□ 侯正偉 李建新

全面實(shí)施控制污染物排放許可制，是黨中央、國(guó)務(wù)院從推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的全局出發(fā)，全面深化環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革的一項(xiàng)重要部署。通過(guò)銜接整合各項(xiàng)環(huán)境管理基礎(chǔ)制度，建立起以排污許可為核心的固定污染源環(huán)境管理制度體系，全面提高環(huán)境保護(hù)行政管理效能，在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，促進(jìn)企業(yè)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任回歸，也是落實(shí)國(guó)務(wù)院提出的“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的目標(biāo)，適應(yīng)新時(shí)代推進(jìn)綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的客觀需要。

排污許可制度改革的目的，是用一證打通多項(xiàng)制度，既要實(shí)現(xiàn)制度的精簡(jiǎn)合理，還要實(shí)現(xiàn)制度間的有機(jī)銜接，充分發(fā)揮制度合力作用，有效解決由于制度之間的脫節(jié)、重疊等造成的制度運(yùn)行不暢、效果不佳，甚至相互掣肘問(wèn)題。但目前制度體系尚未形成，效果還未體現(xiàn)，還需要進(jìn)一步深化改革。

《排污許可管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）及《排污許可證管理暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）明確了排污許可證申請(qǐng)、核發(fā)、實(shí)施、管理等，但是對(duì)排污許可制度與相關(guān)環(huán)境管理制度銜接整合沒(méi)有給出明確規(guī)定或指導(dǎo)意見(jiàn)。

一方面，排污許可制度與處于環(huán)境準(zhǔn)入階段（即進(jìn)入排污許可管理階段前）的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、總量控制（包括排污權(quán)交易和有償使用）等制度還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效銜接。此前，雖然原環(huán)保部印發(fā)了《關(guān)于做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評(píng)〔2017〕84號(hào)），但是實(shí)際運(yùn)行并不暢通，而排污許可與總量控制、排污權(quán)有償使用和交易的關(guān)系還沒(méi)形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，更缺少可遵循的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，證后監(jiān)管還沒(méi)有可依據(jù)可操作的部門(mén)規(guī)章和規(guī)范，排污單位自證守法與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測(cè)、環(huán)境保護(hù)稅征繳、環(huán)境統(tǒng)計(jì)以及排污單位環(huán)境信用評(píng)價(jià)、社會(huì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)等都還沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的制度安排，還形不成制度合力。

這些在客觀上影響了排污許可制推行的預(yù)期效果，環(huán)評(píng)管準(zhǔn)入、許可管運(yùn)營(yíng)、監(jiān)察管執(zhí)法的格局還沒(méi)能形成，制度體系建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。

我們認(rèn)為，要想建立一個(gè)系統(tǒng)完整科學(xué)合理的制度體系，在頂層制度設(shè)計(jì)中，全系統(tǒng)上下左右應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一行動(dòng)，進(jìn)一步深化改革。理清排污許可與相關(guān)環(huán)境管理制度的內(nèi)在聯(lián)系，明確各項(xiàng)制度之間的相融、相連節(jié)點(diǎn)，明確各項(xiàng)制度執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)，明確具體合作配合節(jié)點(diǎn)和具體貫通方式方法，規(guī)定相關(guān)管理環(huán)節(jié)形成的信息互通、共享的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、時(shí)限、方式等，特別是應(yīng)根據(jù)工作屬性以及職能部門(mén)職責(zé)分工，界定清楚各環(huán)節(jié)涉及的系統(tǒng)內(nèi)各部門(mén)各機(jī)構(gòu)職責(zé)和責(zé)任，促進(jìn)部門(mén)間通力合作。如此才能形成制度合力，發(fā)揮制度體系的綜合協(xié)調(diào)作用。

1.如何與環(huán)評(píng)制度和“三同時(shí)”制度銜接？

建議審批環(huán)評(píng)時(shí)，向排污許可和“三同時(shí)”管理部門(mén)推送建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)清單

申請(qǐng)排污許可證，應(yīng)為主體工程及環(huán)保設(shè)施建成后，發(fā)生實(shí)際排污行為前

申請(qǐng)表中應(yīng)注明建設(shè)項(xiàng)目變更情況

開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不一定都是實(shí)行排污許可管理的項(xiàng)目，在制度體系建設(shè)時(shí)需要分別對(duì)待。但對(duì)于環(huán)境保護(hù)監(jiān)管來(lái)說(shuō)，建設(shè)項(xiàng)目投入生產(chǎn)或使用后，都有事后監(jiān)管的需要。

即使不實(shí)行排污許可管理的項(xiàng)目，依然需要在投入生產(chǎn)運(yùn)行或使用后接受監(jiān)管，當(dāng)然建設(shè)單位都有義務(wù)履行好環(huán)保法定義務(wù)和責(zé)任。依法實(shí)行排污許可管理的建設(shè)項(xiàng)目，在履行環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度后，按照規(guī)定與排污許可銜接。不屬于排污許可管理的建設(shè)項(xiàng)目在完成竣工驗(yàn)收后，就進(jìn)入日常運(yùn)行期的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理，自然就與環(huán)境監(jiān)察（和檢查）執(zhí)法銜接，可以在污染源信息平臺(tái)上體現(xiàn)。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其審批文件，是發(fā)放排污許可證的前提條件和確定排污許可要求的重要依據(jù)，排污許可證執(zhí)行情況是環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，這些都已經(jīng)在《關(guān)于做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評(píng)〔2017〕84號(hào)）中予以明確。但二者的有機(jī)銜接，必然離不開(kāi)“三同時(shí)”制度的執(zhí)行和總量控制指標(biāo)落實(shí)發(fā)揮的橋梁作用。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)固定污染源從污染預(yù)防到污染管控的全過(guò)程監(jiān)管，即環(huán)評(píng)管準(zhǔn)入，許可管運(yùn)營(yíng)。在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)或報(bào)告表審批后，需要建立起與“三同時(shí)”以及排污許可銜接的具體規(guī)范。建議考慮規(guī)定環(huán)評(píng)管理在審批環(huán)評(píng)的同時(shí)，向排污許可和“三同時(shí)”管理部門(mén)推送一份類同排污許可證申請(qǐng)表的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)清單。

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”是落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)定的各項(xiàng)環(huán)保措施和要求的制度保障，各項(xiàng)環(huán)保措施要求的落實(shí)，又是排污許可證必須載明或者登記的基本事項(xiàng)。實(shí)踐證明，建設(shè)單位在環(huán)評(píng)審批后，開(kāi)展項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工建設(shè)期間，經(jīng)常會(huì)調(diào)整、改變?cè)O(shè)計(jì)內(nèi)容，甚至項(xiàng)目建設(shè)廠址、生產(chǎn)設(shè)施布局、工藝、技術(shù)、設(shè)備等都會(huì)發(fā)生變動(dòng)，有的甚至是重大變動(dòng)。大部分變動(dòng)往往會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)生的環(huán)境影響，與原環(huán)評(píng)分析和預(yù)測(cè)結(jié)果不同，甚至是難以把握的。按照環(huán)評(píng)法規(guī)定，屬于重大變動(dòng)需要重新報(bào)批環(huán)評(píng)文件。然而，除了重大變動(dòng)，其他變動(dòng)也會(huì)與環(huán)評(píng)規(guī)定的要求不同。那么，在核發(fā)排污許可證時(shí)，顯然就不能簡(jiǎn)單依據(jù)原環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（或表）及其審批要求來(lái)核發(fā)了。排污單位必須按照實(shí)際建設(shè)情況（當(dāng)然涉及到重大變動(dòng)的，必須事先重新報(bào)批獲準(zhǔn)）填報(bào)排污許可申請(qǐng)，并經(jīng)過(guò)環(huán)保部門(mén)嚴(yán)格審核通過(guò)，方可獲取排污許可證。

如此來(lái)看，也只有在建設(shè)項(xiàng)目主體工程及環(huán)境保護(hù)設(shè)施建成后，發(fā)生實(shí)際排污行為前這個(gè)節(jié)點(diǎn)，申請(qǐng)和核發(fā)排污許可證才為合理。其實(shí)，這樣也就將排污許可與建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”管理制度有機(jī)銜接起來(lái)了。因此，很有必要要求建設(shè)單位（或排污單位）提供一份在設(shè)計(jì)、施工建設(shè)期間建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生變更的清單，并在排污許可申請(qǐng)表中注明。

2.如何與總量控制制度有效銜接融合？

通過(guò)總量置換比例的調(diào)整，合理配置總量指標(biāo)，協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展，體現(xiàn)政策的延續(xù)性

總量控制指標(biāo)可以通過(guò)排污許可證形式，分解落實(shí)到具體污染源。排污許可證執(zhí)行過(guò)程中形成并經(jīng)核定（核算）的實(shí)際排放量，是考核總量控制指標(biāo)完成情況的主要依據(jù)。實(shí)現(xiàn)排污許可與總量控制制度的融合，可以促進(jìn)行政區(qū)域污染物排放總量控制向企事業(yè)單位污染物排放總量控制轉(zhuǎn)變。為促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善，通過(guò)提高排放標(biāo)準(zhǔn)或加嚴(yán)許可排放量等措施，將主要（重點(diǎn)）污染物總量控制的責(zé)任回歸落實(shí)到排污單位，是落實(shí)企業(yè)對(duì)其排放行為負(fù)責(zé)、政府對(duì)其轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律責(zé)任的必然要求。

但在制度建設(shè)中，需要注意理清楚和解決好原有總量控制制度與新的排污許可管理下的總量控制制度的關(guān)系。有以下幾個(gè)情況，值得重視。

第一，原來(lái)一些地方的總量核算方法與現(xiàn)在排污許可證要求的不一致。過(guò)去一些地方并沒(méi)有將總量控制指標(biāo)下達(dá)或分配到企業(yè)，而是根據(jù)每年的環(huán)境統(tǒng)計(jì)和上年減排核查核算結(jié)果等，確定下一年度行政區(qū)域主要污染物應(yīng)控制的總量。行政區(qū)域每年主要污染物減排量的認(rèn)定，也是在確認(rèn)每個(gè)具體企業(yè)或污染源當(dāng)年減少的排污量基礎(chǔ)上，將所有核查認(rèn)定企業(yè)的減排量進(jìn)行加和。

第二，原來(lái)的總量指標(biāo)和排污許可證要求的不一致。以往在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中確定的項(xiàng)目所需總量指標(biāo)，是對(duì)項(xiàng)目涉及的所有污染源全覆蓋。而現(xiàn)在排污許可證管理的要求是，僅對(duì)其中的主要污染源，即 “主要排放口”實(shí)行許可總量控制。

第三，過(guò)去開(kāi)展排污權(quán)交易地區(qū)給企業(yè)確定的初始排放量與現(xiàn)在排污許可證的許可排放量不一致。從“十一五”以來(lái)，特別是“十二五”期間，原環(huán)保部和財(cái)政部在全國(guó)選擇部分省市開(kāi)展排污權(quán)交易和有償使用試點(diǎn)，這些地方曾按照原環(huán)保部當(dāng)時(shí)的要求，結(jié)合當(dāng)?shù)嘏盼墼S可管理工作實(shí)際，借助排污許可證開(kāi)展了排污單位初始排污權(quán)核定工作。盡管各地核定的方法要求不完全相同，但都是針對(duì)當(dāng)時(shí)實(shí)行總量控制的主要污染物。2017年國(guó)家推行全國(guó)統(tǒng)一的排污許可管理制度以來(lái)，各地執(zhí)行的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)大都有收嚴(yán)收緊情況，許可排放量也必然收緊。這樣一來(lái)，排污許可證規(guī)定的允許排放量，較過(guò)去核定的初始排污權(quán)量必然要小。那么，原有確權(quán)給企業(yè)的總量多，現(xiàn)在突然變少了，那個(gè)差量也即原來(lái)企業(yè)的排污權(quán)如何歸屬？

由于這部分排污權(quán)本來(lái)是在前期經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)審批（或者當(dāng)年“一控雙達(dá)標(biāo)”時(shí)）確認(rèn)給企業(yè)的排污權(quán)，其中有的是企業(yè)（或建設(shè)項(xiàng)目）設(shè)立時(shí)，通過(guò)排污權(quán)交易購(gòu)買(mǎi)的，如果收回或作廢，必然會(huì)造成不公平。從法從理的角度，這部分排污量（權(quán)）使用權(quán)和處置權(quán)均應(yīng)歸企業(yè)，只是不能再作為已核發(fā)排污許可證的這部分生產(chǎn)設(shè)施的排污權(quán)了，這是執(zhí)行新標(biāo)準(zhǔn)新要求的必然需要。

從更深的層面看，這部分排放量指標(biāo)（排污權(quán)），其實(shí)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中新項(xiàng)目的環(huán)境總量指標(biāo)的來(lái)源。通過(guò)總量置換比例的調(diào)整（如增1減2，增1減1.5等），既可以滿足新發(fā)展所需總量指標(biāo)，又可以實(shí)現(xiàn)總量減排。如果不將多余的總量指標(biāo)作為發(fā)展的資源，那現(xiàn)行許可證載明的許可量在短期內(nèi)很難騰出富?？偭恐笜?biāo)用于發(fā)展。從這個(gè)角度看，上述總量指標(biāo)的調(diào)配，實(shí)際就是環(huán)境容量資源的合理配置問(wèn)題。

因此，在制定政策時(shí)，很有必要通過(guò)合理配置總量指標(biāo)，既支持發(fā)展，又盤(pán)活環(huán)境容量資源，還要保障企業(yè)利益，體現(xiàn)政策的延續(xù)性，可謂一舉多得。

3.還需要做好與哪些制度的銜接融合？

要處理好企業(yè)自證守法、證后監(jiān)管、誠(chéng)信機(jī)制、信息公開(kāi)以及與環(huán)境保護(hù)稅銜接等問(wèn)題

1.企業(yè)主體責(zé)任和自證守法

排污單位環(huán)保主體責(zé)任的回歸與落實(shí)，是排污許可制度有效實(shí)施的基本保障。在貫徹落實(shí)《辦法》，特別是在制定《排污許可管理?xiàng)l例》時(shí)，建議進(jìn)一步突出強(qiáng)調(diào)排污單位如何能確實(shí)做到自證守法，如不按規(guī)定進(jìn)行自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄、報(bào)送執(zhí)行報(bào)告的，應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，如何對(duì)其處罰，以此督促或倒逼其主動(dòng)做到自證守法。

2.排污許可證后監(jiān)管

現(xiàn)行固定源環(huán)境管理存在的最大問(wèn)題，就是對(duì)排污單位的事后監(jiān)管不力，環(huán)境執(zhí)法不到位、不規(guī)范，還未將排污許可證作為事后監(jiān)管的載體與執(zhí)法依據(jù)。由于忽視證后監(jiān)管，一些已經(jīng)發(fā)放的排污許可證僅僅成了“排污資格證”。部分排污單位仍持有“持證即合法排污”甚至“持證可以隨便排污”的錯(cuò)誤觀點(diǎn)。需要健全完善排污許可證后監(jiān)管相關(guān)制度，強(qiáng)化落實(shí)排污許可證后監(jiān)管責(zé)任，對(duì)嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法、嚴(yán)厲查處違法排污行為等提出更加有操作性的規(guī)范性措施，確保環(huán)保部門(mén)內(nèi)部職責(zé)清晰、責(zé)任分明、嚴(yán)格有效。

3.企事業(yè)單位環(huán)保誠(chéng)信機(jī)制

環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域信用建設(shè)是社會(huì)信用體系建設(shè)的重要組成部分。《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)都有關(guān)于企業(yè)環(huán)境信用的管理要求，在制定《排污許可管理?xiàng)l例》和相關(guān)配套規(guī)范時(shí)，建議明確和理順?lè)植荚诟黜?xiàng)政策中的環(huán)境信用評(píng)價(jià)以及社會(huì)信用評(píng)價(jià)體系關(guān)系，列出信用評(píng)價(jià)清單。環(huán)保部門(mén)應(yīng)統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和方法，實(shí)現(xiàn)信息共享。

4.加強(qiáng)排污許可信息公開(kāi)

環(huán)境信息公開(kāi)是公眾參與的基礎(chǔ)，是保障公眾環(huán)境知情權(quán)的前提。相關(guān)規(guī)定分散在不同的法律法規(guī)規(guī)章和政策中，企業(yè)難以全面掌握和有效落實(shí)。建議制定信息公開(kāi)清單，明確排污單位在不同階段需要公開(kāi)的相關(guān)信息，在排污許可證中一并載明。同樣，環(huán)保部門(mén)也需要理清在不同管理階段，自身應(yīng)當(dāng)公開(kāi)或公示的信息。

5.排污許可制度與環(huán)境保護(hù)稅收銜接

環(huán)境保護(hù)稅法執(zhí)行越到位，環(huán)境保護(hù)監(jiān)管成本也會(huì)隨之越低。做好排污許可工作與環(huán)境保護(hù)稅征繳工作的有機(jī)銜接，意義重大。因此，在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)中或在出臺(tái)《排污許可管理?xiàng)l例》以及配套的規(guī)章、政策時(shí)，應(yīng)充分考慮。尤其要規(guī)范排污許可證執(zhí)行形成的排污單位自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、環(huán)保部門(mén)執(zhí)法監(jiān)督形成的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、稅務(wù)主管部門(mén)確定的納稅數(shù)據(jù)之間的關(guān)系，進(jìn)而規(guī)定具體工作方式、辦法以及數(shù)據(jù)交換共享銜接節(jié)點(diǎn)，引導(dǎo)企事業(yè)單位按證排污并誠(chéng)信納稅。

迫切需要明確，環(huán)保部門(mén)內(nèi)部由哪個(gè)職能部門(mén)確認(rèn)并向稅務(wù)部門(mén)提供排污單位實(shí)際排污數(shù)據(jù)。考慮到職能分工，由環(huán)境監(jiān)測(cè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)更適合，一方面，督促檢查排污單位自行監(jiān)測(cè)方案編制與執(zhí)行情況，組織好對(duì)排污單位的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)和執(zhí)法監(jiān)測(cè)，另一方面，與稅務(wù)部門(mén)對(duì)接，提供確認(rèn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。

6.適時(shí)啟動(dòng)固廢和噪聲污染排放許可管理

適時(shí)啟動(dòng)固廢和噪聲污染的排污許可管理工作，是施行《環(huán)境保護(hù)稅法》的客觀需要，也是化解環(huán)境污染嚴(yán)峻形勢(shì)的現(xiàn)實(shí)需要。例如，山西省是工業(yè)固廢產(chǎn)生和排放大省，煤矸石、粉煤灰、赤泥、廢礦石等固體廢物已對(duì)環(huán)境造成很大影響，是迫切需要嚴(yán)格監(jiān)管的對(duì)象。當(dāng)然，修改現(xiàn)行固廢法和噪聲法本應(yīng)是前提，而積極推進(jìn)固廢和噪聲污染排放許可工作，也可以倒逼加快修法。

4.進(jìn)一步完善制度，還有哪些工作可以推進(jìn)？

政策制定要注意考慮地區(qū)差異，可以選擇典型地區(qū)開(kāi)展實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)

1.國(guó)家層面的政策制定，注意處理好統(tǒng)一協(xié)調(diào)性與防止出現(xiàn)“一刀切”問(wèn)題

在制定國(guó)家層面的法規(guī)規(guī)章時(shí)，一定要考慮到全國(guó)各地發(fā)展不平衡甚至發(fā)展不充分問(wèn)題，政策不能“一刀切”。

按照現(xiàn)行《辦法》規(guī)定，除非有地方性法規(guī)規(guī)定，否則，地方不能開(kāi)展名錄以外行業(yè)的排污許可管理，結(jié)合實(shí)踐情況，這個(gè)恐怕需要下一步做些調(diào)整。

因?yàn)楦鞯禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，環(huán)境承載力不同，環(huán)境污染嚴(yán)重程度不同，形成污染的主要原因也不盡相同，需要實(shí)行許可控制的污染源也不同，應(yīng)該允許各地根據(jù)實(shí)際，確定需要增加的許可管理范圍。事實(shí)上各地在推行排污許可工作中，有的省份出臺(tái)了地方性法規(guī)，但大部分是政府規(guī)章甚至只是環(huán)保主管部門(mén)的規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件實(shí)施了多年，盡管管理中存在一些問(wèn)題，但已經(jīng)被社會(huì)、企業(yè)和政府及有關(guān)部門(mén)接受或認(rèn)可。如工商部門(mén)或者行業(yè)主管部門(mén)主動(dòng)要求企業(yè)具備或持有排污許可證，這是十分有利于部門(mén)間協(xié)調(diào)推進(jìn)環(huán)保工作的，不應(yīng)該廢棄，而應(yīng)該鼓勵(lì)。因此，在制定《排污許可管理?xiàng)l例》時(shí)，建議作出調(diào)整。

比如在山西省，煤炭等采掘業(yè)是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，分布面廣，數(shù)量大，僅煤炭企業(yè)就上千家，加上黑色金屬、有色金屬和其他采掘業(yè)企業(yè)數(shù)量很大。這些行業(yè)從采掘到洗選加工都存在污染源，有的會(huì)產(chǎn)生大量無(wú)組織排放，是造成環(huán)境污染的重要原因。即使其采暖、生產(chǎn)用熱用汽，也是需要消耗煤炭等能源資源的，產(chǎn)生的生產(chǎn)和生活廢水也是重要的水污染源。但采掘業(yè)并未納入國(guó)家名錄，雖然可以按照通用工程核發(fā)許可證，但許可證畢竟不是發(fā)給哪個(gè)鍋爐房或哪個(gè)污水處理設(shè)施的，還是要發(fā)給這些設(shè)施擁有者，即企業(yè)的。如果僅僅按照具體通用工程設(shè)施核發(fā)許可證，那么，原本實(shí)行排污許可管理的一些行業(yè)，不再要求實(shí)行排污許可管理了，可能會(huì)使公眾產(chǎn)生誤解，以為是放寬對(duì)這些行業(yè)企業(yè)的環(huán)境管理要求了。

2.建議選擇典型地區(qū)開(kāi)展排污許可制度實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)

排污許可制度設(shè)計(jì)和實(shí)施效果如何，是否能有效促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善，是否能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)，是否可以起到統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)環(huán)保管理制度的作用，需要實(shí)踐檢驗(yàn)。尤其是不同地域、不同經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、不同自然環(huán)境條件，環(huán)境承載力不同，污染結(jié)構(gòu)和存量不同，制度如何符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，是需要不斷健全和完善的。

因此，建議在下一步工作安排部署方面，考慮根據(jù)區(qū)域主體功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境承載能力和環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求以及劃定的生態(tài)紅線要求，選擇典型區(qū)域、流域開(kāi)展排污許可制與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)聯(lián)性研究，從空間、時(shí)間以及行業(yè)維度提出差異化排污許可管理要求，開(kāi)展制度實(shí)施的跟蹤評(píng)價(jià)和績(jī)效評(píng)價(jià)，不斷完善排污許可管理制度。

這也是符合《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，關(guān)于“制定相關(guān)管理辦法，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)，跟蹤評(píng)估實(shí)施情況”要求的。

3.合理合法確定排污許可執(zhí)行的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和許可量

在確定排污許可執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，有的地方按照環(huán)境質(zhì)量改善的需要，或者完成污染防治行動(dòng)計(jì)劃需要，在沒(méi)有出臺(tái)地方排放標(biāo)準(zhǔn)的情況下，要求排污單位達(dá)到更高要嚴(yán)的排放指標(biāo)。比如，要求處于劣五類水體的有關(guān)單位排放的廢水要達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的五類或三類等水質(zhì)。從客觀實(shí)際講，也許是合理的，但從法律的角度講，恐怕不妥。

排放標(biāo)準(zhǔn)是法定要求，沒(méi)有法律規(guī)定或者法律授權(quán)，是不能通過(guò)發(fā)放排污許可證強(qiáng)加給排污單位的。如果是執(zhí)行特別限值標(biāo)準(zhǔn)，只要環(huán)保部或者省級(jí)政府決定就可以執(zhí)行，但像超低排放要求或上述直接要求企業(yè)排水達(dá)到地表水水質(zhì)要求，就缺乏法律支撐，除非超低排放或者排水指標(biāo)上升為地方標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)，按照今年新施行的《標(biāo)準(zhǔn)化法》，地方排放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)了，只有國(guó)家才能制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。

山西省偏關(guān)縣老牛灣峽谷

此外，現(xiàn)行《辦法》以及配套的相關(guān)技術(shù)規(guī)范在確定許可總量指標(biāo)時(shí)，一般原則是對(duì)過(guò)去的許可證、環(huán)評(píng)以及總量控制指標(biāo)核定和現(xiàn)行規(guī)范幾種方法取嚴(yán)。這對(duì)于多數(shù)情況都是合理的，但也可能存在一些問(wèn)題。

各地在核定初始排污權(quán)時(shí)，把握的標(biāo)準(zhǔn)或方法不一致，結(jié)果可能出現(xiàn)同樣行業(yè)和規(guī)模的企業(yè)許可量相差很大。有的是按照環(huán)評(píng)預(yù)測(cè)量核算，有的是按照建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收監(jiān)測(cè)結(jié)果認(rèn)定，有的是按照當(dāng)時(shí)執(zhí)行的國(guó)家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力及運(yùn)行時(shí)間核算，有的按照建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批前市縣出具的總量控制指標(biāo)意見(jiàn)（不是環(huán)評(píng)審批最終認(rèn)定的總量）核定，更有因環(huán)評(píng)質(zhì)量過(guò)差出現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的錯(cuò)誤（或偏差）。

因此，有必要通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施排污許可管理，糾正過(guò)去的錯(cuò)誤，這也是實(shí)現(xiàn)依法合規(guī)和公平的途徑。

加快推進(jìn)以排污許可為核心的污染源環(huán)境管理制度體系建設(shè)，是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革和強(qiáng)化排污者主體責(zé)任的戰(zhàn)略部署的需要。只有實(shí)現(xiàn)排污許可制度與其他環(huán)境管理制度的有機(jī)銜接和深度融合、整合，更好地發(fā)揮環(huán)境保護(hù)稅、排污權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié)作用，對(duì)固定污染源的系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化、信息化管理，才能真正提高環(huán)境保護(hù)行政管理效能，也是實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格控制污染物排放總量，促進(jìn)污染持續(xù)減排，決勝污染攻堅(jiān)，切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量的必然要求。