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        切實保障農(nóng)民環(huán)境權益

        2018-09-20 01:32:00張忠民李萱
        人民論壇 2018年22期
        關鍵詞:三農(nóng)權益環(huán)境保護

        張忠民 李萱

        建設美麗鄉(xiāng)村必須保護農(nóng)民在農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)活動中所享有的環(huán)境權益:一是,環(huán)境權作為基本的人權,理應為不同地域、不同收入、不同身份的人所平等地享有;二是,農(nóng)民作為“三農(nóng)”問題的核心與根本,只有切實保障了其環(huán)境權益,方能真正調(diào)動這一最為關鍵的主體參與農(nóng)村環(huán)境治理的積極性與自覺性,從而更好地改善農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境,建設美麗鄉(xiāng)村。

        科學立法,讓農(nóng)民環(huán)境權益的保障有法可依

        權益必須通過立法予以明確表達,否則不可能成為法定的權益,更毋論日后現(xiàn)實中的可能性救濟。2015年施行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱新《環(huán)境保護法》)較之以往,在農(nóng)民的環(huán)境權益保護上有了很大的進步。不過,新《環(huán)境保護法》作為環(huán)境保護領域的基本法,畢竟過于原則,一些條款尚有一個較長的落地之路要走。如何落實?需要據(jù)此對環(huán)保領域的相關單行法進行“立、改、廢”,使其與新《環(huán)境保護法》條款相契合。與此同時,還應強調(diào)與《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等“三農(nóng)”領域主要法律的溝通與協(xié)調(diào)。當然,這些仍是不夠,必須認識到各地、各行業(yè)的差異性,需綜合運用全方位、多位階的法律法規(guī)予以配套,打“組合拳”。

        需要強調(diào)的是,有論者認為應該制定專門的《農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法》,以強調(diào)農(nóng)村生態(tài)整體性功能的發(fā)揮以及對于農(nóng)民環(huán)境權益的保護,從而實現(xiàn)全社會的環(huán)境正義。筆者深以為然,“三農(nóng)”問題在中國有其特殊性,尤其是農(nóng)民環(huán)境權益的維護、農(nóng)村生態(tài)文明的建設更是中國建設文明、和諧、美麗鄉(xiāng)村的關鍵所在,有必要采用專門立法的形式對于農(nóng)民環(huán)境權益的內(nèi)涵與外延、行使與保障、多元救濟途徑等予以集中的立法表達,使其不僅具有標示意義,成為全球農(nóng)村環(huán)境治理與農(nóng)民環(huán)境權益保護的范本,而且發(fā)揮切實的保障作用,使得一切皆有法可依。

        嚴格執(zhí)法,令農(nóng)民環(huán)境權益的保障執(zhí)法必嚴

        執(zhí)法與農(nóng)民的環(huán)境權益保障最為直接關聯(lián),必須做到嚴格依法從事。新《環(huán)境保護法》賦予了環(huán)保行政機關等部門以查封扣押、按日計罰、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、移送拘留等若干“硬權力”,促使環(huán)保法“長了牙齒”。這些“牙齒”豐富了農(nóng)民環(huán)境權益維護最為直接的權力工具箱,只有嚴格遵循法律法規(guī),在實體與程序上做到“雙合法”,才能用正確的方法去“啃”農(nóng)民環(huán)境權益保障中的“硬骨頭”。

        黨的十九大報告提出要改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制,筆者以為,與農(nóng)民環(huán)境權益維護最為直接關聯(lián)的包括兩部分重要的內(nèi)容:其一,要追求鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力現(xiàn)代化和治理體系現(xiàn)代化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國家治理能力與治理體系中占據(jù)重要一環(huán),它是村民、村委會等自下而上的自治體系與中央、省、市、縣等自上而下的管理體系的交匯處。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境監(jiān)管能力與監(jiān)管體系建設尤為關鍵。目前有的地方探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置生態(tài)環(huán)保機構的做法值得充分肯定,理應運用這種“先行先試”的模式,厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在生態(tài)環(huán)保上的事權,然后再賦予其相應的財權,切實服務于執(zhí)法。其二,要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理、統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責。目前我們在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法權的行使上,“條塊分割”現(xiàn)象普遍,“上邊千根線,下邊一根針”,這與生態(tài)環(huán)保系統(tǒng)的整體性和統(tǒng)一性不符,更是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的財政、履職等能力相去甚遠,應當予以突破,不再嚴格區(qū)分各類環(huán)境要素、城鄉(xiāng)二元等,對于各種環(huán)境要素、不同區(qū)域等施行統(tǒng)一的監(jiān)管,在節(jié)省財力、人力等成本的同時,防止各類監(jiān)管權之間所可能發(fā)生的交叉、重疊、矛盾、甚至真空。未來,要如習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)的那樣,“要建設一支生態(tài)環(huán)境保護鐵軍,政治強、本領高、作風硬、敢擔當,特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻”。

        公正司法,使農(nóng)民環(huán)境權益的保障違法必究

        司法是社會公平正義的最后一道防線,在農(nóng)民環(huán)境權益的保障上扮演著至關重要的作用。以2014年最高人民法院設置專門的環(huán)境資源審判庭為標志,中國的環(huán)境司法進入了新的時代。短短數(shù)年間,我們在環(huán)保法庭的建設、審判機制的創(chuàng)新、審判程序的設計、審判理論的夯實、審判隊伍的打造等方面成績斐然。2017年,檢察院在提起公益訴訟兩年試點后,正式開始在生態(tài)資源保護、食品藥品安全、國有土地權出讓等領域開展民事和行政類的公益訴訟,這些都為農(nóng)民環(huán)境權益的維護提供了良好的司法制度框架。

        從法院的角度看,針對特殊的農(nóng)民群體,理應作出特殊性的制度安排。比如,在審判機構的設置上,可以考慮設置專門的涉農(nóng)法庭,當然形式可以是多元的,包括審判庭、合議庭、巡回法庭等若干形式;在審判機制上,可以探索涉農(nóng)的民事、行政、刑事和執(zhí)行等案件的統(tǒng)一管轄與合并審理;在審判程序上,可以嘗試著通過發(fā)布專門的涉農(nóng)案件審判紀要或者指導性意見等方式,對于涉農(nóng)案件進行專門性的指導。從檢察院的角度說,也應立足于其法律監(jiān)督者的憲法定位,結合近兩年其改革的方向,作出相應的行動。例如,圍繞著農(nóng)民的環(huán)境權益維護、農(nóng)村的環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設中的履職等情況開展專項的檢察行動,一方面扮演傳統(tǒng)的法律監(jiān)督人角色,與監(jiān)察委做好分工與配合;另一方面扮演現(xiàn)代的公益訴訟人角色,針對不同的情形,運用訴前程序、提起行政公益訴訟或者民事公益訴訟。

        總之,千秋大業(yè),始于“三農(nóng)”。甚至從很大程度上講,能否實現(xiàn)中國夢,“三農(nóng)”是關鍵。因此,必須正確、妥善處理好農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)之間的關系。我們已經(jīng)進入了全面建設生態(tài)文明的新時代,此時“三農(nóng)”問題的關鍵則轉換成了如何切實保護農(nóng)民的環(huán)境權益,只有通過科學立法、嚴格執(zhí)法和公正司法等多維舉措,才能解決農(nóng)民日益增長的對于美好環(huán)境的需求與我們在制度與法律供給上不平衡不充分之間的矛盾,方能切實保障農(nóng)民的環(huán)境權益,建設美麗鄉(xiāng)村與美麗中國。

        (作者分別為中南財經(jīng)政法大學法學院教授、博導;生態(tài)環(huán)境部環(huán)境經(jīng)濟與政策研究中心副研究員)

        【注:本文系研究闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項課題“新時代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的法治創(chuàng)新研究”(項目編號:18VSJ039)階段性成果】

        責編/肖晗題 美編/楊玲玲 史航(見習)

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