金春玉

摘要無縫隙是現(xiàn)代組織發(fā)展的一種新模式，也是責(zé)任政府發(fā)展路徑的良好選擇。通過再造這個(gè)強(qiáng)有力的工具，來建立一個(gè)以顧客為導(dǎo)向、以競爭為導(dǎo)向和以結(jié)果為導(dǎo)向的無縫隙政府。作者拉塞爾·林登通過多個(gè)存在于公共和私人機(jī)構(gòu)中無縫隙組織的事例，來論證無縫隙作為一種無壁壘的工作模式的自身所持有的優(yōu)勢。無縫隙政府確實(shí)因其靈活、整合的特點(diǎn)為顧客帶來了諸多的便利，但是我們不能忽視過度整合和過度強(qiáng)調(diào)通才所帶來的弊端。

關(guān)鍵詞無縫隙 政府政府再造 顧客導(dǎo)向 競爭導(dǎo)向 結(jié)果導(dǎo)向

拉塞爾·M·林登，美國知名管理學(xué)家，發(fā)表了大量文章，著有《從幻想到現(xiàn)實(shí)：成功的政府改革者的策略》、《無縫隙政府：公共部門再造指南》、《跨疆界領(lǐng)導(dǎo)》等多部著作?！稛o縫隙政府公共部門再造指南》是林登的經(jīng)典著作之一。隨著傳統(tǒng)官僚體制碎片化弊端的暴露，政府不得不進(jìn)行改革，為了與時(shí)俱進(jìn)緊跟發(fā)展，作者通過大量案例論述了無縫隙組織無可比擬的優(yōu)勢，創(chuàng)新性地提出了無縫隙的理論，為公共組織改革提供了新思路、新方法?！盁o縫隙”理論不僅能夠?yàn)楣步M織變革提供理論支撐，同時(shí)也能夠豐富學(xué)術(shù)界的理論內(nèi)容。因此，該書很值得研讀。

一、無縫隙政府產(chǎn)生的背景

無縫隙政府理論的產(chǎn)生，基于人們對(duì)傳統(tǒng)行政組織模式的思考與批判。美國的行政管理在創(chuàng)立之初就強(qiáng)調(diào)對(duì)效率、分工的追逐，從科學(xué)管理理論之父——泰勒強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工，追求行政效率以及同一時(shí)期的馬克斯·韋伯鼓吹科層制，主張政府縱向上從上至下進(jìn)行層層分工，橫向上實(shí)行職能分割；再到20世紀(jì)60年代第三次科技革命，管理學(xué)家倡導(dǎo)對(duì)大規(guī)?；纳a(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化、部門化管理，無形中在組織內(nèi)部建成了一座“柏林墻”，產(chǎn)生了碎片化、分割化的現(xiàn)象，使政府職能四分五裂、職責(zé)重復(fù)；最終到20世紀(jì)70年代，美國的“黃金時(shí)代”走向盡頭，發(fā)展出現(xiàn)遲滯，。公民權(quán)運(yùn)動(dòng)、越南戰(zhàn)爭、石油危機(jī)、水門事件等社會(huì)問題層出疊現(xiàn)，導(dǎo)致了公眾對(duì)政府的信任產(chǎn)生危機(jī)，公眾與政府間的矛盾也是此起彼伏，人們逐漸認(rèn)識(shí)到目前管理的不足，同時(shí)在這一時(shí)期，隨著民主參與程度的不斷加深，在全球范圍內(nèi)發(fā)生了一個(gè)重大變化，顧客期望和態(tài)度發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，社會(huì)也由生產(chǎn)導(dǎo)向變成了顧客導(dǎo)向，顧客在社會(huì)生產(chǎn)和發(fā)展中扮演著不可或缺的角色。至此，人們認(rèn)識(shí)到當(dāng)前的政府管理已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，因此不得不進(jìn)行政府變革。在這諸多的條件下，專家學(xué)者紛紛提出了新理論、新公共行政的主張，提倡對(duì)現(xiàn)有的政府模式進(jìn)行改革，在通用公司總裁杰克·韋爾奇提出無界限組織的理論基礎(chǔ)之上，美國學(xué)者拉塞爾·M·林登提出了無縫隙政府的理論，主張通過政府再造建立一個(gè)能夠滿足當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的一個(gè)新政府模式。近年來，隨著無縫隙理念的推進(jìn)，無縫隙的應(yīng)用也不斷擴(kuò)展，從政府領(lǐng)域擴(kuò)展到不同領(lǐng)域，通過CNKI中可視化分析顯示，我國從2000年以來無縫隙理念的研究也呈現(xiàn)急速增長的趨勢，而且無縫隙作為—種無壁壘的工作模式受到了巨大的歡迎。

二、無縫隙工作模式的主要特點(diǎn)

“所謂的無縫隙組織是指可以用流動(dòng)的、靈活的、完整的、透明的、連貫的詞語來形容的組織?！睙o縫隙組織不同于傳統(tǒng)的行政組織，它否定集中的規(guī)制，強(qiáng)調(diào)組織的流動(dòng)性和靈活性；它否定條塊分割，更強(qiáng)調(diào)職能的整合和完整性；它否定嚴(yán)格的控制，強(qiáng)調(diào)民主的參與等。創(chuàng)建無縫隙政府，為顧客提供無縫隙的服務(wù)就要把顧客導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和競爭導(dǎo)向作為無縫隙組織建立的主要內(nèi)容。

（一）以顧客為導(dǎo)向

無縫隙政府這場偉大的革命有一個(gè)強(qiáng)大的推動(dòng)力就是顧客。從20世紀(jì)60年代開始，美國逐漸由一個(gè)生產(chǎn)導(dǎo)向型社會(huì)發(fā)展成為一個(gè)顧客導(dǎo)向型社會(huì)，這使得政府在改革過程中也更加關(guān)注于顧客的需求，同時(shí)顧客不斷豐富多樣化的需求也推動(dòng)了政府的進(jìn)一步革新。政府為了滿足顧客的需求，進(jìn)行了系統(tǒng)化的再造。

顧客導(dǎo)向的政府把顧客作為最寶貴的資源。第一，為顧客提供服務(wù)的速度大大加快。官僚組織本質(zhì)上是辦事拖沓，反應(yīng)遲緩。官僚組織這一特點(diǎn)已經(jīng)不能滿足顧客日益增長的需要，顧客要求政府快速高效的處理行政事務(wù)。無縫隙組織采用幾個(gè)過程并舉代替順序操作，從原來的按部就班的順序操作到幾個(gè)過程同時(shí)進(jìn)行。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，高科技在政府辦公中的應(yīng)用，這為幾個(gè)過程同時(shí)并舉提供了技術(shù)條件，使信息在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)共享成為可能。通過幾個(gè)過程并舉能夠大大提高政府的行政效率，降低政府的行政成本也降低顧客的時(shí)間成本。無縫隙政府通過幾個(gè)過程并舉實(shí)現(xiàn)完美的整合和無縫的銜接為顧客大大節(jié)省了時(shí)間。第二，發(fā)揮顧客參與權(quán)和選擇權(quán)。政府與民眾之間的關(guān)系不再是以往管理與被管理的關(guān)系，而轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)與被服務(wù)的關(guān)系。政府要采用新的方式來改進(jìn)服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量，提高顧客的滿意度。而這種新的方式就是政府和民眾建立合作關(guān)系或者伙伴關(guān)系，共同致力于提高服務(wù)水平。政府在提供公共物品和公共服務(wù)的過程中聽取民眾的意見、發(fā)揮民主的作用，給民眾自主選擇的機(jī)會(huì)。第三，以顧客的需求為出發(fā)點(diǎn)和轉(zhuǎn)折點(diǎn)，從顧客的需求出發(fā)改革政府機(jī)構(gòu)。傳統(tǒng)的官僚機(jī)構(gòu)中通常出現(xiàn)這樣的情況，顧客到官僚機(jī)構(gòu)來尋求服務(wù)，往往需要和多個(gè)工作人員打交道，要遵循繁文縟節(jié)，而且工作人員之間彼此推諉，最終導(dǎo)致事情無法辦成。而無縫隙政府提供了一種辦法，即顧客和銷售方與代表整個(gè)過程的代理人進(jìn)行接觸，為顧客提供便利，最終以滿足顧客需求為目標(biāo)。

（二）以競爭為導(dǎo)向

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，為顧客提供服務(wù)的主體日益多樣化，包括政府組織、第三部門以及一些進(jìn)行公益行為的營利性組織，如果政府的某些行為無法滿足顧客的需要，就會(huì)像美國20世紀(jì)70年代一樣激發(fā)政府和民眾的矛盾，引發(fā)社會(huì)問題。因此，無縫隙政府理論主張政府要有憂患意識(shí)，通過外部競爭和內(nèi)部競爭來提高各方面的能力。一方面，要增強(qiáng)與外部競爭的能力。無縫隙政府主張?jiān)跒轭櫩吞峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)的過程中要設(shè)定一個(gè)標(biāo)桿，這個(gè)標(biāo)桿可以是某個(gè)行業(yè)的佼佼者，通過標(biāo)桿來激勵(lì)政府不斷完善自己并學(xué)習(xí)標(biāo)桿的閃光點(diǎn)來提升自己的能力。另一方面，要樹立內(nèi)部競爭意識(shí)。利用競爭激發(fā)工作人員的積極性和創(chuàng)造性，從而提高行政效率?？梢圆捎迷O(shè)定一個(gè)擴(kuò)展性目標(biāo)的方法，提高原有目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，來鼓勵(lì)內(nèi)部競爭。只有通過不斷地競爭，政府機(jī)構(gòu)才能夠永遠(yuǎn)保持活力，才能夠不斷滿足顧客日益多樣化的需求。

（三）以結(jié)果為導(dǎo)向

傳統(tǒng)的政府組織最擔(dān)憂的問題是權(quán)利的濫用而不是行政效率，因此在政府機(jī)構(gòu)中推行勞動(dòng)分工、專業(yè)化和碎片化，產(chǎn)生了以職能進(jìn)行分工的現(xiàn)象。按職能分工存在一個(gè)嚴(yán)重的問題就是政府人員的目的只是完成自己職責(zé)，即所謂的“自家掃取門前雪，莫管他人瓦上霜”，在管理學(xué)中稱為“隧道視野”、“本位主義”，這不符合政府人員為社會(huì)公共利益服務(wù)這一結(jié)果的要求，也嚴(yán)重影響組織大局。然而，無縫隙這一新興的工作模式發(fā)覺了傳統(tǒng)政府組織的不足，提倡無縫隙政府要以結(jié)果為導(dǎo)向。同時(shí)還明確指出為了實(shí)現(xiàn)整體的結(jié)果要進(jìn)行整合。弗吉尼亞州的漢普頓市的組織結(jié)構(gòu)改革就是以結(jié)果為導(dǎo)向的—個(gè)成功的案例，漢普頓市從一個(gè)明確的結(jié)果開始，不斷地改革組織結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，最終形成了自我管理團(tuán)隊(duì)和扁平化的組織結(jié)構(gòu)，加速了組織中橫向的交流、推動(dòng)了組織中縱向的運(yùn)作，從而有利于組織在協(xié)作中實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。

三、評(píng)價(jià)

《無縫隙政府公共部門再造指南》一書不僅創(chuàng)新性地提出無縫隙這一全新的理論，而且該書在寫作方式上也值得學(xué)習(xí)。因此，本書有較多的優(yōu)點(diǎn)，值得讀者學(xué)習(xí)。但是一個(gè)新理論的提出必然有其完善的過程，無縫隙理論也不例外，該理論固然為公共組織做出了很大的貢獻(xiàn)，但是我們不能忽視無縫隙理論過度強(qiáng)調(diào)整合以及對(duì)通才過分的追逐所帶來的弊端。

（一）本書的貢獻(xiàn)

《無縫隙政府公共部門再造指南》中最大的閃光點(diǎn)就是指出傳統(tǒng)官僚組織分工過細(xì)、四分五裂的弊端，創(chuàng)新性提出了政府要通過再造建立一種沒有壁壘的無縫隙政府。官僚制政府中“鴿籠化”管理色彩濃厚，層級(jí)問的協(xié)調(diào)與合作困難，這必然推動(dòng)了組織對(duì)協(xié)調(diào)的需求，而無縫隙理論迎合了組織對(duì)協(xié)調(diào)的需求。無縫隙組織通過顧客導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和競爭導(dǎo)向?yàn)橹饕袆?dòng)方針進(jìn)行再造，通過再造創(chuàng)建一種新思維、新模式，通過無縫隙的服務(wù)這一新模式滿足顧客多方面的需求。無縫隙這種新的工作模式，通過無壁壘的工作，減少時(shí)間成本，實(shí)現(xiàn)效率最大化，通過多個(gè)工作人員之間無縫隙的配合，避免了官僚制中“鴿籠化”管理忽視協(xié)調(diào)的弊端，實(shí)現(xiàn)了組織協(xié)調(diào)合作的新局面，從而滿足顧客的需求?？傊瑹o縫隙為公共組織改革做出了較大的貢獻(xiàn)，有助于滿足人們多樣化的需求。

本書還有一個(gè)鮮明的特點(diǎn)就是采用大量的案例來論證無縫隙組織的諸多優(yōu)勢。作者通過大量的案例不僅能夠引起讀者的興趣，幫助讀者理解，而且有利于讀者的實(shí)際操作，特別是政府工作人員在進(jìn)行政府再造過程中可以借鑒先進(jìn)的案例。因此，本書的內(nèi)容很有新意，值得不同領(lǐng)域的組織學(xué)習(xí)，此外本書的結(jié)構(gòu)框架、寫作方式也值得讀者借鑒。

（二）本書的不足之處

第一，過分強(qiáng)調(diào)整合，導(dǎo)致職責(zé)不清。有學(xué)者認(rèn)為：“無縫隙政府理論對(duì)勞動(dòng)分工、專業(yè)化、權(quán)力與功能的分割的完全否定是不妥當(dāng)?shù)摹?。專業(yè)化的分工固然有很多弊端，但是當(dāng)發(fā)生問題后，能夠迅速明確地進(jìn)行追責(zé)。然而，無縫隙政府強(qiáng)調(diào)組織的完整性、無界限和流動(dòng)性等特征，當(dāng)發(fā)生問題需要追責(zé)時(shí)，無縫隙的組織是否能夠明晰責(zé)任并明確指出責(zé)任承擔(dān)人卻值得質(zhì)疑，如湖地地區(qū)醫(yī)療中心的護(hù)理小組人員，其職責(zé)不明晰，工作內(nèi)容沒有明確界限，組織在問責(zé)過程中極易發(fā)生扯皮推諉、來回踢皮球的現(xiàn)象，因此很難將責(zé)任歸屬于明確的特定人員，這就導(dǎo)致了問責(zé)難的問題。第二，通才和專才各有千秋。本書中認(rèn)為通才能夠?qū)︻櫩偷男枨蟾叨蓉?fù)責(zé)，并且能夠根據(jù)顧客的不同品位和愛好提供商品和服務(wù)，因此強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)通才。但是，我們不可忽視一個(gè)根本的問題，通才和專才各有優(yōu)勢，在不同的方面滿足不同的需要。如果通才能夠滿足一切發(fā)展的需要，那么現(xiàn)在的專家顧問和信息咨詢?yōu)槭裁磪s能如火如荼地發(fā)展。通才和專才本來就是各有千秋，是應(yīng)該培養(yǎng)通才還是應(yīng)該培養(yǎng)專才這個(gè)問題并不能簡單的舍專才取通才，應(yīng)該專才通才并舉，才能實(shí)現(xiàn)“土豆燉牛肉”的美好生活。