燕恬 張茹霞

摘要復議機關作共同被告制度的創(chuàng)設旨在強化行政復議機關的監(jiān)督職能，暢通行政爭議的解決渠道。這一制度實施以后取得了一定的效果。然而，從實施現狀看，產生了一定問題。政訴訟中的“共同被告”問題可以說是我國所特有的，如何使其更好的避免負面效果，從而發(fā)揮更好的作用是值得深入探討的。本文從該制度實施以來出現的困境為切入點，進一步探討該問題的解決途徑。

關鍵詞行政訴訟法 復議機關 共同被告 行政復議

近年來，我國在當事人選擇行政糾紛的解決途徑方面逐漸呈現“大信訪、中訴訟、小復議”格局，這與我們所期盼的“大復議，中訴訟，小信訪”格局完全相背離。在現實與制度的強烈矛盾下，新的《行政訴訟法》應運而生，從一定意義上來說，“共同被告”的規(guī)定是中國的特有方法，旨在解決當前制度上給予復議機關“維持會”的現象，從而加強對于復議機關行為的司法監(jiān)督。這無疑是制度設計上的重大突破。但是著眼于當前制度的實施情況，信訪活動的比率仍然是高居不下，同時在行政訴訟中，也產生了相關的管轄權混亂等問題。

一、復議機關作共同被告的立法目的分析

（一）運用負激勵機制倒逼行政機關，促進行政機關依法行政

舊行政訴訟法對于復議機關維持原行政行為的相關問題做出了一些規(guī)定。但是實踐中，對違法或不當的行政行為作出“維持”的決定多于“改變”的決定，導致行政復議案件維持率占據很大比例。監(jiān)督行政機關依法行使職權的目的并沒有很好地得到實現。在面對維持的結果時，無疑是增加了相對人的訴累。因而廣受社會詬病。新法為了克服這一不足，明確列舉了復議機關可能做出的三種不同情形。在新的規(guī)定中，復議機關只要做出了復議行為幾乎都要成為被告。這一變化彌補了原有制度上的漏洞，在一定程度上解決復議機關為了不當被告而選擇直接對原行為做出維持的消極怠工現象。這種負激勵的倒逼機制增加了對復議機關的復議審查的要求，促使其履行好自己的職能，克服偷懶怠工現象，從而真正的依法行政。從復議機關的角度分析，也有著新的制度導向。新法規(guī)定復議機關如果改變了原行政行為，并且改變之后的行為仍然不能使相對人滿意時，相對人只需對復議機關進行控告。如果復議機關認真履行職責，做出了正確的處理意見，改變結果后達到了相對人的訴求，復議機關再當被告的可能性也會減小很多。與復議維持一定會成為被告相比較，復議機關也會盡可能的去積極發(fā)揮自己的功能。

（二）暢通行政爭議解決渠道與加強行政相時人權益保護

隨著社會不斷發(fā)展，隨著“依法治國”方針的逐步落實，人們法律意識得到了較大的增強，逐漸接受了遇到問題拿起法律的武器來保護自己。在很多情況下，許多人變得愿意去參加訴訟來維護自己的權利。舊的《行政訴訟法》規(guī)定的被告確定規(guī)則導致行政復議機關“一維了之”的行為，不僅沒有行政爭議得到有效的解決，甚至引發(fā)了相對人與復議機關的爭議矛盾不僅沒有解決反而增加，使得相對人不得不重新走上訴訟道路，甚至會更傾向于走向信訪的道路。這與我國建設法治國家法治政府的目的是背道而馳的。新《行政訴訟法》試圖通過確立復議機關作共同被告制度，使解決行政爭議的渠道更為暢通，從而有利于實現增強復議制度公信力的行政目標。

二、復議機關作共同被告制度所導致的困境

（一）理論困境

1與統(tǒng)一性原則與原處分主義相違背

德國在相關方面選擇適用“統(tǒng)一性原則”?！敖y(tǒng)一性原則”認為原行政機關所作行政行為與復議決定是統(tǒng)一的整體。這一原則中的原行政行為就是經過復議決定所修改過的原行政行為。在德國的制度設計中，原則上正確的被告就是原行政機關，而并非是復議機關。在我國臺灣地區(qū)，則是適用“原處分主義”。這一原則來源于德國。這一原則是指，在訴訟中，以原行政機關作為被告為原則。這就表明，在臺灣地區(qū)的制度規(guī)定中，維持原機關的行政行為，在訴訟中不成為適格的被告。

共同被告這一制度可以說是為我國所特有，具有濃厚的中國特色。在實踐中起到了一定的積極作用，但也是在一定程度上缺乏完整的理論支持。

2.共同被告制度與行政復議的功能定位沖突

在行政訴訟中，復議機關作共同被告不僅僅是一個訴訟問題，其中還包括了對行政復議和活動的定位問題。

在行政相對人與原行政機關的矛盾糾紛中，復議機關實際上扮演了一種第三人的角色，通過審查雙方之間的行為來作出判斷，解決糾紛。復議機關對原行政行為所作出的維持決定，也僅僅是對于原行政行為的一種“認可”，沒有增加或者減少相對人的權利義務，并沒有產生新的拘束力。原行政行為與復議決定既不是同一行政行為，也不是同類行為。所以從法理角度分析，復議機關也并不適合成為訴訟的被告。

從權利侵害角度而言，相對人選擇尋找復議機關的救助是為了解決原機關的侵害問題，從而維護自己的合法權益。相對人往往將復議機關當做解決爭議的另一種手段。如果盲目將復議機關拉為共同被告，在一定程度上也會挫傷相對人通過復議尋找權利救濟的積極性。

3與“解決行政爭議”立法目的相沖突

復議機關作共同被告制度在一定程度上解決了行政復議機關的“一維了之”的消極怠工行為。但是我們應當正確的認識到，復議機關做出維持決定的比例較高并不會因為設立被告制度而完全解決。這一制度也在訴訟中增加了新的壓力，新法新增了一個訴訟主體，必然會導致訴訟成本的增加，同時也增加了復議機關本身的工作量，不利于有效及時的解決實體問題，從而解決行政爭議。

（二）現實困境

1.行政訴訟案件激增，纏訴，濫訴現象層出不窮，增加司法成本

從新《行政訴訟法》實施以來的情況看，值得關注的重要現象就是案件數量的大量增多。但是，政府法制機構的人員并沒有相應增多使得原有機關的配置并不能很好的適應案件激增所帶來的壓力。在實踐中，復議機關往往陷入一種“循環(huán)包圍圈”，剛剛進行完相關的復議活動，接著就又成為被告進行訴訟活動。如此往復，不但使得復議機關叫苦連天，也會影響該機關行使正常的職能。

2.可能助長復議機關不愿受理的不作為現象

行政機關不愿意成為行政案件中的被告，這是毋庸置疑的。新《行政訴訟法》修改新增的倒逼機制使得復議機關有更多的傾向去選擇履行自己的職能，促進爭議得到解決。議機關改變原行政機關的行為在一定可能情況下會使得復議機關免于成為被告。但是在利己主義的驅使下，復議機關也會選擇其他的方式來逃避成為行政訴訟的被告。行政機關往往采取各種方式來干預法院進行立案，以求造成一種“立案”難的現象。上文所提到的，復議機關改變原行政行為，在一定情況下可以減小成為被告的可能性，但是復議機關也很難完全逃脫成為被告的可能性。

3.復議機關受理后不作為

上文我們所提到的是復議機關拒絕受理的情況。但是現實情況中，如果案件完全符合受理條件，復議機關往往不會完全拒絕受理。在復議機關不作為時，只有原告起訴不作為，復議機關才可能當被告；原告若起訴原行政行為，復議機關則無需當被告。這一制度又被簡稱為“復議不作為選擇告”那么，有了選擇告，也就出現了在復議不作為情況下，復議機關當被告的率是50%。再進一步思考，如果相對人從解決實際爭議，維護權利來看，他們更傾向于去告原行政行為，其訴求是對原行政行為進行裁判。如果其選擇告復議機關，那么得到的結果往往是要求復議機關履行職能，而不能達到直接實現訴求的目的。這樣計算，復議機關成為被告的幾率又隨之減小了。復議機關選擇不作為的可能性增多。該制度設計還是出現了一定的漏洞。

4.非正常撤訴現象增多

在司法實踐中，“協(xié)調和解”這一方式在行政審判中占據了重要地位，也發(fā)揮了一定的積極作用。這種結果是既保護了原告的合法權益，又解決了行政爭議，減少了訴訟成本，維護了社會的和諧穩(wěn)定。這是一種正常的，在實踐中得到支持的做法。但是，由于這一工作方式缺乏具體確認和規(guī)范，在實踐中也存在較多問題，加劇了“非正常撤訴”現象的發(fā)生。

撤訴行為一旦被目的不純者利用，就有可能鉆法律的空子，損害相關人權益，產生不良影響。這種行為是一種不正當的法律現象，是在現有法律制度的漏洞之下而滋生的新的違法現象。當原告堅持起訴時，其必然是要求十分迫切，并手中掌握或者獲取到一定的相關證據，能夠明確證明原行政行為的違法性?，F實生活中，行政機關組織龐大，權力范圍也升級很大的，往往是掌握著審判機關的人財物，這就容易造成審判機關并不愿意去用相關判決去影響甚至破壞其于行政機關的現有關系，就愛容易產生一些違法或者不當的行為，對于原告的撤訴往往不經過基本的審查。在這一問題的影響下，也凸顯了現有迫切需解決的問題，那就是司法獨立的必要性，這也是今后在體制改革中應當注意并且加強的一個重要方面。

“非正常撤回復議申請”在現實中也大量存在，復議機關往往出于維穩(wěn)的目的，積極想要促進問題的解決，減少對于有關機關的不利影響。那么復議機關就相當于扮演著調停人的角色，組織申請人與被申請人進行會談或者是協(xié)商，促使雙方能夠在達成合意的基礎上進行“和解”，促使申請人主動來撤回自己的有關申請。但是，往往有時又會發(fā)生變質現象，一旦公權力的行使超越了界限，就會形成對于申請人的壓力，或者是申請人本著不得罪政府機關的想法或者是迫于有關機關的威脅，就會撤回自己的申請，但是其權益并未因為參加調解而得到保護，甚至會被進一步的侵奪。當然，行政機關與申請人私下就相關爭議進行不正當交易的現象也是存在的，這樣一來，公開的權利維護變成了黑暗的交易，很可能會侵犯其他人的相關權益。

5.容易造成級別管轄混亂

新《行政訴訟法》的改變，行政訴訟級別管轄上的一系列變化，導致了出現了更為復雜的管轄問題。與最先立案原則相結合，這樣就可能會產生兩種結果。在復議機關不作為的情形下。給予相對人自由選擇被告的權利。一種即為，原告選擇復議機關所在地的法院進行起訴，該法院立案并擁有了管轄權。在審理過程中，該上級法院同時也要對原行政機關的行為進行審理，這屬于提級管轄。第二種情況則不容樂觀，如果原告選擇向原行政機關所在地法院進行訴訟，該法院進行立案的同時也就擁有了對該案件的管轄權，如此一來下級法院既要審理原行政機關的行為也要對復議機關的行為進行審理，這樣顯然是違反了級別管轄的規(guī)定。與此同時，相關司法解釋規(guī)定，列為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄。這一制度的規(guī)定明顯增加了復議機關成為被告的應訴困難。在全國范圍內，復議機關和原行政機關作共同被告的情況下，原告選擇向作出原行政行為的機關所在地法院起訴，那么復議機關就要去當地應訴。加之一些復議機關的級別本身就很高，一些國務院的工作部門作為復議機關也必須去全國各處去應訴。我國幅員遼闊，各地區(qū)情況差異明顯，復議機關應訴的成本也隨之增加。

6.行政負責人出庭應訴增加訴成本

上文所提到的復議機關應訴的壓力增大，還體現在與行政負責人出庭應訴制度的結合之中。這一制度的創(chuàng)制很大程度上解決了原有的“告官不見官”的問題，也能夠對行政機關負責人進行法治教育，從而督促其更好的領導該機關依法行政。但是隨之而來的是復議機關負責人不得不到處應訴出庭，尤其是在北京地區(qū)的國家機關的復議人員，負責人大多都是身兼要職，更是需要全國各地到處飛。這樣一來，使得本就人員配置不足的有關機關更加雪上加霜，給相關機關的正常運轉也帶來了巨大的壓力。

（三）復議機關作共同被告制度的完善

1.行政復議改革是根本，行政訴訟法修改是外部條件

行政復議機關成為“維持會”的現象究其本身還是行政復議制度設計上存在很多問題。這種負激勵的“倒逼”機制并不能夠從根本上解決行政復議的困境。行政復議改革應該首先解決對于行政復議的定位問題。我國行政復議也在逐漸由內部監(jiān)督轉向權利救濟。行政復議改革首先應著手于增強復議機構的獨立性和專業(yè)性。

保障獨立性就要求在進行相關工作時減少其他部門對其的干擾與影響，保持其在工作中的中立與公正，促進糾紛的公平解決。

就目前而言，行政復議工作程序行政色彩濃厚，復議決定受復議機構分管領導意志影響較嚴重。而對于部分涉及專業(yè)領域的復議案件，一般的復議工作人員較難深入審理。對此，復議機構應當增強專業(yè)性，在保證效率的前提下，參考司法審判的經驗，吸收相關部門、行業(yè)專業(yè)人才進行復議案件的審理。同時還要創(chuàng)新、完善復議工作機構，增加一定的專職辦案人員，加大對辦案經費的保障。對于復議程序方面的設計也應當加強。完善相關回避程序，聽證制度，促進程序更加系統(tǒng)，進而保障實體正義。

2.健全行政復議責任制度

“有權必有責”這一原則必然要求健全行政復議機關的責任制度。行政復議機關擁有法律所賦予的權力卻沒有明確的法律責任，必然會導致權責不統(tǒng)一，而使權力被濫用。建立健全行政復議責任制度也是對于行政法基本原則貫徹的體現。

3.加強對撤回復議申請，非正常撤訴現象的監(jiān)督

一方面，我們應當加強對撤回復議申請的監(jiān)督。第一，復議機關應當嚴格審查申請人撤回復議申請的理由，如果發(fā)現被申請人存在脅迫、誤導申請人或與申請人存在不正當利益交換協(xié)議的現象，則應嚴肅處理。同時，我們應當完善復議調解、和解的監(jiān)督機制，通過公開透明的方式加強監(jiān)督，以防止復議調解、和解行為違背當事人意愿的現象。還應加強對準許撤回復議申請的公開性，增強公眾的輿論監(jiān)督。利用公眾輿論的監(jiān)督來彌補相關機關工作上的不足，也是提高公眾參與度的一個非常好的實踐。

在“非正常撤訴”現象的解決中，更加體現了法院人財物獨立的重要性。同時應當加強對撤訴理由的審查力度，做到只有符合撤訴條件才允許撤訴。同時應當公開相關的文件，接受社會各界的監(jiān)督。建立諸如此類的相關措施能夠在制度上減少相對人因非正常因素而放棄救濟的困境，為相對人能夠得到妥善有效的權利救濟創(chuàng)造有利的制度條件。

4.優(yōu)化法院管轄問題

新《行政訴訟法》中規(guī)定的共同被告的管轄權問題由做出原行政行為的機關來確定，這一點顯然存在著問題。行政訴訟案件有其特殊性，極易受到來自原行政機關的不當干預。當存在管轄權選擇問題的時候，根據原行政機關級別來確定管轄法院無疑是將降低管轄法院級別的做法。在現今，法院人財物獨立于當地行政機關的改革正在逐步進行，大部分法院尚未脫離行政機關的干預，這就給當地法院增加了一定的審判壓力。

以復議機關確定案件管轄級別更加合理，能夠利用較高級別法院的獨有優(yōu)勢，發(fā)揮其所擁有的良好資源的作用，有利于保障法院的公正審判，才能確保產生的相關爭議得到有效解決。

5.行政負責人出庭應訴制度需靈活運用

上文已經分析到，行政機關負責人出庭應訴制度有其巨大的公信作用。但這一制度也有巨大不足。該制度與行政訴訟共同被告制度相結合，則出現了許多實踐上難以解決的問題。當問題出現我們并不是說要徹底摒棄某項制度，而是要靈活運用，理論跟著實踐的步伐走。當該復議機關作被告行政機關負責人出庭應現不可抗力的困難，或是該機關由于人員配置上的不足，使得沒有正副職領導，甚至無法派出足夠的工作人員去各地應訴時，我們應當通過相關的制度補充來完善該制度。

三、結語

《行政訴訟法》設立復議機關作共同被告這—制度其本意是促進復議機關依法行政，充分履行其復議職能，但我們并不能簡單的通過使其成為被告來實現這一目標。我們不僅要從當前制度實踐中尋找解決方案，還要將被告規(guī)則與《行政復議法》的修改作通盤考慮，最大限度的發(fā)揮行政復議的解紛功能。