張忠民 李萱

建設美麗鄉(xiāng)村必須保護農(nóng)民在農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)活動中所享有的環(huán)境權益：一是，環(huán)境權作為基本的人權，理應為不同地域、不同收入、不同身份的人所平等地享有；二是，農(nóng)民作為“三農(nóng)”問題的核心與根本，只有切實保障了其環(huán)境權益，方能真正調(diào)動這一最為關鍵的主體參與農(nóng)村環(huán)境治理的積極性與自覺性，從而更好地改善農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，建設美麗鄉(xiāng)村。

科學立法，讓農(nóng)民環(huán)境權益的保障有法可依

權益必須通過立法予以明確表達，否則不可能成為法定的權益，更毋論日后現(xiàn)實中的可能性救濟。2015年施行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱新《環(huán)境保護法》）較之以往，在農(nóng)民的環(huán)境權益保護上有了很大的進步。不過，新《環(huán)境保護法》作為環(huán)境保護領域的基本法，畢竟過于原則，一些條款尚有一個較長的落地之路要走。如何落實？需要據(jù)此對環(huán)保領域的相關單行法進行“立、改、廢”，使其與新《環(huán)境保護法》條款相契合。與此同時，還應強調(diào)與《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等“三農(nóng)”領域主要法律的溝通與協(xié)調(diào)。當然，這些仍是不夠，必須認識到各地、各行業(yè)的差異性，需綜合運用全方位、多位階的法律法規(guī)予以配套，打“組合拳”。

需要強調(diào)的是，有論者認為應該制定專門的《農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法》，以強調(diào)農(nóng)村生態(tài)整體性功能的發(fā)揮以及對于農(nóng)民環(huán)境權益的保護，從而實現(xiàn)全社會的環(huán)境正義。筆者深以為然，“三農(nóng)”問題在中國有其特殊性，尤其是農(nóng)民環(huán)境權益的維護、農(nóng)村生態(tài)文明的建設更是中國建設文明、和諧、美麗鄉(xiāng)村的關鍵所在，有必要采用專門立法的形式對于農(nóng)民環(huán)境權益的內(nèi)涵與外延、行使與保障、多元救濟途徑等予以集中的立法表達，使其不僅具有標示意義，成為全球農(nóng)村環(huán)境治理與農(nóng)民環(huán)境權益保護的范本，而且發(fā)揮切實的保障作用，使得一切皆有法可依。

嚴格執(zhí)法，令農(nóng)民環(huán)境權益的保障執(zhí)法必嚴

執(zhí)法與農(nóng)民的環(huán)境權益保障最為直接關聯(lián)，必須做到嚴格依法從事。新《環(huán)境保護法》賦予了環(huán)保行政機關等部門以查封扣押、按日計罰、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、移送拘留等若干“硬權力”，促使環(huán)保法“長了牙齒”。這些“牙齒”豐富了農(nóng)民環(huán)境權益維護最為直接的權力工具箱，只有嚴格遵循法律法規(guī)，在實體與程序上做到“雙合法”，才能用正確的方法去“啃”農(nóng)民環(huán)境權益保障中的“硬骨頭”。

黨的十九大報告提出要改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，筆者以為，與農(nóng)民環(huán)境權益維護最為直接關聯(lián)的包括兩部分重要的內(nèi)容：其一，要追求鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力現(xiàn)代化和治理體系現(xiàn)代化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國家治理能力與治理體系中占據(jù)重要一環(huán)，它是村民、村委會等自下而上的自治體系與中央、省、市、縣等自上而下的管理體系的交匯處。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境監(jiān)管能力與監(jiān)管體系建設尤為關鍵。目前有的地方探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置生態(tài)環(huán)保機構的做法值得充分肯定，理應運用這種“先行先試”的模式，厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在生態(tài)環(huán)保上的事權，然后再賦予其相應的財權，切實服務于執(zhí)法。其二，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理、統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責。目前我們在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法權的行使上，“條塊分割”現(xiàn)象普遍，“上邊千根線，下邊一根針”，這與生態(tài)環(huán)保系統(tǒng)的整體性和統(tǒng)一性不符，更是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的財政、履職等能力相去甚遠，應當予以突破，不再嚴格區(qū)分各類環(huán)境要素、城鄉(xiāng)二元等，對于各種環(huán)境要素、不同區(qū)域等施行統(tǒng)一的監(jiān)管，在節(jié)省財力、人力等成本的同時，防止各類監(jiān)管權之間所可能發(fā)生的交叉、重疊、矛盾、甚至真空。未來，要如習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)的那樣，“要建設一支生態(tài)環(huán)境保護鐵軍，政治強、本領高、作風硬、敢擔當，特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻”。

公正司法，使農(nóng)民環(huán)境權益的保障違法必究

司法是社會公平正義的最后一道防線，在農(nóng)民環(huán)境權益的保障上扮演著至關重要的作用。以2014年最高人民法院設置專門的環(huán)境資源審判庭為標志，中國的環(huán)境司法進入了新的時代。短短數(shù)年間，我們在環(huán)保法庭的建設、審判機制的創(chuàng)新、審判程序的設計、審判理論的夯實、審判隊伍的打造等方面成績斐然。2017年，檢察院在提起公益訴訟兩年試點后，正式開始在生態(tài)資源保護、食品藥品安全、國有土地權出讓等領域開展民事和行政類的公益訴訟，這些都為農(nóng)民環(huán)境權益的維護提供了良好的司法制度框架。

從法院的角度看，針對特殊的農(nóng)民群體，理應作出特殊性的制度安排。比如，在審判機構的設置上，可以考慮設置專門的涉農(nóng)法庭，當然形式可以是多元的，包括審判庭、合議庭、巡回法庭等若干形式；在審判機制上，可以探索涉農(nóng)的民事、行政、刑事和執(zhí)行等案件的統(tǒng)一管轄與合并審理；在審判程序上，可以嘗試著通過發(fā)布專門的涉農(nóng)案件審判紀要或者指導性意見等方式，對于涉農(nóng)案件進行專門性的指導。從檢察院的角度說，也應立足于其法律監(jiān)督者的憲法定位，結合近兩年其改革的方向，作出相應的行動。例如，圍繞著農(nóng)民的環(huán)境權益維護、農(nóng)村的環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設中的履職等情況開展專項的檢察行動，一方面扮演傳統(tǒng)的法律監(jiān)督人角色，與監(jiān)察委做好分工與配合；另一方面扮演現(xiàn)代的公益訴訟人角色，針對不同的情形，運用訴前程序、提起行政公益訴訟或者民事公益訴訟。

總之，千秋大業(yè)，始于“三農(nóng)”。甚至從很大程度上講，能否實現(xiàn)中國夢，“三農(nóng)”是關鍵。因此，必須正確、妥善處理好農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)之間的關系。我們已經(jīng)進入了全面建設生態(tài)文明的新時代，此時“三農(nóng)”問題的關鍵則轉換成了如何切實保護農(nóng)民的環(huán)境權益，只有通過科學立法、嚴格執(zhí)法和公正司法等多維舉措，才能解決農(nóng)民日益增長的對于美好環(huán)境的需求與我們在制度與法律供給上不平衡不充分之間的矛盾，方能切實保障農(nóng)民的環(huán)境權益，建設美麗鄉(xiāng)村與美麗中國。

（作者分別為中南財經(jīng)政法大學法學院教授、博導；生態(tài)環(huán)境部環(huán)境經(jīng)濟與政策研究中心副研究員）

【注：本文系研究闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項課題“新時代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的法治創(chuàng)新研究”（項目編號：18VSJ039）階段性成果】

責編/肖晗題 美編/楊玲玲 史航（見習）