張忠民 李萱

建設(shè)美麗鄉(xiāng)村必須保護(hù)農(nóng)民在農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)活動中所享有的環(huán)境權(quán)益：一是，環(huán)境權(quán)作為基本的人權(quán)，理應(yīng)為不同地域、不同收入、不同身份的人所平等地享有；二是，農(nóng)民作為“三農(nóng)”問題的核心與根本，只有切實(shí)保障了其環(huán)境權(quán)益，方能真正調(diào)動這一最為關(guān)鍵的主體參與農(nóng)村環(huán)境治理的積極性與自覺性，從而更好地改善農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

科學(xué)立法，讓農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的保障有法可依

權(quán)益必須通過立法予以明確表達(dá)，否則不可能成為法定的權(quán)益，更毋論日后現(xiàn)實(shí)中的可能性救濟(jì)。2015年施行的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱新《環(huán)境保護(hù)法》）較之以往，在農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益保護(hù)上有了很大的進(jìn)步。不過，新《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，畢竟過于原則，一些條款尚有一個較長的落地之路要走。如何落實(shí)？需要據(jù)此對環(huán)保領(lǐng)域的相關(guān)單行法進(jìn)行“立、改、廢”，使其與新《環(huán)境保護(hù)法》條款相契合。與此同時，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)與《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等“三農(nóng)”領(lǐng)域主要法律的溝通與協(xié)調(diào)。當(dāng)然，這些仍是不夠，必須認(rèn)識到各地、各行業(yè)的差異性，需綜合運(yùn)用全方位、多位階的法律法規(guī)予以配套，打“組合拳”。

需要強(qiáng)調(diào)的是，有論者認(rèn)為應(yīng)該制定專門的《農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》，以強(qiáng)調(diào)農(nóng)村生態(tài)整體性功能的發(fā)揮以及對于農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)全社會的環(huán)境正義。筆者深以為然，“三農(nóng)”問題在中國有其特殊性，尤其是農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的維護(hù)、農(nóng)村生態(tài)文明的建設(shè)更是中國建設(shè)文明、和諧、美麗鄉(xiāng)村的關(guān)鍵所在，有必要采用專門立法的形式對于農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的內(nèi)涵與外延、行使與保障、多元救濟(jì)途徑等予以集中的立法表達(dá)，使其不僅具有標(biāo)示意義，成為全球農(nóng)村環(huán)境治理與農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保護(hù)的范本，而且發(fā)揮切實(shí)的保障作用，使得一切皆有法可依。

嚴(yán)格執(zhí)法，令農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的保障執(zhí)法必嚴(yán)

執(zhí)法與農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益保障最為直接關(guān)聯(lián)，必須做到嚴(yán)格依法從事。新《環(huán)境保護(hù)法》賦予了環(huán)保行政機(jī)關(guān)等部門以查封扣押、按日計(jì)罰、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、移送拘留等若干“硬權(quán)力”，促使環(huán)保法“長了牙齒”。這些“牙齒”豐富了農(nóng)民環(huán)境權(quán)益維護(hù)最為直接的權(quán)力工具箱，只有嚴(yán)格遵循法律法規(guī)，在實(shí)體與程序上做到“雙合法”，才能用正確的方法去“啃”農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保障中的“硬骨頭”。

黨的十九大報(bào)告提出要改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，筆者以為，與農(nóng)民環(huán)境權(quán)益維護(hù)最為直接關(guān)聯(lián)的包括兩部分重要的內(nèi)容：其一，要追求鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力現(xiàn)代化和治理體系現(xiàn)代化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國家治理能力與治理體系中占據(jù)重要一環(huán)，它是村民、村委會等自下而上的自治體系與中央、省、市、縣等自上而下的管理體系的交匯處。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境監(jiān)管能力與監(jiān)管體系建設(shè)尤為關(guān)鍵。目前有的地方探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)的做法值得充分肯定，理應(yīng)運(yùn)用這種“先行先試”的模式，厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在生態(tài)環(huán)保上的事權(quán)，然后再賦予其相應(yīng)的財(cái)權(quán)，切實(shí)服務(wù)于執(zhí)法。其二，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理、統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。目前我們在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法權(quán)的行使上，“條塊分割”現(xiàn)象普遍，“上邊千根線，下邊一根針”，這與生態(tài)環(huán)保系統(tǒng)的整體性和統(tǒng)一性不符，更是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的財(cái)政、履職等能力相去甚遠(yuǎn)，應(yīng)當(dāng)予以突破，不再嚴(yán)格區(qū)分各類環(huán)境要素、城鄉(xiāng)二元等，對于各種環(huán)境要素、不同區(qū)域等施行統(tǒng)一的監(jiān)管，在節(jié)省財(cái)力、人力等成本的同時，防止各類監(jiān)管權(quán)之間所可能發(fā)生的交叉、重疊、矛盾、甚至真空。未來，要如習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)的那樣，“要建設(shè)一支生態(tài)環(huán)境保護(hù)鐵軍，政治強(qiáng)、本領(lǐng)高、作風(fēng)硬、敢擔(dān)當(dāng)，特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻(xiàn)”。

公正司法，使農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的保障違法必究

司法是社會公平正義的最后一道防線，在農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的保障上扮演著至關(guān)重要的作用。以2014年最高人民法院設(shè)置專門的環(huán)境資源審判庭為標(biāo)志，中國的環(huán)境司法進(jìn)入了新的時代。短短數(shù)年間，我們在環(huán)保法庭的建設(shè)、審判機(jī)制的創(chuàng)新、審判程序的設(shè)計(jì)、審判理論的夯實(shí)、審判隊(duì)伍的打造等方面成績斐然。2017年，檢察院在提起公益訴訟兩年試點(diǎn)后，正式開始在生態(tài)資源保護(hù)、食品藥品安全、國有土地權(quán)出讓等領(lǐng)域開展民事和行政類的公益訴訟，這些都為農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的維護(hù)提供了良好的司法制度框架。

從法院的角度看，針對特殊的農(nóng)民群體，理應(yīng)作出特殊性的制度安排。比如，在審判機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，可以考慮設(shè)置專門的涉農(nóng)法庭，當(dāng)然形式可以是多元的，包括審判庭、合議庭、巡回法庭等若干形式；在審判機(jī)制上，可以探索涉農(nóng)的民事、行政、刑事和執(zhí)行等案件的統(tǒng)一管轄與合并審理；在審判程序上，可以嘗試著通過發(fā)布專門的涉農(nóng)案件審判紀(jì)要或者指導(dǎo)性意見等方式，對于涉農(nóng)案件進(jìn)行專門性的指導(dǎo)。從檢察院的角度說，也應(yīng)立足于其法律監(jiān)督者的憲法定位，結(jié)合近兩年其改革的方向，作出相應(yīng)的行動。例如，圍繞著農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益維護(hù)、農(nóng)村的環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的履職等情況開展專項(xiàng)的檢察行動，一方面扮演傳統(tǒng)的法律監(jiān)督人角色，與監(jiān)察委做好分工與配合；另一方面扮演現(xiàn)代的公益訴訟人角色，針對不同的情形，運(yùn)用訴前程序、提起行政公益訴訟或者民事公益訴訟。

總之，千秋大業(yè)，始于“三農(nóng)”。甚至從很大程度上講，能否實(shí)現(xiàn)中國夢，“三農(nóng)”是關(guān)鍵。因此，必須正確、妥善處理好農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)之間的關(guān)系。我們已經(jīng)進(jìn)入了全面建設(shè)生態(tài)文明的新時代，此時“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵則轉(zhuǎn)換成了如何切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益，只有通過科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法等多維舉措，才能解決農(nóng)民日益增長的對于美好環(huán)境的需求與我們在制度與法律供給上不平衡不充分之間的矛盾，方能切實(shí)保障農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村與美麗中國。

（作者分別為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)；生態(tài)環(huán)境部環(huán)境經(jīng)濟(jì)與政策研究中心副研究員）

【注：本文系研究闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項(xiàng)課題“新時代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的法治創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號：18VSJ039）階段性成果】

責(zé)編/肖晗題 美編/楊玲玲 史航（見習(xí)）