韓立達，史敦友

(四川大學 經(jīng)濟學院，四川 成都 610065)

十九大報告指出：“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！盵1]改革開放40年來，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分等現(xiàn)象十分突出，鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相對城市嚴重滯后，鄉(xiāng)村發(fā)展關乎民生福祉，關乎鄉(xiāng)村振興，關乎農(nóng)村長遠發(fā)展。從理論研究看，國內(nèi)很多學者都從鄉(xiāng)村振興的總體框架、發(fā)展方向和實施思路等領域作了較詳細研究。如姜長云強調(diào)，要加強頂層設計，著力推進鄉(xiāng)村全面、有機和多樣化、特色化振興，著力推進廣大農(nóng)民在共商共建共治共享中有更多獲得感[2]；葉興慶提出，必須牢牢把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展兩大原則和抓好“人、地、錢”三個關鍵，建立健全有利于各類資金向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動的體制機制[3]；張照新認為，要在土地、投融資、人才培養(yǎng)、城鄉(xiāng)戶籍和社會等制度方面強化鄉(xiāng)村振興的制度供給[4]。也有一些學者從鄉(xiāng)村振興的某一領域進行針對性的探索。如陳錫文從產(chǎn)業(yè)角度提出，需要構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，健全農(nóng)業(yè)支持保護體系和社會化服務體系[5]。還有學者就具體區(qū)域鄉(xiāng)村振興道路進行探究。如郭曉鳴等認為，推進四川鄉(xiāng)村振興，應以深度貧困衰退地區(qū)為重點，以村莊整治與生態(tài)宜居村莊建設為突破口，以城鄉(xiāng)融合為根本路徑，以激活要素為關鍵，以壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟為抓手[6]。然而，現(xiàn)有理論研究總體上都是高度宏觀的對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方向進行把控和分析，缺乏具體問題具體施策論證。另外，產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的鄉(xiāng)村振興總體綱要在實施時應輕重緩急有別，針對不同區(qū)域也應有所差異。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略20字總體綱要中，產(chǎn)業(yè)興旺作為鄉(xiāng)村振興之首，是鄉(xiāng)村振興的源頭根本和基礎前提。習近平總書記指出：“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產(chǎn)業(yè)作為推動脫貧攻堅的根本出路?！盵7]可見，產(chǎn)業(yè)發(fā)展在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要意義。少數(shù)民族廣泛分布于高原、沙漠、山區(qū)以及邊疆等地區(qū)，其中絕大部分是我國全面建成小康社會的重點扶貧支持地區(qū)，市場經(jīng)濟欠發(fā)達成為制約民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的瓶頸。因此，當前實施民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的首要任務是推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，進而為鄉(xiāng)村其他4個方面振興發(fā)展提供經(jīng)濟支撐，為實現(xiàn)全國全面建成小康社會補齊短板?；诖?，本文立足于民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，以脫貧致富和全面建成小康社會為發(fā)展導向，在對西藏自治區(qū)山南市乃東區(qū)結巴鄉(xiāng)滴新村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展實踐全面調(diào)查和探索基礎上，深入探討民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的理論本質、支撐動力與創(chuàng)新實踐，為我國廣大民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供經(jīng)驗參考。

一、滴新村鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興實踐闡釋

研究滴新村鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，首先要厘清民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的目的。我們認為，民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的目的，應該撇除兩個極端：一方面，鄉(xiāng)村資源大規(guī)模開發(fā)與偏重于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村總資產(chǎn)擴張，而沒有帶動本集體成員就業(yè)或沒有向集體內(nèi)貧困群體增收傾斜，并不是民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的真正目的，因為集體成員沒有分享到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的發(fā)展成果，不符合社會主義本質——增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。另一方面，將增收全部用于分配而沒有形成資本有效積累也不符合民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的要求，這只是表面性的公平或共享發(fā)展，因為這種發(fā)展缺乏可持續(xù)性，盡管集體成員在發(fā)展中收入獲得提高[注]在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，在西部地區(qū)部分農(nóng)村基層，由國家撥付扶貧資金用于集體產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展，但是集體資產(chǎn)增值的部分在集體成員中全部分紅，沒有積累，形成平均主義，集體成員對集體產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展不上心，導致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展呈現(xiàn)停滯狀態(tài)甚至是蕭條和破產(chǎn)結局。?；诖耍覀儗γ褡宓貐^(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興內(nèi)涵界定如下：民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興是以農(nóng)村土地集體托管(流轉)以實現(xiàn)解放農(nóng)村勞動力為前提和基礎，以中央和各級地方政府資金和政策支持為保障，以農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社(農(nóng)業(yè)公司)為載體，以農(nóng)村集體經(jīng)濟為支撐，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元化、就業(yè)渠道多元化、收入來源多元化和集體資本保值增值路徑多元化的發(fā)展過程，也是產(chǎn)業(yè)興旺和農(nóng)民致富的雙重發(fā)展過程。從本質上講，民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興是實現(xiàn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展兼顧效率和公平雙重屬性的發(fā)展過程，也是實現(xiàn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村全面振興的根本和基礎前提。在此基礎上，對滴新村鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興實踐全面闡釋。

滴新村有效利用集體資產(chǎn)與政府資金實施鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，以村兩委為主導、以集體經(jīng)濟組織為載體、以農(nóng)村經(jīng)營管理能手為引領貫徹整個鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興全過程，以構建經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)為主體和以公益性產(chǎn)業(yè)為支撐全面有序鋪開。村兩委通過構建公益性產(chǎn)業(yè)機構——農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社(豐收農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和江北農(nóng)機具專業(yè)合作社)集中托管農(nóng)村土地，并免費為全村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務，在整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)戶不需要支付任何成本。這一措施將全村農(nóng)業(yè)勞動力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中完全釋放，農(nóng)業(yè)勞動力的解放為村集體其他產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展創(chuàng)造了大量勞動力。在此基礎上，以產(chǎn)業(yè)興旺和農(nóng)民致富為目的的滴新村產(chǎn)業(yè)振興具體實踐如圖1所示。一方面，由于公益性產(chǎn)業(yè)發(fā)展釋放了大量農(nóng)村勞動力，經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得大量勞動力保證，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的首要目的——產(chǎn)業(yè)興旺。滴新村產(chǎn)業(yè)發(fā)展在村兩委主導下，充分利用中央和各級地方政府財政扶貧資金及其當?shù)刭Y源，成立藏香豬養(yǎng)殖場、奶牛養(yǎng)殖場、興隆砂石廠和惠民藏餐館等經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)實體。興隆砂石廠是滴新村早期惟一的經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)，由于砂石開采造成高原生態(tài)環(huán)境破壞，面臨被關閉停業(yè)的危險，如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展成為滴新村面臨的重要轉折點。由此，滴新惠民藏餐館、奶牛養(yǎng)殖場、藏香豬養(yǎng)殖場等經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)實體陸續(xù)成立，這些經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)的成立實現(xiàn)了滴新村產(chǎn)業(yè)的多元與可持續(xù)發(fā)展。另一方面，經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)發(fā)展也為滴新村創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，推動農(nóng)民就業(yè)和增收，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的另一目的——農(nóng)民致富。由于公益性產(chǎn)業(yè)發(fā)展釋放了大量勞動力，大量閑置勞動力亟待就業(yè)，村兩委和村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)民自愿和保證至少每戶有一個就業(yè)人員前提下，對閑置勞動力統(tǒng)籌分流：一是引導一部分有條件的壯年勞動力進城務工；二是引導一部分勞動力通過短期技術培育進入經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)中務工和公益性產(chǎn)業(yè)中負責管理及技術業(yè)務；三是在農(nóng)忙季節(jié)根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求引導一部分勞動力在集體托管土地中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，而在農(nóng)閑季節(jié)將閑置勞動力向藏香豬養(yǎng)殖場和奶牛養(yǎng)殖場轉移；四是成立運輸服務隊運輸砂石等業(yè)務，運輸隊通過集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌安排，有效防止個人在運輸市場上的惡性競爭，為農(nóng)村運輸服務市場的有序發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境。通過以上分流，在優(yōu)先讓貧困群體就業(yè)基礎上，農(nóng)村勞動力獲得全面釋放，集體資本和資源獲得高效利用，農(nóng)民收入實現(xiàn)連年增長。另外，集體資本年終分紅比例在民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興過程中異常重要。滴新村制定預期動態(tài)資本分紅制度，即年終時村集體資產(chǎn)結余現(xiàn)金，將扣除第二年產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃投資所需資金(保證第二年投資大于前一年)，剩余現(xiàn)金部分用于分紅、部分用于村集體的其他領域建設，分紅占剩余現(xiàn)金的具體比例由集體成員代表討論和舉手投票決定，這種分紅模式既體現(xiàn)民主又保證了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的可持續(xù)性。

圖1 滴新村鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興實踐框架[注]滴新村鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興實踐框架是根據(jù)四川大學課題組在對滴新村深入調(diào)研的基礎上總結歸納所得。

總之，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社是土地集體托管的前提，土地托管又是解放農(nóng)村勞動力的前提。農(nóng)村勞動力解放既促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；蛯I(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營，又為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了勞動力保障。所以，公益性產(chǎn)業(yè)發(fā)展為經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造大量閑置勞動力，這是滴新村產(chǎn)業(yè)振興的要素基礎；而經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)發(fā)展則為公益性產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金來源、就業(yè)渠道和年終分紅，也實現(xiàn)了集體資產(chǎn)保值增值。公益性產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)有機融合和協(xié)調(diào)共生，共同推進滴新村鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

二、滴新村鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興支撐動力

民族地區(qū)由于具有區(qū)域發(fā)展基礎差、市場機制缺失等明顯特征，市場決定資源配置的作用一般很難實現(xiàn)，政府與集體經(jīng)濟組織全面主導是民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展的顯著特色。滴新村產(chǎn)業(yè)振興通過試點探索，切實解決了農(nóng)村勞動力難解放、優(yōu)質高效農(nóng)業(yè)難發(fā)展、農(nóng)村集體資源難盤活、老少邊窮地區(qū)難扶貧等突出問題，為解決“三農(nóng)問題”闖出一條新路。目前，滴新村產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、建材加工業(yè)、交通運輸業(yè)、餐飲業(yè)等三次產(chǎn)業(yè)結構合理、相互支撐與有機融合的發(fā)展格局。2016年全村人均純收入1.74萬元，村集體資產(chǎn)達4 200萬元，村集體經(jīng)濟組織收入1 738萬元，累積分紅650萬元，人均分紅比例占人均純收入的46.23%，集體經(jīng)濟發(fā)展收入分紅成為農(nóng)民人均收入的一個重要組成部分，也是滴新村特殊群體生存和發(fā)展的基本保障[注]數(shù)據(jù)來源于2017年8-9月四川大學課題組在西藏山南市乃東區(qū)滴新村調(diào)研時滴新村黨支部書記為我們課題組提供的材料。。

(一)自治區(qū)、山南市和乃東區(qū)三級政府支持是滴新村產(chǎn)業(yè)振興的外部支撐

完善的外部環(huán)境是滴新村產(chǎn)業(yè)振興的前提和保障。三級政府支持并為滴新村產(chǎn)業(yè)振興理順了各種外部環(huán)境：一是完成農(nóng)村土地確權登記頒證工作。滴新村作為試點村于2016年7月完成確權頒證登記，實現(xiàn)農(nóng)村土地面積精準、邊界清晰、空間位置明確、登記簿健全，土地承包經(jīng)營權登記制度化、土地承包管理信息化、土地確權成果檔案規(guī)范化。二是支持和授權土地抵押貸款。協(xié)助申報《西藏乃東區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點縣申報材料》等材料，并于2016年12月獲得西藏自治區(qū)銀監(jiān)會同意中國農(nóng)業(yè)銀行乃東區(qū)支行在滴新村開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點。三是建設農(nóng)村土地產(chǎn)權交易體系。乃東區(qū)農(nóng)村土地抵押貸款交易服務中心于2016年7月掛牌，在乃東區(qū)人民法院設立區(qū)農(nóng)村土地抵押貸款仲裁庭，在7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和47個行政村居設立農(nóng)村產(chǎn)權交易服務辦公場所，負責開展土地抵押貸款相關業(yè)務。四是完善土地抵押評估制度。由乃東區(qū)委農(nóng)改辦牽頭，成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權價值評估服務小組，并每年發(fā)布一次《乃東區(qū)物權抵押貸款農(nóng)作物指導價》，為抵押物評估提供依據(jù)。五是引入農(nóng)村信用體系。完成全區(qū)7個信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)和46個信用村居創(chuàng)建，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款過程中，優(yōu)先考慮信用評價高的農(nóng)戶，以降低貸款風險，并針對農(nóng)戶信用等級差異制定不同的貸款額度。六是健全風險防范和經(jīng)營保險制度。設立100萬乃東區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款增信基金，由乃東區(qū)政府、農(nóng)行乃東區(qū)支行、村居按照7：2：1共同承擔貸款風險；區(qū)政府為全區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)購買30萬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營保險；引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權貸款的農(nóng)戶購買貸款信用保險及意外傷害保險。

(二)堅持村兩委主導是滴新村產(chǎn)業(yè)振興的有力保障

為推動滴新村全面脫貧，村兩委“管”“放”結合，全面支持以產(chǎn)業(yè)振興推動集體經(jīng)濟組織建設和發(fā)展。一方面，“管”體現(xiàn)在更好的發(fā)揮基層政府的作用。一是發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興指明方向，既避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展過度冒進和自由化，又避免徘徊不前；二是發(fā)揮政府的政策與金融支持職能，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展提供融資風險擔保；三是發(fā)揮政府的監(jiān)管職能，防止因體制缺陷致使農(nóng)村集體資產(chǎn)流失和利益分配沖突以及冒用集體名義損害個人利益[8]，[9]。另一方面，“放”體現(xiàn)在發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。滴新村產(chǎn)業(yè)振興在村兩委的全面主導下，集體經(jīng)濟組織不斷優(yōu)化和完善，形成一個村級區(qū)域范圍內(nèi)的有效分工與有序合作的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的農(nóng)村集體經(jīng)營機構，實現(xiàn)本村內(nèi)勞動力、資源、資本、土地等要素有機集聚和高效配置。總之，村兩委在滴新村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展中發(fā)揮主導作用，這是滴新村產(chǎn)業(yè)振興的重要保障。

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是滴新村產(chǎn)業(yè)振興的空間載體

在滴新村產(chǎn)業(yè)振興過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展的直接參與者和管理者，是產(chǎn)業(yè)振興的空間載體。集體經(jīng)濟組織在村級區(qū)域范圍內(nèi)，通過構建各類機構，發(fā)揮村域范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置職能，即經(jīng)營管理職能，這是集體經(jīng)濟組織作為產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展推動力的決策依據(jù)。由于滴新村所面臨的市場機制不完善，不能夠實現(xiàn)集體資源和勞動力等要素的優(yōu)化配置，小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)難以實現(xiàn)有效銜接，這一空缺政府可以通過宏觀調(diào)控，但卻不能夠直接參與管理，集體經(jīng)濟組織彌補了這一空缺。通過構建完善的農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)營機構，在全村范圍內(nèi)對集體資源進行調(diào)配，按照盤活農(nóng)村資源、解放農(nóng)村勞動力和發(fā)展高效優(yōu)質農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)供給側改革要求，在推進農(nóng)村制度改革和完善基礎上，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；同F(xiàn)代化，并發(fā)展農(nóng)村服務業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村三產(chǎn)有機融合，推動滴新村鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。另外，集體經(jīng)濟組織還發(fā)揮了集體資產(chǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營、收益分配等監(jiān)管職能和優(yōu)先落實貧困戶就業(yè)、收益分配兼顧公平等扶貧職能?？傊?，在滴新村產(chǎn)業(yè)振興過程中，完善的集體經(jīng)濟組織是滴新村產(chǎn)業(yè)振興的空間載體。

(四)充分挖掘經(jīng)營致富能手是滴新村產(chǎn)業(yè)振興的現(xiàn)實出路

在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，不同地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距明顯，除客觀因素外，主觀因素變得尤為重要，經(jīng)營致富能手是滴新村產(chǎn)業(yè)振興的現(xiàn)實出路。在滴新村產(chǎn)業(yè)振興過程中，村兩委作用顯著。在農(nóng)村資源開發(fā)、農(nóng)村土地集體托管、各類經(jīng)營性實體機構設立、國家及各級政府扶貧資金管理利用等方面，村兩委以戰(zhàn)略性視角和前瞻性預測，推動了滴新村三產(chǎn)有機融合和可持續(xù)發(fā)展。此外，滴新村成立的各類經(jīng)濟實體機構，其負責人都是由集體成員根據(jù)其對產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻或者說其能力大小通過投票當選的，避免鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興過程中的尋租行為。俗話說：火車跑得快，全靠車頭帶，經(jīng)營致富能手就是民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展的“火車頭”。在滴新村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展過程中，區(qū)域環(huán)境與市場機制驅動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興乏力，而經(jīng)營致富能手則可以通過直接管理相關資源、要素、資金，并將其有機組合，實現(xiàn)相關要素利用效率的“帕累托改進”?？傊?，村兩委及其公益性產(chǎn)業(yè)、經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)等機構負責人是滴新村產(chǎn)業(yè)振興的現(xiàn)實出路。

三、民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興實踐框架重構

基于民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興理論本質，圍繞以資源全面開發(fā)、產(chǎn)業(yè)高速擴張、資本利用優(yōu)化為主導的產(chǎn)業(yè)興旺和以收益共用共享、農(nóng)民多元就業(yè)、農(nóng)村全面脫貧為主導的農(nóng)民致富兩條主線，以各級政府、村兩委、集體經(jīng)濟組織和經(jīng)營致富能手為支撐動力，構建“農(nóng)村制度—農(nóng)村市場—農(nóng)村要素—農(nóng)村產(chǎn)業(yè)—農(nóng)村教育—農(nóng)民收入”為一體、相互支撐、相互促進的民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的創(chuàng)新實踐框架。

(一)多維度構建農(nóng)村制度優(yōu)化體系

構建以“產(chǎn)權制度”為基礎、以“農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃”為引領、以“人事制度”為推力、以“市場監(jiān)管”為保障的民族地區(qū)多維度農(nóng)村制度優(yōu)化體系。一是深化推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革。鞏固和完善民族地區(qū)農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化民族地區(qū)農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度；保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變；深化民族地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權益，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。二是構建多規(guī)合一的農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃制度。根據(jù)民族地區(qū)農(nóng)村發(fā)展實際，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、村容整潔、特色鮮明、生活富裕的總要求構建民族地區(qū)多規(guī)合一的農(nóng)村規(guī)劃制度；通過強化國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、林地耕地草場保護規(guī)劃、民俗文化與生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃等各類規(guī)劃有效銜接，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)長遠振興保駕護航。三是構建“實用型”人事聘用制度。以民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興戰(zhàn)略為導向構建民族地區(qū)實用型人事聘用制度。在民族地區(qū)培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的少數(shù)民族“三農(nóng)”工作隊伍，對于以民族地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興和脫貧致富為己任的干部隊伍和經(jīng)營致富能人，要不拘一格加以聘用。四是打造多級聯(lián)動的市場監(jiān)管制度。加強民族地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)管，以市場需求為導向推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務布局；加強財務監(jiān)管和人事管理，以村兩委直接管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門定期督查、區(qū)市縣不定期檢查構建民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的三級監(jiān)督體系。

(二)多途徑構建農(nóng)村市場風險控制體系

構建以“土地抵押”為核心、以“農(nóng)村信用”為參考、以“政府擔?！睘橹?、以“農(nóng)業(yè)保險”為輔助的多途徑農(nóng)村市場風險控制體系。一是鼓勵和完善土地抵押貸款與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和金融資本市場對接。完成農(nóng)村土地確權登記頒證，保證農(nóng)村土地權屬清晰無爭議；加快完善民族地區(qū)農(nóng)村土地抵押貸款制度建設，積極支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營能手和農(nóng)村企業(yè)家通過土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權抵押貸款業(yè)務；積極推動民族地區(qū)涉農(nóng)企業(yè)對接資本市場，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的融資租賃業(yè)務，支持符合條件的涉農(nóng)企業(yè)通過發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化等方式融資。二是加快構建民族地區(qū)農(nóng)村信用體系。構建民族地區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居、農(nóng)戶三級主體參與的農(nóng)村信用體系；根據(jù)不同信用等級體系評估制定不同的資質條件、貸款額度和貸款利率水平；以信用建設為導向，優(yōu)先向信用鄉(xiāng)、信用村和信用農(nóng)戶辦理土地抵押貸款業(yè)務。三是加快建設以政府擔保主導的風險擔保體系。民族地區(qū)以縣級政府為主導、以金融機構與農(nóng)村集體為配合成立農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款增信基金，減輕金融機構風險負擔；鼓勵發(fā)展民族地區(qū)政府支持“三農(nóng)”融資擔保和再擔保機構，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供擔保服務。四是加快構建民族地區(qū)農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營保險體系。堅持社員制、封閉性、民主化原則，以縣級政府為主導成立農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險基金，用以分擔地震、冰雪、旱澇等自然災害造成的貸款損失；綜合運用獎勵、補助、稅收優(yōu)惠等政策，鼓勵金融機構與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建立緊密合作關系，促進構建合作共贏與風險共擔的農(nóng)業(yè)金融融合體系。

(三)構建多元化農(nóng)村要素統(tǒng)籌體系

構建以“資源開發(fā)”為基礎、以“資本利用”為關鍵、以“人力安排”為統(tǒng)籌、以“人才挖掘”為核心的民族地區(qū)多元化農(nóng)村要素統(tǒng)籌體系。一是全面統(tǒng)籌農(nóng)村資源開發(fā)?？紤]到民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)保育能力差、生態(tài)承載能力低等特征，民族地區(qū)礦產(chǎn)資源、石化資源、旅游資源等開發(fā)必須與環(huán)境保護統(tǒng)籌跟進，不走先污染后治理和邊污染邊治理的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展老路，在一開始就將環(huán)境污染控制在最小值。二是高效推進農(nóng)村資本利用。民族地區(qū)農(nóng)村集體資本少，中央及各級地方政府扶貧和發(fā)展基金是民族地區(qū)農(nóng)村集體資本的基本來源。有效利用國家扶貧和發(fā)展基金，推動民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和帶動農(nóng)民就業(yè)增收，是民族地區(qū)在鄉(xiāng)村振興中利用國家財政扶貧資金的優(yōu)先安排。三是擴大農(nóng)村勞動力就業(yè)選擇渠道。民族地區(qū)貧困的一個重要因素就是農(nóng)民被束縛在土地上，沒有其他收入來源，因此，加快農(nóng)村勞動力就業(yè)分流，有序引導農(nóng)村勞動力進城務工、個體戶經(jīng)營、就近務工、務農(nóng)等出路，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力多元就業(yè)。四是貫徹人才引領產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展戰(zhàn)略。民族地區(qū)農(nóng)村環(huán)境條件差，難以吸引外地優(yōu)秀人才進來，因此，實現(xiàn)內(nèi)部人才挖掘和培養(yǎng)，是民族地區(qū)人才培養(yǎng)的可持續(xù)發(fā)展路徑。在集體內(nèi)挖掘具有開放思想、管理技能、專業(yè)技能并且能夠積極帶動本集體成員脫貧致富的經(jīng)營致富能手是民族地區(qū)農(nóng)村人才建設的主要路徑。

(四)構建多目標農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系

構建以“集體托管和承包經(jīng)營權流轉”為基礎、以“規(guī)模經(jīng)營”為目標、以“多元發(fā)展”為延伸、以“產(chǎn)業(yè)融合”為導向的民族地區(qū)多目標農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。一是堅持推進農(nóng)村土地集體托管和承包經(jīng)營權流轉。在民族地區(qū)，落實以農(nóng)地集體托管為主導和以農(nóng)地流轉為配合的多種經(jīng)營模式；根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民需求實際對農(nóng)民土地實施全托管、半托管等托管模式，充分發(fā)揮民族地區(qū)集體經(jīng)濟組織優(yōu)越的服務(公益)屬性。二是推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。構建民族地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護制度；根據(jù)民族地區(qū)區(qū)域特征發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。三是促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展。人多地(耕地)少是民族地區(qū)的顯著特征，利用生態(tài)環(huán)境、民俗風情等資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，利用集體“四荒”地等資源集中開發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目；在符合規(guī)劃前提下，探索利用閑置宅基地與集體建設用地等發(fā)展相應產(chǎn)業(yè)；支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務；鼓勵整合利用集體資本、政府扶貧與發(fā)展資金等發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)。四是推進農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。以農(nóng)牧結合、農(nóng)林結合、牧草結合、循環(huán)發(fā)展為導向，加快發(fā)展民族地區(qū)綠色農(nóng)業(yè)；延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展民族地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)，從生產(chǎn)、加工、包裝、物流、銷售等產(chǎn)業(yè)鏈重點突破發(fā)展；以民族地區(qū)區(qū)域特色為導向，實施農(nóng)業(yè)與教育、文化、旅游、養(yǎng)生等產(chǎn)業(yè)深度融合；實施“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”發(fā)展行動，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、科技化、信息化和智能化發(fā)展。

(五)構建多層次農(nóng)村教育發(fā)展支持體系

構建以“義務教育”為基礎、以“職業(yè)教育”為核心、以“高等教育”為拓展的多層次農(nóng)村教育發(fā)展支持體系。一是堅持發(fā)展民族地區(qū)農(nóng)村義務教育。鼓勵通過師資引進、大學生返鄉(xiāng)、中東部發(fā)達城市師資去民族地區(qū)支教等途徑，全面發(fā)展壯大民族地區(qū)鄉(xiāng)村基層中小學師資團隊，以此推進和提升民族地區(qū)中小學義務教育質量；支持將部分優(yōu)秀學生輸送到民族地區(qū)區(qū)域中心城市及北京、上海等大城市接受優(yōu)質教育；通過政策資金支持普及民族地區(qū)高中教育。二是有序引導和全面支持民族地區(qū)發(fā)展職業(yè)教育。加大民族地區(qū)職業(yè)技術教育機構的財政補貼力度，鼓勵社會機構參與創(chuàng)辦民族地區(qū)具有區(qū)域特色的應用技術型職業(yè)技術教育機構；支持少數(shù)民族農(nóng)民、農(nóng)業(yè)技術能手和農(nóng)民企業(yè)家等群體在農(nóng)閑季節(jié)參與職業(yè)技術培訓，并給予教育補貼和生活補貼。三是大力支持民族地區(qū)發(fā)展高等教育。對民族地區(qū)農(nóng)村學生制定訂單式高等教育培養(yǎng)，通過大學期間免學費和住宿費支持少數(shù)民族學生接受高等教育；鼓勵民族地區(qū)高等院校開設專門針對民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興相關的專業(yè)課程；有序引導畢業(yè)大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，對于在民族地區(qū)鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的大學生群體制定專門資金資助與政策支持。

圖2 民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興實踐框架重構

(六)多渠道構建農(nóng)民就業(yè)增收體系

構建以“農(nóng)業(yè)產(chǎn)出”為保障、以“就業(yè)收入”為支撐、以“集體分紅”為改善的多元化農(nóng)民就業(yè)增收體系。一是堅持以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加。民族地區(qū)堅持市場引導原則、政府服務原則和政策扶持原則推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；全面落實民族地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的服務職能，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具體落實農(nóng)業(yè)的發(fā)展路徑與發(fā)展模式；以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化為導向，提高民族地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出值。二是堅持以多元就業(yè)落實農(nóng)民增收。有序推進民族地區(qū)農(nóng)村勞動力轉移市民化進程，以此引導農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口就業(yè)分流；加快發(fā)展和完善民族地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，以產(chǎn)業(yè)振興帶動集體成員就業(yè)；根據(jù)民族地區(qū)區(qū)域特色，發(fā)展民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品帶動就業(yè)，以多元就業(yè)落實農(nóng)民增收。三是堅持以增進民生福祉導向分配集體資產(chǎn)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的最終目的就是為了增進民生福祉。因此，集體資產(chǎn)收益分紅必須根據(jù)民族地區(qū)農(nóng)村發(fā)展實際和農(nóng)民貧困程度，在民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興可持續(xù)條件下，對集體資本在集體成員之間進行靈活配置。