(四川省社會科學(xué)院社會學(xué)所 四川成都 610071)

1 引言

黨的十八屆三中全會明確提出 “要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。在全面深化改革的關(guān)鍵時期，如何積極推進政府購買服務(wù)，完善政府公共服務(wù)提供方式，充分發(fā)揮市場和社會力量的作用，切實提高政府公共服務(wù)水平和效率，是加強和創(chuàng)新社會治理的重要舉措[1-2]。

作為全球公共治理變革的核心，政府購買服務(wù)自二十世紀中期以來就已經(jīng)在世界各國被廣泛實踐，我國于二十世紀九十年代開始引入政府購買服務(wù)制度[3-4]。從各地實踐看，我國政府向社會組織購買公共服務(wù)大致可以分為三個階段[5]：1)起步探索階段(1995—2002年)。1995年，上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局開始向民辦非企業(yè)單位羅山會館購買服務(wù)，開創(chuàng)了我國地方政府購買社會組織服務(wù)的先例，并由此拉開我國地方政府購買社會組織服務(wù)的序幕。由于理論和實踐研究不足，這段時期政府向社會組織購買服務(wù)只在沿海極少數(shù)發(fā)達地區(qū)進行試點。2)廣泛試點階段(2003—2012年)。2003年《政府采購法》的正式實施標志著我國政府購買社會組織服務(wù)開始步入規(guī)范化發(fā)展階段。與此同時，政府向社會組織購買公共服務(wù)試點和探索也從沿海極少數(shù)發(fā)達地區(qū)向全國各大中城市逐步推進。3)全面推進階段(2013年以來至今)。2013年9月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)，對政府向社會力量購買服務(wù)進行規(guī)范。這是國家層面首次對政府購買社會組織服務(wù)進行全面規(guī)范管理和指導(dǎo)，也意味著政府購買社會組織服務(wù)由地方層面的局部試點與探索走向統(tǒng)一的頂層設(shè)計，同時也標志著我國政府購買社會組織服務(wù)開始進入全面推廣與創(chuàng)新的階段[6-9]。

成都市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)和國家中心城市[10]，自2009年以來就建立了政府購買服務(wù)機制，并堅持將政府向社會組織購買公共服務(wù)納入到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、深化社會體制改革的總體布局之中[11]，取得了較好成效。據(jù)成都市財政局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年，全市政府購買服務(wù)項目9058個，購買金額達117.13億元，首次突破百億元大關(guān)，較2015年增長25.62%，是2010年的8.3倍,①政府購買服務(wù)規(guī)模呈快速上升趨勢。因此，本文結(jié)合成都市W區(qū)政府購買服務(wù)實踐，研究和總結(jié)地方政府購買社會組織服務(wù)工作在推進過程中存在的問題，這對于中西部地區(qū)乃至全國政府購買服務(wù)工作都具有十分重要的現(xiàn)實意義。

2 成都市W區(qū)政府向社會組織購買服務(wù)的具體實踐

2.1 區(qū)域概況

W區(qū)地處成都平原腹心，是成都市十一區(qū)之一和七大衛(wèi)星城之一。全區(qū)面積277平方公里，常住人口約52.6萬人，下轄6鎮(zhèn)4街道，8個城市社區(qū)，71個涉農(nóng)社區(qū)，35個農(nóng)村社區(qū)。按照“城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展”思路，該區(qū)以“三社互動”為切入點，探索了“一核多元、合作共治”新型村級治理機制，構(gòu)建了以黨組織引領(lǐng)為核心，自治組織、集體經(jīng)濟組織、社會組織、企事業(yè)單位和公眾廣泛參與的“1+4+N”的治理格局，是中小城市綜合改革試點區(qū)、中央政法委直接聯(lián)系點和全省社會管理改革創(chuàng)新試點區(qū)，先后被民政部命名為“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋示范單位”“全國社會工作服務(wù)示范區(qū)”“全國志愿者服務(wù)記錄制度試點區(qū)”。

2.2 主要做法

2014年8月1日，W區(qū)召開政府向社會力量購買服務(wù)專題會議，成立了以區(qū)委副書記、區(qū)長為組長，區(qū)委常委、區(qū)政府副區(qū)長和區(qū)委政法委書記為副組長的“政府向社會力量購買區(qū)級部門下沉村(社區(qū))服務(wù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確提出以區(qū)級政府部門向社會力量購買下沉村(社區(qū))服務(wù)為改革突破口，建立“政府主導(dǎo)、部門負責(zé)、分工明確、社會參與、共同監(jiān)督”工作機制。由此，W區(qū)正式拉開了政府購買社會組織服務(wù)工作的序幕。

為了更好地推進政府購買社會組織服務(wù)工作，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)和《財政部關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》(財綜〔2013〕111號)，以及四川省政府《關(guān)于推進政府向社會力量購買服務(wù)工作的意見》(川辦發(fā)〔2014〕67號)、《成都市政府購買服務(wù)暫行辦法》等文件精神，W區(qū)政府系統(tǒng)地梳理出區(qū)級部門下沉村(社區(qū))政務(wù)服務(wù)事項清單目錄、基層群眾自治組織依法自治事項清單、基層群眾自治組織依法協(xié)助政府工作的主要事項清單、需村(居)民委員會加蓋印章事項清單、村(社區(qū))工作負面事項清單。通過清單梳理，W區(qū)政府為政府購買社會組織服務(wù)工作的順利推進打下堅實基礎(chǔ)。

2.2.1 W區(qū)政府購買社會組織服務(wù)的試點范圍

在工作推進過程中，W區(qū)政府主要采取自下而上、上下結(jié)合方式，并提出要以“減負增效、還權(quán)賦能、自治回歸、社會協(xié)同”為政府購買社會組織服務(wù)的主要目標。在明確各鎮(zhèn)(街)為購買服務(wù)主體的基礎(chǔ)上，W區(qū)政府將政府購買社會組織服務(wù)工作在全區(qū)10個鎮(zhèn)(街道)同步推行，并在每個鎮(zhèn)(街道)初步選擇一個社區(qū)開展試點工作(見表1)。

表1 W區(qū)政府購買社會組織服務(wù)的試點村(社區(qū))情況

2.2.2 W區(qū)政府購買社會組織服務(wù)的試點內(nèi)容

本次政府購買社會組織服務(wù)清單目錄主要涉及就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等18個領(lǐng)域，共計113個小項(見表2)。其中，位居前四位的分別是民政局27項，區(qū)殘聯(lián)24項，區(qū)人社局20項，區(qū)人口和計生局14項，約占全部購買服務(wù)事項的75%。②除了目錄規(guī)定內(nèi)容，社會組織還有很多臨時交辦任務(wù)，實際工作已遠遠超出這113項清單目錄范圍。

表2 W區(qū)納入政府購買服務(wù)清單事項

3 W區(qū)政府購買社會組織服務(wù)工作推進過程中存在的主要問題

通過探索與實踐，W區(qū)的政府購買社會組織服務(wù)改革取得了一定成效。然而，通過深入走訪、座談交流，筆者發(fā)現(xiàn)W區(qū)政府在購買社會組織服務(wù)工作推進過程中仍面臨以下問題。

3.1 部門協(xié)同推進力度不夠，統(tǒng)籌工作機制有待改進

W區(qū)政府購買社會組織服務(wù)工作涉及多個職能部門，需要區(qū)級部門與鎮(zhèn)(街道)在工作方式、考核方式等方面進行轉(zhuǎn)變，尤其需要納入本次購買服務(wù)的清單目錄事項涉及的相應(yīng)部門的協(xié)調(diào)與配合。W區(qū)政府先后出臺了《成都市W區(qū)人民政府辦公室關(guān)于推進政府向社會力量購買服務(wù)工作的意見》《關(guān)于進一步推進城鄉(xiāng)社區(qū)減負增效工作的意見》，明確要求區(qū)級各部門、鎮(zhèn)街統(tǒng)籌推進，要求區(qū)級財政、民政、發(fā)改、人社、法制等部門要充分研究相關(guān)配套政策的協(xié)同推進，并召開了多次專題會議進行溝通和協(xié)調(diào)。但由于改革牽頭人是區(qū)民政局，有的部門有的人認為這是民政部門的事，并沒有把此項工作當(dāng)作“一盤棋”來下。此外，在工作銜接方面，鎮(zhèn)(街道)是政府購買服務(wù)的主體，需要扮演好“推進者”“實施者”“執(zhí)行者”“監(jiān)管者”角色，在街道層面上搭建起部門、政府和社會組織的合作關(guān)系。對于如何完成好這項工作還需要相關(guān)部門進行深入思考。地方政府向社會力量購買公共服務(wù)過程中會對地方政府的權(quán)力邊界產(chǎn)生約束[12]，導(dǎo)致部分基層單位對政府購買服務(wù)的認識存在偏差，再加上改革中不可預(yù)知的風(fēng)險和成本使得有的單位存在改革動力不足、工作推進不得力、等待觀望等問題。因此，下一步需要區(qū)政府從預(yù)算編制到績效考核進行統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一思想認識，落實主體責(zé)任。

3.2 社會組織與社區(qū)兩委職能有待進一步厘清

W區(qū)政府在政府購買服務(wù)工作中采取專題研討、座談交流、問卷調(diào)查等方式廣泛征求區(qū)級部門、鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)、群眾等多方意見，對清單進行了反復(fù)修訂完善，最終由區(qū)財政局、民政局、法制辦牽頭成立“九大評審團”核定區(qū)級部門下沉村(社區(qū))事務(wù)清單目錄，同時結(jié)合社區(qū)減負要求還系統(tǒng)地梳理并下發(fā)了基層群眾自治組織依法自治事項清單、基層群眾自治組織依法協(xié)助政府工作的主要事項清單、需村(居)民委員會加蓋印章事項清單、村(社區(qū))工作負面事項清單，以厘清各自職責(zé)權(quán)限，但在實際運作中依然存在社會組織與社區(qū)兩委服務(wù)邊界不清的問題。

一方面，專業(yè)社會組織的進入所帶來的“鯰魚效應(yīng)”，讓社區(qū)兩委產(chǎn)生了危機意識。政府購買服務(wù)以后，部分政務(wù)服務(wù)被剝離出來，社區(qū)兩委有了更多的時間引導(dǎo)居民自治，同時，社區(qū)兩委成員也明顯感受到社會組織工作理念的專業(yè)性，看到自身工作方式的不足，有的社區(qū)兩委成員甚至有被“邊緣化”的感覺。這些變化促使社區(qū)兩委成員努力學(xué)習(xí)，提升自己，以應(yīng)對“鯰魚效應(yīng)”帶來的沖擊。

另一方面，社會組織在社區(qū)可識別性較低，而且自主性不夠，存在“搭便車行為”。社區(qū)事務(wù)紛繁復(fù)雜，社區(qū)是第一責(zé)任主體。社區(qū)兩委和社會組織工作人員普遍反映很多服務(wù)工作沒法明確區(qū)分，而且由于居民對外來社會組織工作人員的身份缺乏認同，導(dǎo)致社會組織對社區(qū)兩委依賴性較強，尤其是入戶走訪、開會等工作都要依賴社區(qū)。此外，部分試點社區(qū)承接服務(wù)的社會組織辦公場所沒有與其他服務(wù)窗口分開，導(dǎo)致社會組織在社區(qū)可識別性差，也影響了承接服務(wù)的社會組織作用的發(fā)揮和政府購買服務(wù)試點工作在社區(qū)居民中的知曉度。

因此，社會組織與社區(qū)兩委需要明確自己在社區(qū)服務(wù)中的角色定位并發(fā)揮應(yīng)有的作用和影響力。社會組織和社區(qū)兩委在服務(wù)社區(qū)的過程中，需要從最初不適應(yīng)過渡到互相理解和配合，以共同做好社區(qū)服務(wù)工作。

3.3 不同社區(qū)承接主體能力差異大，社會組織培育機制亟待強化

作為承接政府購買服務(wù)的主體，社會組織既要有專業(yè)的能力來承接政府購買服務(wù)項目，同時又要了解和滿足社會公眾多元化的服務(wù)訴求。這對社會組織而言意味著更高的要求。

首先，從社會組織培育來考察。據(jù)統(tǒng)計，W區(qū)現(xiàn)有社會組織790家(其中注冊社會團體96家，注冊民辦非企業(yè)單位247家，備案447家)，年均增長12%以上，③社會組織已成為社會治理中的新生力量。但從試點社區(qū)實際情況來看，不同社區(qū)的社會組織發(fā)育差異比較大，有的社區(qū)已經(jīng)有專業(yè)的承接主體，有的社區(qū)還需要孵化、培育或引進社會組織。

其次，從社會組織承接能力來考察。在提供專業(yè)服務(wù)方面，專業(yè)的社會組織較社區(qū)專干轉(zhuǎn)崗或孵化成立的社會組織而言處于領(lǐng)跑地位，而且在社區(qū)服務(wù)方式、服務(wù)能力等方面具有明顯優(yōu)勢，也期待輻射更多社區(qū)。如表3所示，試點的十個社區(qū)中，僅眾力服務(wù)中心就承接了四個試點社區(qū)服務(wù)，志豪社會服務(wù)工作中心也表現(xiàn)出較強的競爭實力；而主要由社區(qū)專干轉(zhuǎn)崗或孵化成立的社會組織，比如天合、致惠等社會組織面臨專業(yè)人才缺乏、發(fā)展后勁不足等瓶頸。

表3 W區(qū)承接政府購買服務(wù)的社會組織情況

再次，從承接服務(wù)方式來考察。從表4可以看出，競爭性購買比例較小，社會組織參與市場競爭的能力普遍較弱。由于缺乏有能力承接政府購買服務(wù)的主體，有的社區(qū)甚至只有唯一的供給主體可以承接政府的購買。非競爭性購買方式容易形成承接購買服務(wù)的社會組織的壟斷性，使其缺少競爭對手和競爭壓力；也容易造成社會組織對政府部門的依賴心理，不利于提升政府資金的使用效益。

表4 W區(qū)試點村(社區(qū))政府購買服務(wù)方式

資料來源：成都市W區(qū)民政局。

通過試點可以看出，作為購買方的政府部門對承接服務(wù)的社會組織的期望值與目前社會組織發(fā)育程度和服務(wù)能力形成落差。因此，強化社會組織培育機制，使社會組織真正實現(xiàn)“專業(yè)本土化、本土專業(yè)化”，讓承接服務(wù)的社會組織具有較強的實力，是我們需要思考的問題。

3.4 購買服務(wù)評估方式比較單一，缺乏科學(xué)合理的績效評價體系

一般來說，政府購買公共服務(wù)的評估主體應(yīng)該是實施具體購買行為的政府部門,同時政府購買行為的目的是為了更好地服務(wù)于群眾；因此，社區(qū)居民對購買服務(wù)的效果評價至關(guān)重要。效率和效果是政府購買公共服務(wù)績效評價體系中的兩個主要標準:對購買效率的評價著重于量上的考評，它是以購買社會服務(wù)是否成本最少，或是一定量的財政資金是否買到了最多的公共服務(wù)為標準進行評判；對購買效果的評價則是側(cè)重于服務(wù)質(zhì)量的考評，它主要是通過公眾享用公共服務(wù)的滿意度來測量[13]。

目前，大部分試點社區(qū)對社會組織服務(wù)已經(jīng)制定了考核辦法。比如在考核方式上，考核分六步走，包括每月自評、窗口服務(wù)對象滿意度測評、每季度考核、半年考核、社區(qū)與鎮(zhèn)街隨機抽查、年終考核；在考核內(nèi)容上，有的采取百分制，以業(yè)務(wù)完成情況占50%、社區(qū)滿意度占20%、居民滿意度占30%的比例對社會組織的機構(gòu)建設(shè)、項目運作、服務(wù)質(zhì)量等三大類共計32項考核內(nèi)容進行評估打分。但在區(qū)級部門、鎮(zhèn)(街道)層面、社區(qū)層面，政府購買服務(wù)這項工作的評價主要局限于行政化檢查或內(nèi)部監(jiān)督。這種評價存在幾方面問題：第一，缺乏獨立的監(jiān)督機構(gòu)，信息的真實性和競爭的公正性難以得到保證；第二，缺少科學(xué)具體的考核指標，已有的定量指標多重視投入資金和人員等方面，而在具體的實施效果、效益和效率評價方面存在不足；第三，在評估方式上，目前采用的包含專家評審委員會、專業(yè)評審機構(gòu)和社會公眾在內(nèi)的第三方評估機制不便于公眾對整個購買過程進行更加及時、透明的監(jiān)督，還應(yīng)完善。

4 結(jié)語

從成都市W區(qū)政府購買社會服務(wù)的實踐看，一方面，迫于改革壓力，地方政府急于推進購買社會服務(wù)工作，配套制度供給尚不完善；另一方面，由于尚未完全統(tǒng)一認識，部門間的協(xié)同推進力度不夠，真正有能力承接此項工作的社會組織發(fā)育不平衡，導(dǎo)致政府購買服務(wù)工作推進較慢。因此，在推進政府購買社會服務(wù)工作中，亟待切實厘清相關(guān)利益主體的職責(zé)邊界，實現(xiàn)部門協(xié)同推進，要積極培育社會組織，制定科學(xué)合理的評估標準與考核辦法。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源：http://www.sc.gov.cn/10462/11857/13305/13306/2017/3130/10418653.shtml。

② 數(shù)據(jù)來源：成都市W區(qū)民政局。

③ 數(shù)據(jù)來源：成都市W區(qū)民政局。