陳勛 高永秀

摘要探索和研究檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，有利于推進美麗中國生態(tài)文明建設(shè)。本文總結(jié)公益訴訟試點工作中突破原告資格障礙、嚴(yán)格履行訴前程序、管轄權(quán)的調(diào)整、增加了行政類的訴訟類型等特點，分析試點工作開展后存在的現(xiàn)實困境，包括程序未明確、調(diào)查取證存在困難、鑒定費用高且訴訟風(fēng)險大、訴訟形式單一等問題，并提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞行政公益訴訟 環(huán)境 司法實踐

近年來，我國環(huán)境污染事件頻發(fā)、生態(tài)“赤字”不斷增加，嚴(yán)重威脅著老百姓的安居樂業(yè)。環(huán)境公益訴訟是實現(xiàn)環(huán)境權(quán)的主要途徑，是環(huán)境權(quán)受到侵犯時的司法救濟手段。2015年7月，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，最高人民檢察院在北京、貴州、福建等13個省、直轄市開展為期兩年的試點工作，先后發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）、《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。最高人民法院也出臺了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱最高法《實施辦法》）。2017年6月，全國人大常委會通過了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，以立法形式確立了檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。2018年3月2日，兩高發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱兩高《解釋》）。這一系列法律規(guī)定都為我國檢察機關(guān)探索公益訴訟工作點亮了明燈，為檢察機關(guān)提起公益訴訟掃清了制度上的障礙，促進了公益訴訟案件的明顯增加。

一、提起環(huán)境公益訴訟之實踐情況

根據(jù)最高人民檢察院的通報，檢察機關(guān)公益訴訟試點期間，試點地區(qū)檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的公益訴訟案件線索8336件，進入訴前程序5744件，提起訴訟783件，分別占總數(shù)的74.25%，72.68%，68.09%。在試點地區(qū)，檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)出下列突出的特點：

（一）突破原告資格障礙

在公益訴訟試點工作開展前，檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，因為原告資格在法律上沒有明文規(guī)定，甚至遇到了訴訟被法院駁回的尷尬局面。試點工作開展之后，《試點方案》、《實施辦法》第15條、第42條及最高法《實施辦法》第4條、第14條都賦予檢察機關(guān)以公益訴訟人身份提起訴訟，為原告資格問題掃清了障礙。

（二）增加了訴前程序

《實施辦法》第十三條、第四十條，分別規(guī)定人民檢察院在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)履行以下訴前程序；人民檢察院在提起行政公益訴訟前，應(yīng)先向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。

（三）調(diào)整了管轄權(quán)

在試點工作開展前，因為管轄權(quán)尚未明確，環(huán)境公益訴訟案件多由基層檢察院提起。但檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作開展后，環(huán)境民事公益訴訟的管轄權(quán)收歸市級檢察院，行政公益訴訟除被告為縣級以上人民政府的案件，管轄權(quán)一般是基層檢察院。

（四）增加了行政類的訴訟類型

除了原來的環(huán)境民事公益訴訟，還新增加了環(huán)境行政公益、環(huán)境行政附帶民事公益訴訟這兩種類型。在試點期間，檢察機關(guān)在司法實踐中主要辦理環(huán)境行政公益訴訟。

二、提起環(huán)境公益訴訟之困難分析

從實踐情況來看，試點工作雖然已經(jīng)取得了一些成績并初步形成了經(jīng)驗，但是確實也還存在諸多問題與困難，主要分析如下：

（一）公益訴訟程序未明確

訴前程序規(guī)定不明晰，從《實施辦法》來看，檢察機關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟之前，需要支持或督促法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織先行提起訴訟，但法律上對于要督促履行職責(zé)的公益組織的數(shù)量和范圍均未進行規(guī)定。訴訟范圍規(guī)定不明晰，《實施辦法》在環(huán)保領(lǐng)域民事公益訴訟中僅限定在污染環(huán)境的行為，而最高法《實施辦法》則將范圍限定在污染環(huán)境、破壞生態(tài)兩個范疇內(nèi)，兩高的規(guī)定不一致對檢察機關(guān)能否針對具體行為提起環(huán)境公益訴訟造成了較大困惑。執(zhí)行程序規(guī)定缺失，對判決結(jié)果的執(zhí)行的申請與監(jiān)督都是法律的空白，檢察機關(guān)在此過程中扮演何種角色也未明確。

（二）調(diào)查取證存在困難

現(xiàn)實生活中雖然各種形式的污染問題比較普遍，但具體到現(xiàn)實意義的水污染、大氣以及土地等污染的調(diào)查取證工作卻是十分困難的。檢察機關(guān)作為司法機關(guān)在如何對環(huán)境污染進行調(diào)查取證方面并沒有專業(yè)上的優(yōu)勢，具體如專業(yè)技術(shù)人才、檢驗設(shè)備儀器、工作經(jīng)驗等等都嚴(yán)重不足。就民事行政調(diào)查取證權(quán)的配置而言，其職權(quán)是極為弱小的，不僅遠(yuǎn)弱于人民法院的依職權(quán)取證權(quán)，還弱于不少行政機關(guān)。法院對民事證據(jù)的調(diào)查取證上有一定的強制權(quán)，如證據(jù)的保全權(quán)、強制的調(diào)查權(quán)以及對不接受調(diào)查的當(dāng)事人可以作出罰款甚至拘留等司法處罰決定，而有不少行政機關(guān)在調(diào)查取證過程中也有部分證據(jù)的保全權(quán)；檢察機關(guān)在該類訴訟中并無此類權(quán)利。

（三）鑒定費用高且訴訟風(fēng)險大

有的學(xué)者認(rèn)為“環(huán)境公益訴訟中最大難題是環(huán)境污染司法鑒定”。。在環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境污染程度、經(jīng)濟損失價值以及修復(fù)可能性等專業(yè)性問題無不依賴于鑒定，鑒定意見直接事關(guān)訴訟的成敗。從實踐來看，不少案件的鑒定費用動輒幾十萬甚至上百萬元，不少基層檢察機關(guān)苦于費用之高而無力辦案。為擺脫鑒定上的困境不少地方檢察機關(guān)采用專家意見方式來解決。如江蘇省常州市檢察院訴許建惠等人的環(huán)境污染公益訴訟，該案就是依托——大學(xué)的環(huán)保專家作出專家意見以此為證據(jù)，最終檢察機關(guān)勝訴了。雖然此類專家意見有一定的證明力，但畢竟不是權(quán)威的鑒定意見，訴訟中一般也只能作為法官采信的參考。

（四）訴訟形式單一

附帶民事公益訴訟程序復(fù)雜，行政訴訟與民事訴訟在舉證責(zé)任、當(dāng)事人地位、調(diào)解、管轄權(quán)等方面有明顯區(qū)別，一些試點檢察機關(guān)，對行政附帶民事公益訴訟、刑事附帶民事訴訟的重視不足。不少地區(qū)在辦理環(huán)境刑事公訴案件中，缺乏民事公益的意識，僅僅滿足于通過刑事手段進行打擊而忽視了附帶民事方式的救濟功能，使刑事附帶民事訴訟這一有效的訴訟形式和保護生態(tài)的手段沒能得以發(fā)揮作用。

三、提起環(huán)境公益訴訟之對策研究

針對公益訴訟試點工作存在的上述困難，可以從以下幾個方面具體分析如何突破困境，更好地開展訴訟：

（一）嚴(yán)格公益訴訟程序

要嚴(yán)格訴前程序，統(tǒng)一訴訟范圍，可以試點前置程序的公告制度，檢察機關(guān)通過專門的媒體平臺發(fā)布前置程序信息，在一定期限內(nèi)沒有適格的主體主動提出訴訟的，檢察機關(guān)就可以直接提起訴訟。兩高《解釋》就民事公益訴訟提起訴訟前應(yīng)當(dāng)依法進行公告予以明確，解決訴前難題。環(huán)境民事公益訴訟訴訟范圍應(yīng)統(tǒng)一限定為“污染環(huán)境和破壞生態(tài)”這兩類，生態(tài)破壞與環(huán)境污染是密切相關(guān)的，既涉及水源污染、大氣污染、又可能涉及林木被毀、水土流失、生態(tài)平衡失調(diào)等，單一規(guī)定為“環(huán)境污染”勢必給辦案帶來重重壁壘。兩高《解釋》明確了破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域是訴訟范圍之一。

要落實公益訴訟判決執(zhí)行。環(huán)境公益訴訟判決涉及到公共利益的維護，因此必需保證判決能夠得到不折不扣的執(zhí)行。在訴前，基于環(huán)境污染的緊迫性和嚴(yán)重危害性，而案件辦理周期長，可以適用先予執(zhí)行和訴前保全。檢察機關(guān)作為原告可以向法院申請停止侵害的請求，法院結(jié)合侵害行為的后果考慮決定是否先予執(zhí)行。訴訟的賠償金額一般是幾萬到幾億元不等，污染企業(yè)可能在訴訟提起后惡意轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，經(jīng)檢察院申請，法院可以決定采取訴前查封、凍結(jié)、扣押侵權(quán)個人或企業(yè)相應(yīng)的財產(chǎn)。檢察機關(guān)應(yīng)全力參與執(zhí)行監(jiān)督，“以確保案件的執(zhí)行合法、有效，程序正當(dāng)”。還可以聘請各級人大和政協(xié)委員作為社會監(jiān)督員，定期回訪監(jiān)督行政機關(guān)和法院的執(zhí)行活動。監(jiān)督判決的執(zhí)行款，可以設(shè)立環(huán)境保護公益金專項資金賬戶，執(zhí)行款納入該資金賬戶管理，主要用于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理，環(huán)境類的公益訴訟開支也從該筆資金中支出，該項基金明確由審計部門進行審計。

（二）有效開展調(diào)查取證

如果檢察機關(guān)僅是享有—股民事原告同等的調(diào)查權(quán)，很難搜集固定到真實反映全面案情的證據(jù)。公益訴訟案件的調(diào)查，可以學(xué)習(xí)查辦職務(wù)犯罪案件初查制度的經(jīng)驗做法，賦予檢察機關(guān)向與案件相關(guān)的單位和個人調(diào)取證據(jù)，包括詢問、勘驗、檢查、鑒定等手段。另外，要充分利用檢察機關(guān)的優(yōu)勢，做好證據(jù)的轉(zhuǎn)換。民事、行政、刑事三種類型案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一樣，但可以相互轉(zhuǎn)換。線索如果來自于破壞環(huán)境資源保護罪的案件中，檢察機關(guān)要注重收集、篩選在刑事案件中發(fā)現(xiàn)的證據(jù)，特別是那些能直接證明實施污染環(huán)境侵權(quán)行為的程序、對環(huán)境造成的損害、因果關(guān)系的證據(jù)。檢察機關(guān)在訴訟上有優(yōu)勢，但行政機關(guān)在證據(jù)的調(diào)查上有優(yōu)勢，為了維護公共利益，促進生態(tài)文明建設(shè)這個共同目標(biāo)，相關(guān)部門應(yīng)該加強聯(lián)合互動，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補。

（三）解決鑒定費用高的問題

公益訴訟的經(jīng)費支出也屬于辦案經(jīng)費支出，各級檢察機關(guān)根據(jù)各單位的實際財力，鑒定費用可以從辦案經(jīng)費里支出，也可向當(dāng)?shù)刎斦暾垎瘟械呢斦A(yù)算，專門用于公益訴訟的支出，專款專用。在單一的檢察機關(guān)無力承擔(dān)高額鑒定費的情形下，設(shè)區(qū)市的人民政府可以設(shè)立環(huán)境保護公益金專項資金賬戶，經(jīng)費來源于財政撥款、民間捐助、公益訴訟勝訴的生態(tài)環(huán)境損失賠償金，收入和支出接受財政的核算和審計。

（四）提起訴訟的形式多樣化

因《試點方案》、《實施辦法》中將公益訴訟僅分為兩種類型，沒有提及刑事附帶民事、行政附帶民事的公益訴訟，各地在探索時也往往忽視。尤其是有些污染環(huán)境、破壞生態(tài)的案件，既存在非法采礦、濫砍林木、非法占用農(nóng)用地等破壞生態(tài)、污染環(huán)境的刑事犯罪，又存在林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門違法履職或者怠于履職的情形，還存在著環(huán)境被污染、生態(tài)被破壞的社會公益被侵害的事實，單一的環(huán)境民事公益訴訟主張停止侵害、賠償?shù)让袷仑?zé)任不足以阻止侵害的持續(xù)發(fā)生，分別提起訴訟還要造成法院的訴訟案件增多，浪費司法資源。兩高《解釋》增加了刑事附帶民事公益訴訟的訴訟形式，有效解決了訴訟形式單一化的難題。

綜上，由于提起公益訴訟工作是新鮮事物，檢察機關(guān)亟需在實踐中進一步摸索，進一步總結(jié)經(jīng)驗，用實實在在的行動，扎實有效地推進公益訴訟工作，造福于社會，美麗于中國。