(四川省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所 四川成都 610071)

1 引言

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出 “要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買”。在全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，如何積極推進(jìn)政府購買服務(wù)，完善政府公共服務(wù)提供方式，充分發(fā)揮市場和社會(huì)力量的作用，切實(shí)提高政府公共服務(wù)水平和效率，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要舉措[1-2]。

作為全球公共治理變革的核心，政府購買服務(wù)自二十世紀(jì)中期以來就已經(jīng)在世界各國被廣泛實(shí)踐，我國于二十世紀(jì)九十年代開始引入政府購買服務(wù)制度[3-4]。從各地實(shí)踐看，我國政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)大致可以分為三個(gè)階段[5]：1)起步探索階段(1995—2002年)。1995年，上海市浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局開始向民辦非企業(yè)單位羅山會(huì)館購買服務(wù)，開創(chuàng)了我國地方政府購買社會(huì)組織服務(wù)的先例，并由此拉開我國地方政府購買社會(huì)組織服務(wù)的序幕。由于理論和實(shí)踐研究不足，這段時(shí)期政府向社會(huì)組織購買服務(wù)只在沿海極少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。2)廣泛試點(diǎn)階段(2003—2012年)。2003年《政府采購法》的正式實(shí)施標(biāo)志著我國政府購買社會(huì)組織服務(wù)開始步入規(guī)范化發(fā)展階段。與此同時(shí)，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)試點(diǎn)和探索也從沿海極少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)向全國各大中城市逐步推進(jìn)。3)全面推進(jìn)階段(2013年以來至今)。2013年9月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號(hào))，對(duì)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)進(jìn)行規(guī)范。這是國家層面首次對(duì)政府購買社會(huì)組織服務(wù)進(jìn)行全面規(guī)范管理和指導(dǎo)，也意味著政府購買社會(huì)組織服務(wù)由地方層面的局部試點(diǎn)與探索走向統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)也標(biāo)志著我國政府購買社會(huì)組織服務(wù)開始進(jìn)入全面推廣與創(chuàng)新的階段[6-9]。

成都市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)和國家中心城市[10]，自2009年以來就建立了政府購買服務(wù)機(jī)制，并堅(jiān)持將政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)納入到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、深化社會(huì)體制改革的總體布局之中[11]，取得了較好成效。據(jù)成都市財(cái)政局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年，全市政府購買服務(wù)項(xiàng)目9058個(gè)，購買金額達(dá)117.13億元，首次突破百億元大關(guān)，較2015年增長25.62%，是2010年的8.3倍,①政府購買服務(wù)規(guī)模呈快速上升趨勢(shì)。因此，本文結(jié)合成都市W區(qū)政府購買服務(wù)實(shí)踐，研究和總結(jié)地方政府購買社會(huì)組織服務(wù)工作在推進(jìn)過程中存在的問題，這對(duì)于中西部地區(qū)乃至全國政府購買服務(wù)工作都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 成都市W區(qū)政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的具體實(shí)踐

2.1 區(qū)域概況

W區(qū)地處成都平原腹心，是成都市十一區(qū)之一和七大衛(wèi)星城之一。全區(qū)面積277平方公里，常住人口約52.6萬人，下轄6鎮(zhèn)4街道，8個(gè)城市社區(qū)，71個(gè)涉農(nóng)社區(qū)，35個(gè)農(nóng)村社區(qū)。按照“城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展”思路，該區(qū)以“三社互動(dòng)”為切入點(diǎn)，探索了“一核多元、合作共治”新型村級(jí)治理機(jī)制，構(gòu)建了以黨組織引領(lǐng)為核心，自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、企事業(yè)單位和公眾廣泛參與的“1+4+N”的治理格局，是中小城市綜合改革試點(diǎn)區(qū)、中央政法委直接聯(lián)系點(diǎn)和全省社會(huì)管理改革創(chuàng)新試點(diǎn)區(qū)，先后被民政部命名為“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋示范單位”“全國社會(huì)工作服務(wù)示范區(qū)”“全國志愿者服務(wù)記錄制度試點(diǎn)區(qū)”。

2.2 主要做法

2014年8月1日，W區(qū)召開政府向社會(huì)力量購買服務(wù)專題會(huì)議，成立了以區(qū)委副書記、區(qū)長為組長，區(qū)委常委、區(qū)政府副區(qū)長和區(qū)委政法委書記為副組長的“政府向社會(huì)力量購買區(qū)級(jí)部門下沉村(社區(qū))服務(wù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確提出以區(qū)級(jí)政府部門向社會(huì)力量購買下沉村(社區(qū))服務(wù)為改革突破口，建立“政府主導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、分工明確、社會(huì)參與、共同監(jiān)督”工作機(jī)制。由此，W區(qū)正式拉開了政府購買社會(huì)組織服務(wù)工作的序幕。

為了更好地推進(jìn)政府購買社會(huì)組織服務(wù)工作，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號(hào))和《財(cái)政部關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》(財(cái)綜〔2013〕111號(hào))，以及四川省政府《關(guān)于推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作的意見》(川辦發(fā)〔2014〕67號(hào))、《成都市政府購買服務(wù)暫行辦法》等文件精神，W區(qū)政府系統(tǒng)地梳理出區(qū)級(jí)部門下沉村(社區(qū))政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單目錄、基層群眾自治組織依法自治事項(xiàng)清單、基層群眾自治組織依法協(xié)助政府工作的主要事項(xiàng)清單、需村(居)民委員會(huì)加蓋印章事項(xiàng)清單、村(社區(qū))工作負(fù)面事項(xiàng)清單。通過清單梳理，W區(qū)政府為政府購買社會(huì)組織服務(wù)工作的順利推進(jìn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.2.1 W區(qū)政府購買社會(huì)組織服務(wù)的試點(diǎn)范圍

在工作推進(jìn)過程中，W區(qū)政府主要采取自下而上、上下結(jié)合方式，并提出要以“減負(fù)增效、還權(quán)賦能、自治回歸、社會(huì)協(xié)同”為政府購買社會(huì)組織服務(wù)的主要目標(biāo)。在明確各鎮(zhèn)(街)為購買服務(wù)主體的基礎(chǔ)上，W區(qū)政府將政府購買社會(huì)組織服務(wù)工作在全區(qū)10個(gè)鎮(zhèn)(街道)同步推行，并在每個(gè)鎮(zhèn)(街道)初步選擇一個(gè)社區(qū)開展試點(diǎn)工作(見表1)。

表1 W區(qū)政府購買社會(huì)組織服務(wù)的試點(diǎn)村(社區(qū))情況

2.2.2 W區(qū)政府購買社會(huì)組織服務(wù)的試點(diǎn)內(nèi)容

本次政府購買社會(huì)組織服務(wù)清單目錄主要涉及就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等18個(gè)領(lǐng)域，共計(jì)113個(gè)小項(xiàng)(見表2)。其中，位居前四位的分別是民政局27項(xiàng)，區(qū)殘聯(lián)24項(xiàng)，區(qū)人社局20項(xiàng)，區(qū)人口和計(jì)生局14項(xiàng)，約占全部購買服務(wù)事項(xiàng)的75%。②除了目錄規(guī)定內(nèi)容，社會(huì)組織還有很多臨時(shí)交辦任務(wù)，實(shí)際工作已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出這113項(xiàng)清單目錄范圍。

表2 W區(qū)納入政府購買服務(wù)清單事項(xiàng)

3 W區(qū)政府購買社會(huì)組織服務(wù)工作推進(jìn)過程中存在的主要問題

通過探索與實(shí)踐，W區(qū)的政府購買社會(huì)組織服務(wù)改革取得了一定成效。然而，通過深入走訪、座談交流，筆者發(fā)現(xiàn)W區(qū)政府在購買社會(huì)組織服務(wù)工作推進(jìn)過程中仍面臨以下問題。

3.1 部門協(xié)同推進(jìn)力度不夠，統(tǒng)籌工作機(jī)制有待改進(jìn)

W區(qū)政府購買社會(huì)組織服務(wù)工作涉及多個(gè)職能部門，需要區(qū)級(jí)部門與鎮(zhèn)(街道)在工作方式、考核方式等方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變，尤其需要納入本次購買服務(wù)的清單目錄事項(xiàng)涉及的相應(yīng)部門的協(xié)調(diào)與配合。W區(qū)政府先后出臺(tái)了《成都市W區(qū)人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作的意見》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)減負(fù)增效工作的意見》，明確要求區(qū)級(jí)各部門、鎮(zhèn)街統(tǒng)籌推進(jìn)，要求區(qū)級(jí)財(cái)政、民政、發(fā)改、人社、法制等部門要充分研究相關(guān)配套政策的協(xié)同推進(jìn)，并召開了多次專題會(huì)議進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。但由于改革牽頭人是區(qū)民政局，有的部門有的人認(rèn)為這是民政部門的事，并沒有把此項(xiàng)工作當(dāng)作“一盤棋”來下。此外，在工作銜接方面，鎮(zhèn)(街道)是政府購買服務(wù)的主體，需要扮演好“推進(jìn)者”“實(shí)施者”“執(zhí)行者”“監(jiān)管者”角色，在街道層面上搭建起部門、政府和社會(huì)組織的合作關(guān)系。對(duì)于如何完成好這項(xiàng)工作還需要相關(guān)部門進(jìn)行深入思考。地方政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)過程中會(huì)對(duì)地方政府的權(quán)力邊界產(chǎn)生約束[12]，導(dǎo)致部分基層單位對(duì)政府購買服務(wù)的認(rèn)識(shí)存在偏差，再加上改革中不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)和成本使得有的單位存在改革動(dòng)力不足、工作推進(jìn)不得力、等待觀望等問題。因此，下一步需要區(qū)政府從預(yù)算編制到績效考核進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，落實(shí)主體責(zé)任。

3.2 社會(huì)組織與社區(qū)兩委職能有待進(jìn)一步厘清

W區(qū)政府在政府購買服務(wù)工作中采取專題研討、座談交流、問卷調(diào)查等方式廣泛征求區(qū)級(jí)部門、鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)、群眾等多方意見，對(duì)清單進(jìn)行了反復(fù)修訂完善，最終由區(qū)財(cái)政局、民政局、法制辦牽頭成立“九大評(píng)審團(tuán)”核定區(qū)級(jí)部門下沉村(社區(qū))事務(wù)清單目錄，同時(shí)結(jié)合社區(qū)減負(fù)要求還系統(tǒng)地梳理并下發(fā)了基層群眾自治組織依法自治事項(xiàng)清單、基層群眾自治組織依法協(xié)助政府工作的主要事項(xiàng)清單、需村(居)民委員會(huì)加蓋印章事項(xiàng)清單、村(社區(qū))工作負(fù)面事項(xiàng)清單，以厘清各自職責(zé)權(quán)限，但在實(shí)際運(yùn)作中依然存在社會(huì)組織與社區(qū)兩委服務(wù)邊界不清的問題。

一方面，專業(yè)社會(huì)組織的進(jìn)入所帶來的“鯰魚效應(yīng)”，讓社區(qū)兩委產(chǎn)生了危機(jī)意識(shí)。政府購買服務(wù)以后，部分政務(wù)服務(wù)被剝離出來，社區(qū)兩委有了更多的時(shí)間引導(dǎo)居民自治，同時(shí)，社區(qū)兩委成員也明顯感受到社會(huì)組織工作理念的專業(yè)性，看到自身工作方式的不足，有的社區(qū)兩委成員甚至有被“邊緣化”的感覺。這些變化促使社區(qū)兩委成員努力學(xué)習(xí)，提升自己，以應(yīng)對(duì)“鯰魚效應(yīng)”帶來的沖擊。

另一方面，社會(huì)組織在社區(qū)可識(shí)別性較低，而且自主性不夠，存在“搭便車行為”。社區(qū)事務(wù)紛繁復(fù)雜，社區(qū)是第一責(zé)任主體。社區(qū)兩委和社會(huì)組織工作人員普遍反映很多服務(wù)工作沒法明確區(qū)分，而且由于居民對(duì)外來社會(huì)組織工作人員的身份缺乏認(rèn)同，導(dǎo)致社會(huì)組織對(duì)社區(qū)兩委依賴性較強(qiáng)，尤其是入戶走訪、開會(huì)等工作都要依賴社區(qū)。此外，部分試點(diǎn)社區(qū)承接服務(wù)的社會(huì)組織辦公場所沒有與其他服務(wù)窗口分開，導(dǎo)致社會(huì)組織在社區(qū)可識(shí)別性差，也影響了承接服務(wù)的社會(huì)組織作用的發(fā)揮和政府購買服務(wù)試點(diǎn)工作在社區(qū)居民中的知曉度。

因此，社會(huì)組織與社區(qū)兩委需要明確自己在社區(qū)服務(wù)中的角色定位并發(fā)揮應(yīng)有的作用和影響力。社會(huì)組織和社區(qū)兩委在服務(wù)社區(qū)的過程中，需要從最初不適應(yīng)過渡到互相理解和配合，以共同做好社區(qū)服務(wù)工作。

3.3 不同社區(qū)承接主體能力差異大，社會(huì)組織培育機(jī)制亟待強(qiáng)化

作為承接政府購買服務(wù)的主體，社會(huì)組織既要有專業(yè)的能力來承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目，同時(shí)又要了解和滿足社會(huì)公眾多元化的服務(wù)訴求。這對(duì)社會(huì)組織而言意味著更高的要求。

首先，從社會(huì)組織培育來考察。據(jù)統(tǒng)計(jì)，W區(qū)現(xiàn)有社會(huì)組織790家(其中注冊(cè)社會(huì)團(tuán)體96家，注冊(cè)民辦非企業(yè)單位247家，備案447家)，年均增長12%以上，③社會(huì)組織已成為社會(huì)治理中的新生力量。但從試點(diǎn)社區(qū)實(shí)際情況來看，不同社區(qū)的社會(huì)組織發(fā)育差異比較大，有的社區(qū)已經(jīng)有專業(yè)的承接主體，有的社區(qū)還需要孵化、培育或引進(jìn)社會(huì)組織。

其次，從社會(huì)組織承接能力來考察。在提供專業(yè)服務(wù)方面，專業(yè)的社會(huì)組織較社區(qū)專干轉(zhuǎn)崗或孵化成立的社會(huì)組織而言處于領(lǐng)跑地位，而且在社區(qū)服務(wù)方式、服務(wù)能力等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，也期待輻射更多社區(qū)。如表3所示，試點(diǎn)的十個(gè)社區(qū)中，僅眾力服務(wù)中心就承接了四個(gè)試點(diǎn)社區(qū)服務(wù)，志豪社會(huì)服務(wù)工作中心也表現(xiàn)出較強(qiáng)的競爭實(shí)力；而主要由社區(qū)專干轉(zhuǎn)崗或孵化成立的社會(huì)組織，比如天合、致惠等社會(huì)組織面臨專業(yè)人才缺乏、發(fā)展后勁不足等瓶頸。

表3 W區(qū)承接政府購買服務(wù)的社會(huì)組織情況

再次，從承接服務(wù)方式來考察。從表4可以看出，競爭性購買比例較小，社會(huì)組織參與市場競爭的能力普遍較弱。由于缺乏有能力承接政府購買服務(wù)的主體，有的社區(qū)甚至只有唯一的供給主體可以承接政府的購買。非競爭性購買方式容易形成承接購買服務(wù)的社會(huì)組織的壟斷性，使其缺少競爭對(duì)手和競爭壓力；也容易造成社會(huì)組織對(duì)政府部門的依賴心理，不利于提升政府資金的使用效益。

表4 W區(qū)試點(diǎn)村(社區(qū))政府購買服務(wù)方式

資料來源：成都市W區(qū)民政局。

通過試點(diǎn)可以看出，作為購買方的政府部門對(duì)承接服務(wù)的社會(huì)組織的期望值與目前社會(huì)組織發(fā)育程度和服務(wù)能力形成落差。因此，強(qiáng)化社會(huì)組織培育機(jī)制，使社會(huì)組織真正實(shí)現(xiàn)“專業(yè)本土化、本土專業(yè)化”，讓承接服務(wù)的社會(huì)組織具有較強(qiáng)的實(shí)力，是我們需要思考的問題。

3.4 購買服務(wù)評(píng)估方式比較單一，缺乏科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)體系

一般來說，政府購買公共服務(wù)的評(píng)估主體應(yīng)該是實(shí)施具體購買行為的政府部門,同時(shí)政府購買行為的目的是為了更好地服務(wù)于群眾；因此，社區(qū)居民對(duì)購買服務(wù)的效果評(píng)價(jià)至關(guān)重要。效率和效果是政府購買公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)體系中的兩個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn):對(duì)購買效率的評(píng)價(jià)著重于量上的考評(píng)，它是以購買社會(huì)服務(wù)是否成本最少，或是一定量的財(cái)政資金是否買到了最多的公共服務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)判；對(duì)購買效果的評(píng)價(jià)則是側(cè)重于服務(wù)質(zhì)量的考評(píng)，它主要是通過公眾享用公共服務(wù)的滿意度來測(cè)量[13]。

目前，大部分試點(diǎn)社區(qū)對(duì)社會(huì)組織服務(wù)已經(jīng)制定了考核辦法。比如在考核方式上，考核分六步走，包括每月自評(píng)、窗口服務(wù)對(duì)象滿意度測(cè)評(píng)、每季度考核、半年考核、社區(qū)與鎮(zhèn)街隨機(jī)抽查、年終考核；在考核內(nèi)容上，有的采取百分制，以業(yè)務(wù)完成情況占50%、社區(qū)滿意度占20%、居民滿意度占30%的比例對(duì)社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)作、服務(wù)質(zhì)量等三大類共計(jì)32項(xiàng)考核內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估打分。但在區(qū)級(jí)部門、鎮(zhèn)(街道)層面、社區(qū)層面，政府購買服務(wù)這項(xiàng)工作的評(píng)價(jià)主要局限于行政化檢查或內(nèi)部監(jiān)督。這種評(píng)價(jià)存在幾方面問題：第一，缺乏獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，信息的真實(shí)性和競爭的公正性難以得到保證；第二，缺少科學(xué)具體的考核指標(biāo)，已有的定量指標(biāo)多重視投入資金和人員等方面，而在具體的實(shí)施效果、效益和效率評(píng)價(jià)方面存在不足；第三，在評(píng)估方式上，目前采用的包含專家評(píng)審委員會(huì)、專業(yè)評(píng)審機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾在內(nèi)的第三方評(píng)估機(jī)制不便于公眾對(duì)整個(gè)購買過程進(jìn)行更加及時(shí)、透明的監(jiān)督，還應(yīng)完善。

4 結(jié)語

從成都市W區(qū)政府購買社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐看，一方面，迫于改革壓力，地方政府急于推進(jìn)購買社會(huì)服務(wù)工作，配套制度供給尚不完善；另一方面，由于尚未完全統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，部門間的協(xié)同推進(jìn)力度不夠，真正有能力承接此項(xiàng)工作的社會(huì)組織發(fā)育不平衡，導(dǎo)致政府購買服務(wù)工作推進(jìn)較慢。因此，在推進(jìn)政府購買社會(huì)服務(wù)工作中，亟待切實(shí)厘清相關(guān)利益主體的職責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同推進(jìn)，要積極培育社會(huì)組織，制定科學(xué)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與考核辦法。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源：http://www.sc.gov.cn/10462/11857/13305/13306/2017/3130/10418653.shtml。

② 數(shù)據(jù)來源：成都市W區(qū)民政局。

③ 數(shù)據(jù)來源：成都市W區(qū)民政局。