(yīng)導(dǎo)入多種社會(huì)力量[2]，加強(qiáng)村莊規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的改革[3]等，在業(yè)界也涌現(xiàn)出不少相應(yīng)的案例，如李郇等學(xué)者積極引入“共同締造”的工作坊理念，建立政府、公眾、規(guī)劃師和社團(tuán)等多元主體互動(dòng)的平臺(tái)，引導(dǎo)多元主體參與到村社規(guī)劃的各環(huán)節(jié)等[4]。

這種工作坊模式雖然能夠促進(jìn)“共同締造”，推進(jìn)公眾參與，但在現(xiàn)實(shí)中工作坊的運(yùn)行仍依賴于政府的行政力量與財(cái)政支持，且組織者（規(guī)劃師、高校或上級(jí)政府）退出后，村社難以持續(xù)進(jìn)行自組織活動(dòng)，自治程度不高。反觀工作坊模式相對(duì)成熟的日本和中國臺(tái)灣，工作坊多是由社區(qū)居民和地方團(tuán)體自行發(fā)起成立，吸納居民、政府、團(tuán)體、非營利組織、企業(yè)和大學(xué)等多方力量參與，逐漸由居民參與過渡到以居民為主體。因此，國內(nèi)目前的村社規(guī)劃和微改造的多方參與機(jī)制仍需進(jìn)一步探索，居民和其他多主體的力量能動(dòng)性仍有待進(jìn)一步挖掘[5-6]。為此，筆者在廣州市橋南街道展開實(shí)踐，探討基于自治理念的規(guī)劃工作坊，以及在此基礎(chǔ)上的村社自治規(guī)劃和微改造，即通過規(guī)劃工作坊將居民、專家、企事業(yè)單位等整合在一起，共同參與到村社規(guī)劃的全過程，特別是發(fā)揮基層多主體的作用。以工作坊為媒介，通過將多方資源“引介”到村社建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)的自上而下的理性規(guī)劃與自下而上的自生發(fā)展需求有機(jī)結(jié)合，并從根源上解決村社規(guī)劃和微改造過程中的資源錯(cuò)配問題。

1 既有規(guī)劃工作坊和微改造的幾種模式

1.1 自上而下的村社規(guī)劃和改造模式

改革開放之后，傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式受到市場經(jīng)濟(jì)的沖擊，歐美的規(guī)劃理論逐漸取代蘇聯(lián)模式被廣泛接受[7]。其中最具代表性的為英國的新城理論、美國的新城市主義等，西方社區(qū)規(guī)劃理論提出以人的感受為核心，強(qiáng)調(diào)公眾參與、倡導(dǎo)性、協(xié)作性規(guī)劃[8]。20世紀(jì)90年代末，中國推行住房市場化改革，商品房逐漸成為城市居民獲取住房的主要渠道，社區(qū)成了城市居民主要的居住和生活空間，“街居制”也取代了“單位制”成為城市社會(huì)基層治理的主要方式[9]。然而居住區(qū)規(guī)劃的理念與模式仍在沿用原來的方案，規(guī)劃理念上依然將居住區(qū)作為一個(gè)居住空間，規(guī)劃內(nèi)容上主要關(guān)注的是其物質(zhì)環(huán)境，規(guī)劃過程是由靜態(tài)的思維方式和具體的指標(biāo)所控制，并將其視為終極狀態(tài)。對(duì)于居住區(qū)的社會(huì)功能、居民的生活空間組織等較少涉及[10]。

相比于城市社區(qū)，我國村莊規(guī)劃的系統(tǒng)編制起步較晚。雖早已有針對(duì)具有特殊性村莊的規(guī)劃類型，如舊村保護(hù)規(guī)劃、“城中村”規(guī)劃等，但村莊規(guī)劃作為法定規(guī)劃，是自2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施才實(shí)現(xiàn)。之后我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)歷了幾輪由國家主導(dǎo)的目標(biāo)式鄉(xiāng)村規(guī)劃。以廣東省為例，從1996年廣州市開展的第一輪村莊規(guī)劃到2013年美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃和非中心區(qū)全覆蓋的村莊規(guī)劃，廣州共推進(jìn)了4次鄉(xiāng)村規(guī)劃編制工作。這幾輪村莊規(guī)劃與建設(shè)都是在國家政策與公共財(cái)政投入的支持下開展起來的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府模式特征明顯[11]，過度強(qiáng)調(diào)任務(wù)性質(zhì)，規(guī)劃的基本模式均是自上而下由上級(jí)政府制定宏觀目標(biāo)，委托規(guī)劃設(shè)計(jì)單位進(jìn)行方案設(shè)計(jì)[12]，雖然后期的鄉(xiāng)村規(guī)劃在編制過程中嘗試加強(qiáng)公眾參與，但由于村民公眾參與意識(shí)較弱、村民自治滯后、無法承擔(dān)公眾參與的組織者職能等原因[13]，雖然編制了幾輪村莊規(guī)劃，但規(guī)劃與需求并不匹配。隨著時(shí)間的推移，村莊的建設(shè)又會(huì)因?yàn)槿狈ψ陨隙碌馁Y金與政策保障而陷入困境，已有幾輪村莊規(guī)劃的實(shí)施有效性無法得到保障[1]。

1.2 多元主體參與下的村社規(guī)劃

日本和中國臺(tái)灣的社區(qū)營造（造町運(yùn)動(dòng)）多由社區(qū)居民和地方團(tuán)體自行發(fā)起，其具體的組織形式豐富多樣，通常吸納居民、政府、團(tuán)體、非營利組織、企業(yè)和大學(xué)等多方力量，并逐漸由居民參與過渡到了以居民為主體的運(yùn)行模式。在我國，隨著城市化的不斷推進(jìn)、規(guī)劃編制的滯后和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制，造成了用地碎片化、城中村、空心村等混亂現(xiàn)象。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)推進(jìn)，人民生活水平不斷提升，對(duì)生活環(huán)境的要求亦逐步提高。村社作為公眾日常生活生產(chǎn)的直接環(huán)境，其教育、健康、安全、文化、景觀等方面，在規(guī)劃編制中受到了越來越多的重視。在此背景下，國內(nèi)規(guī)劃開始借鑒日本和中國臺(tái)灣的社區(qū)營造與西方的規(guī)劃工作坊方法，嘗試建立促進(jìn)多方參與規(guī)劃編制的平臺(tái)[5]。

在中國，李郇等學(xué)者積極嘗試將工作坊概念引入社區(qū)規(guī)劃與建設(shè)，將其作為政府、公眾、規(guī)劃師和社團(tuán)等多元主體互動(dòng)的平臺(tái)，為社區(qū)營造提供方向。工作坊組建主要由政府籌建，通常團(tuán)隊(duì)包括社區(qū)居民代表、企業(yè)代表、專家學(xué)者等專業(yè)人士和政府工作人員等。其中政府工作人員通常承擔(dān)協(xié)助規(guī)劃師組織活動(dòng)、為活動(dòng)提供場地和資金保障的“促成者”角色。工作坊以多樣化的方式（如現(xiàn)場調(diào)研、座談研討、方案設(shè)計(jì)與交流等）引導(dǎo)多元主體參與到社區(qū)規(guī)劃的多個(gè)環(huán)節(jié)中。規(guī)劃方案形成后，工作坊會(huì)與社區(qū)商定各項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施順序，并根據(jù)實(shí)際需求尋求實(shí)施部門在經(jīng)費(fèi)保障與政策方面的支持。這種共同締造工作坊的模式目前僅在部分試點(diǎn)地區(qū)開展，較為典型的案例是廈門市委市政府于2013年在其組織編制的《美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃》中提出的“美好環(huán)境共同締造”的理念[14]。

同時(shí)，隨著中國一線城市增量發(fā)展的結(jié)束，城市更新成為“存量時(shí)代”下的重要內(nèi)容。城市更新方式包括全面改造和微改造，其中微改造是指在維持現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，通過采用建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護(hù)、活化，完善基礎(chǔ)設(shè)施等實(shí)施辦法的更新方式，主要適用于建成區(qū)中對(duì)城市整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊[15]。和政府與開發(fā)商主導(dǎo)的全面改造不同，微改造在“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、多方參與、互利共贏”的原則指導(dǎo)下，強(qiáng)調(diào)政府和社區(qū)居民共同主導(dǎo)，通過修復(fù)建筑本體、優(yōu)化公共環(huán)境，進(jìn)而重塑社區(qū)和諧氛圍[16]（表1）。

1.3 當(dāng)前我國村社規(guī)劃的主要問題

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國的村社規(guī)劃不論是從覆蓋范圍、規(guī)劃水平還是規(guī)劃模式上都取得了長足的發(fā)展，目前的主要問題在于公眾參與機(jī)制和規(guī)劃內(nèi)容的有效實(shí)施方面。造成這種現(xiàn)象的主要原因有以下兩個(gè)方面：

圖1 橋南街區(qū)位圖

第一，缺乏制度保障和有效的參與途徑，自治規(guī)劃和公眾參與容易淪為形式主義。一方面，我國現(xiàn)有的規(guī)劃制度中，對(duì)公眾參與、自治規(guī)劃少有具體的要求和指導(dǎo)。在當(dāng)前的大部分村社規(guī)劃中，公眾參與只是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，且常被安排在前期調(diào)研或規(guī)劃方案的修訂過程中，缺少持續(xù)性的參與跟進(jìn)，在方案落實(shí)和管理階段基本沒有提供公眾參與的途徑。而規(guī)劃方案的建議征詢主要采取的是網(wǎng)上或規(guī)劃展廳的公示，沒有廣泛的意見征求和實(shí)質(zhì)性的公眾表達(dá)。另一方面，現(xiàn)在已有的部分模式和方法多套用于西方的理論思想，未形成符合我國國情特點(diǎn)的村社規(guī)劃機(jī)制。和部分西方國家相比，我國公眾參與和自治規(guī)劃的進(jìn)程起步較晚，公眾自身參與意識(shí)不強(qiáng)。由于缺乏基本的規(guī)劃培訓(xùn)和引導(dǎo)，公眾面對(duì)方案展示走馬觀花，難以明確自身利益訴求，并在短時(shí)間內(nèi)提出有建設(shè)性的規(guī)劃意見。此外，由于缺乏有效的修訂和反饋機(jī)制，公眾意見難以獲得回聲，不僅不利于規(guī)劃制定和落地，亦會(huì)進(jìn)一步打擊居民參與規(guī)劃工作的積極性。

第二，典型案例難以推廣，自治程度低，缺乏普適性。引入多元主體參與的典型規(guī)劃案例多選擇有一定組織和文化基礎(chǔ)的都市社區(qū)，規(guī)劃團(tuán)隊(duì)的組建主要是依托省、市政府的人力、財(cái)力與政策支持，由主辦者（政府機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)組織者）、地方利益團(tuán)體、協(xié)調(diào)團(tuán)體（規(guī)劃師、社區(qū)熱心人才以及各群體或組織代表）、專家小組、支援團(tuán)體、專家咨詢平臺(tái)構(gòu)成[14]。這種模式雖然具有較強(qiáng)的執(zhí)行力，能夠廣泛地征詢公眾意見，但因其是在強(qiáng)政府力量推動(dòng)下的結(jié)果，不僅要有有力的物質(zhì)和制度保障，還需要聯(lián)合高校、研究所、企業(yè)等社會(huì)力量的支持，地方根植性較弱，雖然在實(shí)施過程中規(guī)劃團(tuán)隊(duì)會(huì)對(duì)居民和基層工作人員進(jìn)行規(guī)劃培訓(xùn)，但其并未建立可自運(yùn)轉(zhuǎn)的治理體系，常會(huì)出現(xiàn)組織力量（規(guī)劃師或政府）一旦撤出，規(guī)劃就陷入停滯的局面。同時(shí)，對(duì)于中國大部分村社來說，難以獲得類似的資源投入與社會(huì)支持。因此，目前國內(nèi)已有的村社規(guī)劃案例因其投入及維護(hù)成本較高，難以在全國推廣，缺乏普適價(jià)值。

表1 國內(nèi)外幾種主要村社規(guī)劃模式對(duì)比

2 基于工作坊的村社自治規(guī)劃和微改造

2.1 橋南街的實(shí)踐探索

番禺區(qū)橋南街緊鄰廣州市中心城區(qū)，兼含城市居住區(qū)和鄉(xiāng)村居民點(diǎn)兩種聚落形態(tài)（下轄4個(gè)村莊和10個(gè)社區(qū)），是典型的大城市邊緣區(qū)，轄區(qū)總面積為17.85 km2（圖1）。自2005年至2016年，橋南街的GDP增長了25倍，2016年達(dá)到64.75億元；戶籍人口增長了3.7倍，但外來人口增長了12.6倍，外來人口人數(shù)的增長量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本地人口的增長。2016年，橋南街外來人口占總?cè)丝诘?0%左右。

橋南街經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是由城市用地向外擴(kuò)張和鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展共同促成的，也造成目前橋南街發(fā)展和管理存在以下問題：①用地類型和權(quán)屬在空間上呈現(xiàn)“碎片化”的特征，城市建設(shè)用地與村莊建設(shè)用地、居住用地與工業(yè)用地、高檔社區(qū)與老舊社區(qū)及城郊村莊社區(qū)相互穿插；②行政管理與公共服務(wù)設(shè)施配套分散，由于不同地塊的用地權(quán)屬各不相同，導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施配套無法做到完全統(tǒng)一，地塊的開發(fā)與配套建設(shè)各自為政，不同地段發(fā)展差異較大（圖2）。

在這樣的背景下，為響應(yīng)國家促進(jìn)基層社會(huì)自治和基層社會(huì)發(fā)展、改善居民生活品質(zhì)、促進(jìn)地區(qū)發(fā)展平衡的目標(biāo)，2016年，橋南街在其下轄的10個(gè)城市社區(qū)與4個(gè)村莊中選取了一個(gè)城市社區(qū)（御院小區(qū)）與一個(gè)村莊（陳涌村）作為規(guī)劃樣點(diǎn)，編制了橋南街“村社自治規(guī)劃”，力圖以規(guī)劃工作坊為基礎(chǔ)，探索基于工作坊的村社自治規(guī)劃與微改造模式，以解決目前村社規(guī)劃和微改造過程中所存在的規(guī)劃與需求錯(cuò)位、只重規(guī)劃不重建設(shè)、建設(shè)資金來源單一等癥結(jié)。

2016年至2017年，橋南街道在廣州市番禺區(qū)橋南街開展了基于鄉(xiāng)村社區(qū)、城市社區(qū)和街道兩個(gè)尺度，為期一年半的村社自治規(guī)劃實(shí)踐。項(xiàng)目初期，項(xiàng)目組在橋南街政府及村社領(lǐng)導(dǎo)的支持下，在鄉(xiāng)村社區(qū)、城市社區(qū)和街道分別成立了以地方居民為核心的規(guī)劃工作坊駐點(diǎn)。項(xiàng)目開展的過程中，規(guī)劃工作坊是村社自治規(guī)劃與微改造的平臺(tái)，它將地方居民、相關(guān)利益群體、規(guī)劃專家組織成為一個(gè)長期有效存在的團(tuán)體參與到村社發(fā)展建設(shè)當(dāng)中，彌補(bǔ)以往公眾參與僅停留在規(guī)劃編制階段，忽視項(xiàng)目運(yùn)營與建設(shè)的弊端，實(shí)現(xiàn)自上而下的行政主導(dǎo)與自下而上自發(fā)力量的有機(jī)結(jié)合。

基于工作坊的村社自治規(guī)劃與微改造以地方居民為主題，核心內(nèi)容是以解決居民需求為核心目標(biāo)；多方參與和培育地方力量是村社自治規(guī)劃與微改造的基礎(chǔ)，通過培育力量，實(shí)現(xiàn)村社自下而上的內(nèi)生發(fā)展；黨建是村社自治規(guī)劃編制的引領(lǐng)，保證規(guī)劃方向的正確性。以村莊規(guī)劃為例，基于規(guī)劃工作坊的村莊自治規(guī)劃在規(guī)劃方案制定之初即通過工作坊了解了居民的發(fā)展需求，并以此為基礎(chǔ)制定、調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)，共同協(xié)商如何解決的問題，該建什么，怎么建等；在規(guī)劃方案制定的環(huán)節(jié)，規(guī)劃師將依據(jù)前期共同協(xié)商制定的規(guī)劃目標(biāo)，帶領(lǐng)居民參與到規(guī)劃方案的制定和修改當(dāng)中，通過協(xié)商、討論確定規(guī)劃目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)，問題如何解決，設(shè)施如何建，建在哪里等；在規(guī)劃實(shí)施的環(huán)節(jié)，工作坊通過調(diào)動(dòng)內(nèi)部成員的社會(huì)資本，助力村莊發(fā)展與建設(shè)，打破以往村莊建設(shè)過度依賴村集體資金的局限。這樣，通過規(guī)劃工作坊的組織、協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)所有資源，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃前期、中期、后期以及建設(shè)階段的多方參與，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自上而下的理性規(guī)劃與自下而上自發(fā)生長規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合（圖3）。

2.2 村社自治規(guī)劃與微改造過程中規(guī)劃工作坊的運(yùn)行機(jī)制

目前，已有規(guī)劃工作坊的模式主要強(qiáng)調(diào)多元主體參與[14]，橋南街村社自治規(guī)劃工作坊的建設(shè)在吸取這些經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃工作坊的運(yùn)行進(jìn)行了改進(jìn)，并將工作坊的意義與內(nèi)涵進(jìn)一步擴(kuò)充。在橋南街村社自治規(guī)劃編制與實(shí)施過程中，工作坊不僅是促進(jìn)多方參與的平臺(tái)，同時(shí)還是落實(shí)國家創(chuàng)新基層社會(huì)治理理念、加強(qiáng)基層社會(huì)黨建引領(lǐng)、吸引社會(huì)資本的媒介。工作坊的創(chuàng)辦由橋南街道和專業(yè)組織共同發(fā)起，由村社“大黨委”、地方居民代表、街道辦事處輔助人員、群團(tuán)組織、規(guī)劃專家小組構(gòu)成。在橋南街村社自治規(guī)劃工作坊的運(yùn)營過程中，當(dāng)?shù)鼐用窈蛯＜覉F(tuán)隊(duì)是工作坊組織開展活動(dòng)的發(fā)起人，規(guī)劃主題及活動(dòng)內(nèi)容均根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦男枨笠约按迳缂毙杞鉀Q的問題而設(shè)定。規(guī)劃實(shí)施及活動(dòng)開展的過程中，專家團(tuán)隊(duì)起技術(shù)支持的作用，村社“大黨委”、街道辦事處和群團(tuán)組織則為規(guī)劃的實(shí)施和活動(dòng)的開展提供資源支持（圖4）。

圖2 橋南街空間破碎化示意圖

圖3 傳統(tǒng)村社規(guī)劃與規(guī)劃工作坊下的村莊自治規(guī)劃建設(shè)流程對(duì)比

2.3 橋南街村社自治規(guī)劃與微改造的基礎(chǔ)——基層動(dòng)員

地方居民是保證村社自治規(guī)劃良好運(yùn)行的基礎(chǔ)，只有讓基層群眾參與到村社發(fā)展當(dāng)中，關(guān)心村社發(fā)展，才能夠保證村社自治規(guī)劃的可持續(xù)運(yùn)行。在橋南街村社自治規(guī)劃實(shí)踐的過程中，3個(gè)規(guī)劃工作坊駐點(diǎn)分別舉辦了以“回憶陳涌成長變遷，見證你我美好生活”（陳涌村），“我愛我家”（御院社區(qū)）、“最美橋南”（橋南街道）為主題的照片展。照片展活動(dòng)再現(xiàn)了地方發(fā)展的歷史，重新激起了居民對(duì)于地方的情感依戀，增強(qiáng)了居民凝聚力。在舉辦活動(dòng)的過程中，通過培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)等途徑激發(fā)居民參與熱情，并將一部分熱心地方發(fā)展的居民培育為未來促進(jìn)村社發(fā)展的內(nèi)生力量，成為村社自治規(guī)劃過程中的地方精英，帶領(lǐng)居民主動(dòng)參與村社發(fā)展建設(shè)。

2.4 橋南街村社自治規(guī)劃與微改造的核心——民生問題與公共事務(wù)

圖4 村社自治規(guī)劃和微改造過程中工作坊的構(gòu)成要素及其運(yùn)行機(jī)制

民生問題（例如教育、就業(yè)等）和村社公共事務(wù)（如公共空間的管理）與居民日常生活密切相關(guān)，直接影響到其生活的幸福感[17]。村社是居民日常生活的場所，但其功能不僅僅局限于居民居住的物理空間，更應(yīng)承擔(dān)解決部分民生問題和處理公共事物的責(zé)任，這也是居民關(guān)心的核心問題，解決這些問題并不需要大拆大建，而是需要了解居民的真正需求，調(diào)動(dòng)所有資源，從公共服務(wù)與村社空間的微觀改造入手。以橋南街陳涌村村莊自治規(guī)劃為例，其特點(diǎn)有二：一是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)（村內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)200余家），外來人口較多（2016年外來人口約為本地人口的3.6倍）；二是村內(nèi)人口老齡化明顯，60歲以上老年人占戶籍人口的15.7%。工作坊在調(diào)查中了解到，外來務(wù)工人員希望解決的是增強(qiáng)工作技能和子女教育問題，本地居民普遍關(guān)注的是老年人服務(wù)問題。結(jié)合陳涌村的特點(diǎn)和居民的需求，規(guī)劃設(shè)計(jì)了免費(fèi)向外來務(wù)工人員開放的粵語培訓(xùn)課程，以期增強(qiáng)外來務(wù)工人員在工作中的交往能力，讓他們盡快融入本地社區(qū)，并計(jì)劃開展其他技能類培訓(xùn)；在教育方面，項(xiàng)目設(shè)計(jì)了為外來務(wù)工子弟學(xué)生免費(fèi)輔導(dǎo)作業(yè)的“四點(diǎn)半課堂”活動(dòng)；在服務(wù)老年人方面，項(xiàng)目設(shè)計(jì)了為老年人“免費(fèi)義診”的活動(dòng)，通過解決居民關(guān)心的民生問題，增強(qiáng)了居民的幸福感和地方認(rèn)同感。

社區(qū)公共事務(wù)與居民日常生活密切相關(guān)，直接影響居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感與滿意度。但在我國社區(qū)行政化后，由于社區(qū)管理部門往往兼具多項(xiàng)管理事務(wù)，工作模式僵化，導(dǎo)致部分社區(qū)公共事務(wù)無從管理[18]。在御院社區(qū)自治規(guī)劃的編制過程中，工作坊了解到社區(qū)公共空間的治理是居民迫切期待解決的問題。工作坊聯(lián)系了社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)管理部門、業(yè)委會(huì)以及熱心居民，首先對(duì)長期占用公共場地，破壞社區(qū)環(huán)境的“僵尸車”制定了搬遷方案。其次，對(duì)騰出的空間進(jìn)行了重新規(guī)劃，通過增加簡單的休憩設(shè)施，使其變?yōu)榫用袢粘Ｐ蓍e的公共活動(dòng)空間。通過解決居民關(guān)心的民生問題與公共事務(wù)，既回歸了規(guī)劃為公眾服務(wù)的核心與本質(zhì)，同時(shí)也提高了村社規(guī)劃在實(shí)施階段的效益。

2.5 橋南街村社自治規(guī)劃與微改造的引領(lǐng)——黨委建設(shè)

在橋南街村社自治規(guī)劃與微改造的開展過程中，積極結(jié)合國家推進(jìn)基層黨組織建設(shè)、加強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)引導(dǎo)的政策，將村、社區(qū)及街道所在的“大黨委”引入到工作坊作為重要的成員之一。在橋南街村社自治規(guī)劃的編制與實(shí)施建設(shè)過程中，“大黨委”的作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是引領(lǐng)村社發(fā)展的方向，符合國家和地方的發(fā)展理念；二是通過“大黨委”以其龐大的黨員群體為依托和媒介，為村社與轄區(qū)內(nèi)及周邊的企事業(yè)單位搭起協(xié)同共管、社會(huì)資源共享的平臺(tái)，黨員群體通過工作坊，將其所在單位的資源“引介”到村社，為村社自治規(guī)劃和建設(shè)的開展提供資源支持，形成協(xié)同共進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。以陳涌村為例，村社自治規(guī)劃的推進(jìn)與項(xiàng)目的實(shí)施并沒有完全依賴政府的財(cái)政撥款或是村集體經(jīng)濟(jì)，而是由“大黨委”的黨員群體聯(lián)系轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位與民間團(tuán)體，為村社建設(shè)提供資源與服務(wù)支持。例如，橋創(chuàng)家綜服務(wù)中心為外來務(wù)工人員的技能培訓(xùn)項(xiàng)目和為外來務(wù)工子女免費(fèi)設(shè)置的“四點(diǎn)半課堂”提供免費(fèi)的師資力量，村委提供場地；番禺區(qū)中心醫(yī)院為陳涌村老年人提供免費(fèi)健康體驗(yàn)和健康咨詢服務(wù)。因此，“大黨委”融入工作坊的發(fā)展，將龐大黨員及其所在單位的資源引入到村社建設(shè)當(dāng)中，保障村社規(guī)劃及建設(shè)方向與國家發(fā)展方針、道路保持一致，使村社更好地承擔(dān)起社會(huì)治理的基本單元作用，同時(shí)也打破了原來村社建設(shè)資金來源單一的弊端，為村社建設(shè)提供了更加多元化的投資。

3 結(jié)論與討論

相關(guān)研究已表明，將鄉(xiāng)村建設(shè)成為社會(huì)—行政—市場力量作用的領(lǐng)域單元是未來發(fā)展的方向[19]，但是在當(dāng)前村社規(guī)劃編制的過程中，地方居民不會(huì)主動(dòng)參與村社發(fā)展，更多的是持一種觀望的態(tài)度；資本的逐利性使其主要關(guān)注具有經(jīng)濟(jì)效益的部分，往往忽視了民生問題和公共領(lǐng)域。另一方面，為了實(shí)現(xiàn)地方政府—居民—多方利益主體共同推動(dòng)下的村社可持續(xù)發(fā)展，必須改變當(dāng)前自上而下為主導(dǎo)的村社規(guī)劃模式，在村社規(guī)劃中引入一個(gè)可以將居民、規(guī)劃專家、企事業(yè)單位及群團(tuán)組織等相關(guān)利益群體共同組織在一起的平臺(tái)，使其作為一個(gè)整體參與到村社規(guī)劃及建設(shè)中。

在橋南街村社自治規(guī)劃與微改造的案例中，與以往村社規(guī)劃在規(guī)劃方法與實(shí)施過程中有差異的是：①橋南街村社自治規(guī)劃與微改造首先是通過活動(dòng)激發(fā)居民對(duì)于村社的依戀感與凝聚力，進(jìn)而培養(yǎng)未來帶領(lǐng)居民參與到村社建設(shè)的內(nèi)生力量，實(shí)現(xiàn)以群眾為基礎(chǔ)、以居民需求為核心的目標(biāo)；②除了關(guān)注物質(zhì)空間環(huán)境的規(guī)劃改造，橋南街村社自治規(guī)劃與微改造將解決地方居民主要關(guān)注的民生問題和公共事務(wù)作為規(guī)劃的核心，使得村社規(guī)劃更具有社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義；③黨建作為引領(lǐng)，即保證規(guī)劃方向的正確性，又通過龐大的黨員基礎(chǔ)，引領(lǐng)更多的群眾參與村社建設(shè)；④規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容以微觀環(huán)境的改造為主，避免大拆大建；⑤資金來源多樣化，在橋南街案例中，規(guī)劃改造資源的來源既有街道政府撥款和村集體資金，又有通過工作坊而引入的社會(huì)資本。以上也是橋南街村社自治規(guī)劃的自治性的體現(xiàn)。在橋南村社自治規(guī)劃編制的過程中，規(guī)劃工作坊承擔(dān)了“平臺(tái)”的作用，將多元主體以及社會(huì)資本融入村社規(guī)劃與建設(shè)中，從而實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)的自上而下的理性規(guī)劃與基于群眾的自下而上的自生發(fā)展相結(jié)合，推動(dòng)村社規(guī)劃的完善，為我國正在推進(jìn)的老舊村社微改造提供參考與借鑒。