王小佳

中南財經(jīng)政法大學，湖北 武漢430073

一、問題的提出

生態(tài)補償既是當前生態(tài)經(jīng)濟學界探討的熱點話題，也是世界各國為實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展而廣泛采用的政策舉措。國外將生態(tài)補償定義為 “生態(tài)服務付費（payment for ecosystem service，PES）”或者“生態(tài)效益付費 （payment forecological benefit，PEB）”。在我國，《國務院關(guān)于生態(tài)補償機制建設工作情況的報告》指出，生態(tài)補償是在全面整合生態(tài)建設成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務價值的前提下，選取市場交易或財政轉(zhuǎn)移支付等手段，對生態(tài)保護者或破壞者給予合理補償或懲罰的過程，并明確界定了生態(tài)保護者、破話者與受益者的權(quán)利義務，是一種使生態(tài)保護外部性內(nèi)部化的公共制度安排。我國生態(tài)補償研究與實踐的起始階段是20世紀90年代。國務院在《關(guān)于進一步加強環(huán)境保護工作的規(guī)定》（1990）中提出了“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復、誰利用誰補償”的環(huán)境保護方針，首次確立了我國的生態(tài)補償政策。進入21世紀之后，國家啟動了天然林保護、退耕還林、防沙治沙等一系列生態(tài)工程建設項目，進一步將生態(tài)補償推向了快速發(fā)展與全面推動的高層次，初步構(gòu)建了我國生態(tài)補償?shù)闹贫瓤蚣堋?/p>

作為中央和地方政府生態(tài)保護的一項政策創(chuàng)新實踐，生態(tài)補償在全國范圍內(nèi)的擴散過程可視為典型的政策擴散。但是，當前對生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)研究都集中在生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟理論依據(jù)、國外經(jīng)驗引進、生態(tài)補償主體與標準劃分以及地方實踐總結(jié)等方面，生態(tài)補償?shù)恼哌^程還是一個尚未被充分認識的“黑箱”，尤其是一些核心問題尚未獲得學界關(guān)注。比如，生態(tài)補償?shù)恼邤U散遵循何種時空機理？生態(tài)補償政策推廣在不同省域、市域中有何差異？地方政府在開展生態(tài)補償時為何選擇不同的政策取向？其實現(xiàn)機制和行動策略如何？為此，本文基于政策擴散理論，從擴散時間與空間變化趨勢角度切入，分析省級政府和部分市級政府的政策擴散過程，探析其內(nèi)在邏輯及區(qū)域擴散機理。本研究對于優(yōu)化各級政府生態(tài)補償?shù)穆窂?，適時調(diào)整地方政府生態(tài)補償政策的發(fā)展軌道，變“輸血式”生態(tài)補償為“造血式”生態(tài)補償，加快生態(tài)文明建設具有一定的現(xiàn)實意義和參考價值。

二、相關(guān)理論研究綜述

政策擴散是政策創(chuàng)新擴散的簡稱，指一種政策在空間上發(fā)生了轉(zhuǎn)移，被其他地區(qū)的政策制定主體和社會成員所普遍采納的過程。美國學者羅杰斯 （Everett Rogers）提出，政策擴散是一種創(chuàng)新隨著時間的流逝在一個社會系統(tǒng)成員中通過某些渠道被溝通的過程。Dolowitz認為，政策擴散是一個動態(tài)過程，在這個過程中，一個時間或地點存在的政策或者行政管理措施或者機構(gòu)被用于另一時間和地點來發(fā)展。

作為政策過程研究的重要理論分支，政策擴散理論的研究始于1969年。前期代表人物是美國學者沃克（Walker），他發(fā)現(xiàn)，美國許多州在政策制定過程中并不完全遵循漸進決策的路徑，而是出現(xiàn)經(jīng)常性的跳躍式“創(chuàng)新”，同時一州的創(chuàng)新頻繁地被鄰近州所模仿。格雷（Virginia Gary）在研究了其他領(lǐng)域的創(chuàng)新擴散現(xiàn)象后，提出了政策擴散過程的一般規(guī)律，即在擴散初始期，政策采納相對而言不頻繁，隨著其他影響因素的增多，采納比例會迅猛上升。進而，布朗（Lawrence Brown）和考克斯（Kevin R.Cox）總結(jié)出政策擴散的三個基本時空規(guī)律：新政策采納主體數(shù)量在時間上呈現(xiàn)出S形曲線趨勢，采納主體在空間上表現(xiàn)為鄰近效應，在地理擴散中出現(xiàn)“領(lǐng)導者-追隨者”的層級效應。到了20世紀90年代，貝瑞夫婦（Frances S.Berry and William D.Berry） 采用時間歷史分析法（EHA），為政策創(chuàng)新模型研究提供了強有力的實證支持。經(jīng)過努力，研究者們構(gòu)建出政策擴散研究領(lǐng)域中最為基本的4類分析框架（基本模型）：全國互動性模型、區(qū)域擴散模型、領(lǐng)導跟進模型、垂直影響模型。在后期的研究中，學者們更多關(guān)注政策擴散的機制。Elkins and Simmons指出對政策擴散的觸發(fā)機制與效果的因果鏈進行路徑歸納是可行的。格拉哈姆（Graham）、什潘（Shipan）在已有研究的基礎(chǔ)上提出了104個關(guān)于政策擴散機制的術(shù)語。一般而言，以下五種機制使用比較普遍：強制、競爭、學習、模仿、社會化。在對政策內(nèi)容和屬性分析中，馬克塞（Makse）和沃爾登（Volden）通過實證發(fā)現(xiàn)，政策的相對優(yōu)勢、復雜性和相容性影響了政策采納的可能性。此外，Parkes認為政府官員所扮演的政策企業(yè)家角色對政策擴散也有重要影響。

在國內(nèi)，2004年格雷的《競爭、效仿與政策創(chuàng)新》一文在我國的發(fā)表，揭開了國內(nèi)學者對政策擴散理論研究的序幕。當時，中國各級地方政府實施了大量創(chuàng)新政策，在政治改革、行政改革和公共服務改革中也出現(xiàn)了較多成功的創(chuàng)新案例，人們對創(chuàng)新寄予的期望不僅僅是提供一個成功的地方政府案例來增強自身的政治合法性，更是在于通過制度的外溢效應由區(qū)域性的創(chuàng)新擴散撬動全局性的制度變遷。由此，政策創(chuàng)新擴散逐漸成為國內(nèi)學界探討的熱點話題。王浦劬（2013）結(jié)合政策制定和擴散主體特征以及政策實踐，概括出我國公共政策擴散的四種模型。朱旭峰（2016）在分析地方政府創(chuàng)新經(jīng)驗推廣難點的基礎(chǔ)上，提出了政策創(chuàng)新擴散的動力框架。朱亞鵬（2016）以中國棚戶區(qū)改造政策擴散為對象，分析了政策屬性對政策擴散的影響。定明捷（2014）對地方政府政策創(chuàng)新擴散的生成機理進行了邏輯分析。周望（2012）通過理論聯(lián)系實際，總結(jié)了政策擴散與我國“政策試驗”的相互作用。在理論研究不斷成熟的同時，一些學者開始圍繞政策擴散進行實證研究，如對政務中心制度、暫住證制度、城市低保政策、電子政務、公共自行車計劃、政府信息公開、專利資助政策、城市網(wǎng)格化管理、智慧城市、開發(fā)區(qū)制度等創(chuàng)新政策的擴散問題進行定量研究。這些研究對于學者們理解和發(fā)現(xiàn)中國特定情形下政策擴散全貌有啟示意義。

作為一項獲得廣泛關(guān)注的創(chuàng)新治理舉措，生態(tài)補償政策為檢驗和發(fā)展現(xiàn)有的政策擴散理論提供了適宜場域。為此，本文在對省級、地市級政府的生態(tài)補償政策擴散過程進行回溯的基礎(chǔ)上，從動態(tài)的視角考察政策擴散的時間和空間擴散模式，并引申出政策擴散的實現(xiàn)機制、路徑，從而為理解生態(tài)補償?shù)恼邤U散提供更為系統(tǒng)的證據(jù)。

三、研究模式與數(shù)據(jù)采集

（一）研究模式

與其他基于政策文本分析的研究文獻不同，本文收集的政策文本數(shù)據(jù)主要用于分析省級、地市級政府政策擴散的時空演變模式，以期從政策擴散的一般規(guī)律中提煉出深層次的行動策略，為地方政府生態(tài)補償政策創(chuàng)新水平的增強提供有益經(jīng)驗。本文分為三個研究階段：（1）在時間擴散模式分析中，以生態(tài)補償政策發(fā)布年為橫軸，以當年各政府政策發(fā)布積累量為縱軸制作出散點圖，并從生態(tài)補償政策擴散趨勢和層級展開分析；（2）在空間擴散模式分析中，將政策文本劃分為森林、礦產(chǎn)、草原、流域及生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償五類基本政策，按照東北、華北、華東、中南、西南、西北六大地理分區(qū)來進行數(shù)理統(tǒng)計，以此考察生態(tài)補償政策的地理擴散規(guī)律；（3）基于前兩部分的研究，根據(jù)政策時空演變模式反映的一般規(guī)律，抽象出生態(tài)補償政策擴散的行動策略，用生態(tài)補償政策擴散流程圖展現(xiàn)策略選擇全過程。

（二）數(shù)據(jù)采集

本文以地方政府作為研究對象，主要收集省級政府和地市級政府的相關(guān)數(shù)據(jù)，省級政府包括除港澳臺外的31個省、自治區(qū)和直轄市，地市級政府選擇國務院批準的49個“較大的市”（擁有地方立法權(quán)）。在查找生態(tài)補償政策的設立與發(fā)展信息時發(fā)現(xiàn)，早期（20世紀80年代中期—90年代末）生態(tài)補償政策頒布數(shù)量非常少，擴散跡象不明顯，所以本文政策文本收集以公益林生態(tài)補償基金制度的設立為界，整理了2001-2016年間相關(guān)政策文本。一方面，通過各級黨政機關(guān)門戶網(wǎng)站以及相關(guān)環(huán)保、農(nóng)林、財政部門、發(fā)改委等網(wǎng)站查詢生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)、相關(guān)條款及部門規(guī)章等政策文件。另一方面，利用搜索引擎，對各政府的生態(tài)補償政策進行反復搜索，確保數(shù)據(jù)準確。除了無法查詢到相應政策信息的極個別城市樣本，最終收集了396份政策文本。為了較直觀地呈現(xiàn)各級政府生態(tài)補償?shù)目傮w進程，整理出了政策文本的統(tǒng)計描述（見表1）。

四、地方政府生態(tài)補償政策的時空擴散

（一）時間擴散模式

根據(jù)政策文本的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以不同政府政策擴散積累量和發(fā)布年份為軸，制作出散點圖（見圖1），據(jù)此對生態(tài)補償政策擴散趨勢與擴散層級兩方面展開分析。

圖1 生態(tài)補償政策擴散累計

1.擴散趨勢分析

根據(jù)圖1曲線，將生態(tài)補償政策在地方政府間的擴散分為以下三個階段：

第一階段，2001-2004年，初始發(fā)展階段。從省級政府來看，這一時期國家啟動了退耕還林、天然林保護、自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與建設等一系列大型生態(tài)建設工程，推動了我國生態(tài)補償?shù)膶嵺`發(fā)展。另一方面，在廣東與浙江分別于1998和2001年確立公益林生態(tài)補償基金制度后，中央2004年出臺 《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，但是該政策在兩年后才開始擴散。從地市級政府來看，只有極少數(shù)城市采納生態(tài)補償政策，并且很明顯是受到省級政府的影響。最早探索生態(tài)補償政策的省級政府有廣東、浙江、山東、湖北等地。初始發(fā)展期屬于地方探索的階段，此時政策擴散的強度不高。

表1 地方政府生態(tài)補償政策文本統(tǒng)計描述

第二階段，2005-2010年，快速增長階段。從省級政府來看，2007年環(huán)境保護部印發(fā)了 《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》，要求地方在自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護四個領(lǐng)域，建立生態(tài)環(huán)境補償機制。2008年，環(huán)境保護部印發(fā)了《關(guān)于確定首批開展生態(tài)環(huán)境補償試點地區(qū)的通知》，確立了生態(tài)補償首批試點地區(qū)，為我國生態(tài)補償實踐邁出一大步。從地市級政府來看，地級市生態(tài)公益林補償政策擴散數(shù)量較多，同時根據(jù)生態(tài)資源稟賦發(fā)布的地方性補償政策較多。這一階段，政策推廣以“試點先行”為主，基于自身利益的考量，省、市級政府在早期政策采納上存在觀望態(tài)度，一旦試點效益明顯，各省級政府就會迅速采納該項政策，造成了擴散曲線坡度的陡增。

第三階段，2011-2016年，全面推進階段。從省級政府來看，生態(tài)補償受到廣泛關(guān)注，國家“十二五”規(guī)劃綱要、國務院工作要點、國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃都明確提出要建立生態(tài)補償機制。隨著近三年來中央生態(tài)補償政策發(fā)布數(shù)量的增加，省級政府政策追隨者的形象更加明顯。從地級市政府來看，這一階段也屬于生態(tài)補償政策在全國推廣的階段，政策擴散涉及領(lǐng)域也比較廣，其中流域、空氣、垃圾處理、濕地生態(tài)補償政策擴散比較明顯。在沒有中央政策引領(lǐng)的前提下，2014年，濟南首次在市級層面出臺環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償政策，2015年相繼有10個地級市頒布了類似政策，地方生態(tài)補償政策創(chuàng)新與擴散的自主性被調(diào)動起來?？傮w來說，這一階段省級政府主要是以中央層面的政策文件為推動力，地市級政府也受到省級政府的政策影響，但市級政府政策創(chuàng)新與采納的積極性較大。

2.擴散層級分析

（1）政策擴散的速度與行政層級密切相關(guān)。就礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理備用金政策而言，早在2004年之前就有浙江、湖南、廣州、廣西頒布該政策，2006年國務院正式頒布 《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》，同年全國有15個省份頒布該政策，2007年新增5個省份，2008年該政策在地市級政府迅速擴散，達到高潮。在生態(tài)公益林補償中，省級政府政策擴散的時間早于地級市政府，截至2009年共有23個省級政府頒布公益林補償政策，而地級市政府公益林補償則在2010年迅速擴散。這些研究現(xiàn)象表明地級市政府在生態(tài)補償政策采納上與省級政府相比具有一定的時滯性，這實際上與“中央-省級政府-地市級政府”的垂直行政層級密切相關(guān)。此外，行政層級對生態(tài)補償政策擴散的影響主要體現(xiàn)在政策發(fā)展的中后期，尤其是2010年之后。

（2）省級政府具有一種“中間崛起”的特征，在政策擴散中扮演了更為積極的角色。

近三年來，國家對生態(tài)補償?shù)闹匾暭訌?，中央層面政策發(fā)布日漸頻繁，省級政府作為政策的傳導者，其政策采納的態(tài)度以及采納速度都會干擾到地市級政府，所以在政策推廣過程中省級政府的傳導作用不容忽視。從圖1可以看出，省級政府擴散曲線比較陡峭，地市級政府的擴散曲線較平緩，省級政府政策擴散的幅度要大于地市級政府，這表明省級政府在財政撥款及政績的驅(qū)動下通常會緊跟中央政策或者為了彰顯區(qū)域?qū)嵙Χ{地級市創(chuàng)新經(jīng)驗并形成正式政策?？傊?，省級政府的中介傳導作用不可小覷，但更應該關(guān)注地級市政府的創(chuàng)新能力，融通自上而下和自下而上的雙向政策擴散路徑，讓生態(tài)補償政策在縱深方向上擴散開來。

（二）空間擴散模式

1.省級政府生態(tài)補償政策的空間擴散。通過對各省不同領(lǐng)域生態(tài)補償政策發(fā)布時間的分析，得到了以下結(jié)論。

（1）生態(tài)補償政策的地理擴散與區(qū)域生態(tài)資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)。在森林生態(tài)補償中，華東和中部經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)發(fā)布政策的步伐明顯快于西北、西南地區(qū)；礦產(chǎn)、草原生態(tài)補償政策的擴散源分別在華北、西北，這與本區(qū)域的生態(tài)要素資源的豐富與匱乏程度有關(guān)。在流域生態(tài)補償中，政策的地理擴散除了與本區(qū)域流域數(shù)量有關(guān)，還與國家大型公共工程有關(guān)，比如，南水北調(diào)、引灤入津、三峽工程等。

（2）地緣相鄰省份政策發(fā)布時間往往前后相繼，擴散具有明顯的鄰近效應與區(qū)域擴散的特征，即一種生態(tài)補償政策擴散至某一地區(qū)后，很快帶動周邊部分地區(qū)的“模仿學習”。以森林生態(tài)效益補償政策為例，通過對表2分析可知，廣東和浙江是省級層面最先實行森林生態(tài)效益補償?shù)氖》?，形成了兩個擴散源，向鄰近區(qū)域擴散。在東北地區(qū)，2005年黑龍江發(fā)布政策后，遼寧、吉林在2006年也相繼發(fā)布，呈現(xiàn)出明顯的鄰近效應與區(qū)域擴散特征。同時，中南地區(qū)的河南、湖北，西北地區(qū)的青海、甘肅、新疆，西南地區(qū)的廣西、云南等同一地理分區(qū)的省級政府，他們在政策采納上前后相繼。但是，這種鄰近效應影響范圍有限，僅局限于周邊環(huán)境相似的省份，并沒有呈現(xiàn)出由近及遠的波狀擴散模式。

表2 省級政府發(fā)布森林生態(tài)效益補償政策

2.地市級政府生態(tài)補償政策的空間擴散。地級市生態(tài)補償政策擴散受上級政府影響較大，絕大多數(shù)地級市是在省政府或者省會城市實施后才發(fā)布該類政策，呈現(xiàn)出明顯的按行政級別等級的擴散形式。以空氣質(zhì)量生態(tài)補償為例，地級市基本是在河北、山東、河南、寧夏發(fā)布省級空氣質(zhì)量生態(tài)補償政策后才發(fā)布各市的政策。但是，生態(tài)補償政策在地市級層面的空間擴散過程中，鄰近效應并不明顯，擴散具有跳躍性，這與政策內(nèi)容和政策屬性有關(guān)。由表3可知，在流域生態(tài)質(zhì)量補償中，鄰近效應不是很突出，不同地域之間的地理擴散效應不強。在生活垃圾生態(tài)補償中，擴散的跳躍性比較明顯，特別是通過沈陽、青島、蘇州、重慶這四個地理位置相隔較遠的城市在2016年相繼發(fā)布政策這個過程可以看出。最后，區(qū)域人口規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平對政策擴散有一定影響，北京2010年首次明確提出垃圾處理設施補助和經(jīng)濟補償費相關(guān)事宜之后，廣州、汕頭也相繼提出。

五、生態(tài)補償政策擴散的行動策略

綜合分析地方政府政策擴散的行動策略對于深入理解或推動政策的貫徹落實，改善生態(tài)補償?shù)穆窂?，調(diào)整生態(tài)補償政策的發(fā)展軌道具有重要意義。地方政府生態(tài)補償政策擴散的策略存在于政策擴散的完整流程中，它不僅包括由政策擴散的時空演進機理探索出的擴散趨勢、擴散效應，還包括從一般規(guī)律中提煉出的擴散機制與擴散路徑。以生態(tài)補償政策擴散的流程圖（圖2）為依據(jù)，從以下四個方面分析其策略。

表3 較大城市發(fā)布流域、空氣、生活垃圾生態(tài)補償政策

圖2 生態(tài)補償政策擴散流程圖

（一）擴散趨勢：時間上呈S型擴散

首先，從政策擴散的時間維度分析出生態(tài)補償政策擴散的一般規(guī)律，即兩類主體的擴散效應都很顯著，省級政府呈現(xiàn)相對平緩的“S形”曲線，地市級政府呈現(xiàn)比較陡峭的“S”形曲線。其次，省級政府與地市級政府政策擴散存在時滯性，這種時滯性是由“中央-省級政府-地市級政府”的垂直行政層級導致。不同層級間的政策傳播以及政策發(fā)布程序都耗費了時間，隨著大數(shù)據(jù)以及互聯(lián)網(wǎng)的介入，今后政策傳播時滯性將會相對縮短。最后，省級政府具有一種“中間崛起”的特征，相比地市級政府其政策擴散的幅度更大，在中央與地級市政策擴散中扮演了更為積極的角色，體現(xiàn)了省級政府中介傳導作用對政策擴散的影響。從所收集生態(tài)補償?shù)恼呶谋緛砜?，我國生態(tài)補償政策的實踐探索較早，經(jīng)過20多年的發(fā)展，目前正處于全面推進階段，政策擴散累計曲線會呈現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢，不會有較大波動。

（二）擴散效應：空間上鄰近效應、集聚效應、層級效應顯著

從政策擴散的空間維度研究發(fā)現(xiàn)生態(tài)補償政策的鄰近效應、集聚效應 （區(qū)域擴散）、層級效應顯著：（1）在擴散的早期，省級政府主要是從沿海地區(qū)和中部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向西南、西北、東北擴散，政策資源與創(chuàng)新能力影響這一時期的政策擴散；（2）在擴散中后期，政策采納則受到了顯著的鄰近效應和集聚效應的影響，相鄰區(qū)域地方政府以及同一區(qū)域內(nèi)不同地市級政府之間存在績效競爭與晉升激勵，使得他們對政策實施或試點效果比較敏感，在政策創(chuàng)新采納上具有地理優(yōu)勢；（3）在政策擴散的后期，層級效應顯著，表現(xiàn)為地市級生態(tài)補償政策的地理擴散與省級政府步伐一致。以山東省為例，在沒有中央文件下發(fā)的情況下，省政府在2014年在全國率先發(fā)布《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償暫行辦法的通知》，隨后濟南、淄博、青島相繼公布該政策，與山東相鄰的河北省、河南省在同一年也公布了該政策，這在一定程度上體現(xiàn)了層級效應、鄰近效應和集聚效應。

（三）擴散動機：強制、學習與模仿、競爭交互作用

1.上級強制。政府的政策選擇受到更權(quán)威政府所采取的行動（如激勵與懲罰）的影響。在中央行政命令的影響下，地方政府政策采納的合法性大大增強，而且存在著政策執(zhí)行的壓力，這就導致政策在強制或利益激勵情況下實現(xiàn)了在全國的迅速擴散。通過前文分析可知，在地方政府生態(tài)補償政策擴散過程中，省級政府每一次擴散加速都離不開中央政府影響，省級層面與市級層面政策發(fā)布時間上存在時滯性以及市級政府在地理擴散上呈現(xiàn)追隨省級政府的態(tài)勢，這些都反映出自上而下行政層級對生態(tài)補償?shù)拇怪睌U散效應。如表4所示，在省級政府生態(tài)補償政策擴散三個階段中，在中央政策發(fā)布后，絕大多數(shù)省份 （自治區(qū)、直轄市）都會緊跟中央步伐迅速發(fā)布政策。同理，省級政府的行政命令也是推動地市政府采納新政策的有效工具。

表4 中央生態(tài)補償政策中省級政府采納數(shù)量的分布

2.政策學習與模仿。地方政府政策創(chuàng)新是上級政府進行政策學習的重要來源，它能為上級政府提供多元化的政策方案，將政策失敗的影響限定在一定范圍之內(nèi)，增強上級出臺全局性政策的信心，包括自上而下政策學習和自下而上政策學習兩類途徑。通過對比各省、市生態(tài)補償政策文本發(fā)現(xiàn)，我國地方生態(tài)補償政策擴散過程受到政策學習和模仿兩種機制的影響。在一項生態(tài)補償政策擴散初期，地方政策創(chuàng)新先是自下而上對中央政策產(chǎn)生影響，為中央政策創(chuàng)新提供經(jīng)驗借鑒；隨后，中央政策又以試點的方式開始新一輪自上而下的政策擴散。這種雙向政策學習過程影響中國特色的“政策試驗”的形成，對省級森林、礦產(chǎn)、流域生態(tài)補償在全國范圍內(nèi)的擴散產(chǎn)生較大的推動作用。在市級層面，兩者的政策學習互動則主要體現(xiàn)在城市空氣質(zhì)量生態(tài)補償、生活垃圾處理生態(tài)補償創(chuàng)新上。這一時期，政策學習不是上級政府對于地方政府成功經(jīng)驗的模仿，而是對地方政策創(chuàng)新所產(chǎn)生的負面影響進行修正。然而，在一項政策擴散的中后期，一旦中央政府發(fā)布相關(guān)政策，政策學習則逐漸演變成政策模仿。這主要是因為受到垂直領(lǐng)導體制的影響，地方政府創(chuàng)新過程中，承擔風險較大，受制于當前法律體系和制度框架的約束，為避免因創(chuàng)新失敗帶來的不利后果，往往會選擇在既定框架內(nèi)簡單復制，導致政府生態(tài)補償?shù)恼呶谋緝?nèi)容大同小異，成為變相的公文傳播，缺乏地方特色和創(chuàng)新性。

3.晉升壓力。政策擴散的競爭壓力來源于地方政府不斷增長的經(jīng)濟和政治獨立性，它導致政府傾向于采納更加有效的績效導向的政策。一般而言，一個地市級政府會通過政策創(chuàng)新的方式爭取省級政府的注意力，當一個地市級政府采納了一項新政策，對于處于相同晉升競爭環(huán)境中的省內(nèi)其他城市來說，就形成一種橫向競爭壓力，從而導致其他城市也紛紛采納該項或類似政策?！皶x升錦標賽”模型也強調(diào)了地方官員晉升競爭是推動政策發(fā)展的動力之一。在生態(tài)補償政策擴散中，其鄰近效應和區(qū)域擴散的一般規(guī)律充分說明了這種競爭機制的存在。比如，在森林生態(tài)效益補償中，中南地區(qū)的河南、湖北、湖南，西北地區(qū)的甘肅、青海、新疆，西南的云南、廣西、西藏與貴州等同一區(qū)域政府，發(fā)布時間也都相近，區(qū)域內(nèi)擴散很明顯。另外，生態(tài)補償政策體現(xiàn)出來的獎懲機制能夠通過市場化手段實現(xiàn)，可以帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，提升經(jīng)濟地位；上級政府的財政支持，降低了地方政府財政壓力，減少了政策終止的后顧之憂；生態(tài)補償是公眾的社會化需求，也是一項民心工程與地方官員政績和社會影響力緊密聯(lián)系。因此，地方政府對于生態(tài)補償政策創(chuàng)新與政策采納都相對積極主動。

除了上述三種動力機制外，政策的相對優(yōu)勢性、政策內(nèi)容的導向性、政府資源與能力也能有效影響生態(tài)補償政策擴散的實現(xiàn)。從政策屬性上來看，生態(tài)補償政策的相對優(yōu)勢體現(xiàn)在創(chuàng)新了生態(tài)環(huán)境治理的新模式，將經(jīng)濟手段引入生態(tài)保護，使得地方政府在環(huán)境保護中能獲得財政轉(zhuǎn)移支付和地方環(huán)保收入兩類基本資金來源，減少了地方財政壓力。從政策內(nèi)容上看，生態(tài)補償內(nèi)容的不同決定了擴散源分布和擴散累計的地域傾向，與區(qū)域生態(tài)資源稟賦及地理環(huán)境相關(guān)。從政策資源上看，生態(tài)補償政策中最重要的資源就是財政資源與領(lǐng)導者能力，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在政策擴散上具有財政資源相對優(yōu)勢，領(lǐng)導者能力和創(chuàng)新精神越強的地區(qū)越容易進行政策創(chuàng)新和采納新政策。

（四）擴散路徑：政策局部試點——全國推廣

生態(tài)補償政策遵循的是自上而下的層級性擴散模式，帶有較強的行政指令性特征。在我國，自上而下的層級性擴散一般有兩種途徑，即“政策全面推行”以及“政策的先行試點-全面推行”。社會公共政策擴散中呈現(xiàn)的這種“政策試驗”的擴散路徑，奠定了我國公共政策全面擴散的合法性基石，間接減少了政策的執(zhí)行阻梗。從生態(tài)補償時空維度來看，其大多數(shù)政策都是按照自上而下的“試點-推廣”模式來擴散。這種獨特的政策擴散模式使得政策過程劃分為擴散緩慢期、快速擴散期、擴散平穩(wěn)期三個階段，進而構(gòu)建了政策擴散的“S型”曲線。其次，這種層級擴散的形式，也就解釋了省級政府與地市級政府在政策擴散上的時滯性以及在地理擴散上地級市政府對省級政府的追隨性。以退耕還林工程生態(tài)補償政策為例，中央政府在2000年發(fā)布了《關(guān)于開展2000年長江上游、黃河上中游地區(qū)退耕還林試點示范工作的通知》，這次試點區(qū)域涵蓋了長江上游和黃河中上游地區(qū)13省中的174縣。2001年，中央將退耕還林納入“十五”計劃，新增50個試點縣。2002年，中央宣布全面啟動退耕還林工程，共計30個省區(qū)市1600個縣大規(guī)模展開，使我國退耕還林生態(tài)補償走上了制度化和規(guī)范化的道路。2004年之后，中央政府著手生態(tài)補償?shù)慕Y(jié)構(gòu)性調(diào)整與政策完善階段。2007年，設置了退耕還林成果專項資金，為政策追隨者構(gòu)建了長效制度支持?？傊?，生態(tài)補償政策發(fā)展過程，展現(xiàn)出我國公共政策典型的自上而下、由點到面的擴散路徑。

六、結(jié)論與展望

生態(tài)補償作為生態(tài)文明建設的治理創(chuàng)新實踐正在獲得快速發(fā)展的動能。本文以政策擴散理論為基礎(chǔ)，從動態(tài)視角分析了我國地方政府生態(tài)補償擴散的時空演變模式及其行動策略。研究發(fā)現(xiàn)，從時間趨勢上看，地方政府的政策擴散呈現(xiàn)出S曲線，生態(tài)補償?shù)恼邤U散正處于全面推進階段；從空間趨勢上看，早期政策擴散的鄰近效應和區(qū)域擴散特征比較明顯，后期政策擴散的層級效應顯著；在政策擴散的路徑上，生態(tài)補償政策依據(jù)的是具有中國特色的“試點-推廣”的擴散模型，呈現(xiàn)出按行政級別等級的擴散路徑，省級政府在生態(tài)補償政策擴散中起著“中介傳導機制”的作用；在政策擴散的動力機制上，地方政府政策擴散也受到強制擴散、政策學習與模仿、競爭壓力三種主要機制以及政策相對優(yōu)勢性、政策內(nèi)容、政府資源與能力三種內(nèi)部因素的綜合影響。此研究結(jié)論，不僅豐富了政策創(chuàng)新擴散動機及過程的研究，而且從側(cè)面肯定了我國生態(tài)補償實施20多年來對于生態(tài)環(huán)境保護的長遠意義。未來的研究，應繼續(xù)保持對生態(tài)補償政策擴散新動向的觀察，識別和補充其它的動力機制，特別要關(guān)注社會建構(gòu)對政策擴散的推動。此外，還可以通過生態(tài)補償政策表現(xiàn)出來 “政策試驗”的擴散模型來檢驗西方政策擴散理論在中國的適用性和解釋力，豐富和拓展政策擴散與政策過程的相關(guān)理論。