應品廣 潘磊

美國國際貿(mào)易委員會（ITC）3月19日發(fā)布公告，決定終止碳鋼與合金鋼337案反壟斷指控調查，這表明對中國鋼鐵的“337調查”宣告終止。

委員會裁定，原告要證明因被告的壟斷行為而受到損害，因原告無法證明，所以不具有訴訟資格。至此，歷經(jīng)3年，中國鋼鐵企業(yè)在337調查案反壟斷、竊取商業(yè)秘密、虛構原產(chǎn)地三個訴點全部勝訴，成功保住了近28億美元的鋼鐵出口市場。

2016年5月26日，美國國際貿(mào)易委員會宣布對中國輸美碳鋼與合金鋼產(chǎn)品發(fā)起337調查。本次指控幾乎涵蓋了中國對美出口的所有鋼鐵產(chǎn)品，調查對象包括寶鋼、首鋼、鞍鋼等40家鋼鐵企業(yè)，中國所有大型骨干鋼鐵企業(yè)都在其中，這在中國遭遇的美國337調查案件中是前所未有的。

此次337調查案一出，商務部迅速通知中國鋼鐵協(xié)會和涉案企業(yè)，解答企業(yè)關于涉案產(chǎn)品和美方各項指控的疑問，指導協(xié)會和企業(yè)梳理評估相關法律事實和證據(jù)，鼓勵企業(yè)拿起法律武器，積極開展應對工作。與此同時，商務部還積極通過高層訪問、中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話等場合向美國交涉，表達對此案的立場和關注。

此次調查法律指控之罕見、涉案金額之高、產(chǎn)品范圍之廣和被訴鋼鐵企業(yè)之多，在中國遭遇的美國337調查案件中前所未有。那么，關于此案來由、爭議焦點、美國勝訴緣由及影響，本文作者做出了分析和總結。

一、案件回顧及爭議焦點

2016年4月26日，應美國鋼鐵公司（United States Steel Corporation）的申請，美國國際貿(mào)易委員會（ITC）對包括寶鋼、首鋼、沙鋼、武鋼、鞍鋼等在內的40家中國鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)涉嫌實施價格卡特爾（反壟斷訴求）、竊取商業(yè)秘密（商業(yè)秘密訴求）和虛假標注原產(chǎn)地（反規(guī)避訴求）的行為發(fā)起了“337調查”。這是美國首次對中國鋼鐵產(chǎn)品發(fā)起337調查。

337調查是根據(jù)美國《1930年關稅法》第337節(jié)及相關修正案進行的調查，主要針對侵犯美國知識產(chǎn)權的進口行為以及進口貿(mào)易中的其他不公平競爭行為。一旦認定存在違法行為，ITC可以通過發(fā)布有限排除令、停止與禁止令或普遍排除令等方式禁止相關企業(yè)或產(chǎn)品進入美國市場。本案中，美國鋼鐵公司即要求ITC簽發(fā)普遍排除令，禁止中國鋼鐵企業(yè)的碳鋼及合金鋼產(chǎn)品（Carbon and Alloy Steel Products）進入美國市場。

近年來，中國企業(yè)已經(jīng)成為337調查的主要對象。但是，在337調查中援引反壟斷訴求十分罕見。ITC上一次發(fā)起類似調查是在1978年，指控日本鋼鐵企業(yè)在美國通過“掠奪性定價”的方式銷售鋼鐵產(chǎn)品。但是，當時的卡特總統(tǒng)撤銷了ITC的排除進口令，實際上導致ITC最終未能行使反壟斷管轄權。

在本案中，經(jīng)過中國企業(yè)的一系列努力，ITC最終也在2018年3月19日簽發(fā)命令終止了有關反壟斷指控的調查。但是與上世紀70年代末針對日本的調查不同，此次是ITC主動終止調查，且理由是原告美國鋼鐵公司未能在本案中證明存在反壟斷損害。因此，原告是否需要證明存在反壟斷損害成為337調查中反壟斷爭議的核心焦點。

二、“損害證明”的不同標準

ITC是一個獨立的、非黨派的、準司法性的聯(lián)邦機構，其基于美國《1930年關稅法》第337節(jié)及相關修正案開展執(zhí)法行動，有著獨立于聯(lián)邦法院的管轄案件與認定事實的權力。特別是在事實認定上，ITC可由行政法官及委員會獨立審理案件，不受聯(lián)邦地區(qū)法院法官或陪審團的影響。因此，本案在很大程度上關系到ITC處理反壟斷爭議是否可以自創(chuàng)規(guī)則，還是必須遵循聯(lián)邦法院的司法判例。

在“不公平行為”的認定問題上，美國《1930年關稅法》第337條并沒有要求申訴人應對侵權行為造成的損害承擔舉證責任。申訴人只要提供證據(jù)證明應訴人在美國存在不公平行為，就可申請337調查，而無須證明是否存在損害結果。

但是在司法實踐中情況并非如此。根據(jù)美國的司法判例，任何人主張反壟斷違法必須先證明其受到反壟斷法意義上的損害，并且損害與違法行為之間存在“密切關系”。這種密切關系通常被稱為“近因原則”。在后續(xù)的司法判例中，美國聯(lián)邦法院又提出了“直接購買者”規(guī)則對“近因原則”進行進一步解釋，即要求反壟斷原告必須是涉案產(chǎn)品的直接購買者，從而剝奪了“間接購買者”的訴訟資格。比如，終端消費者通常是涉案產(chǎn)品的間接購買者而非直接購買者，因此常常被認定為不享有訴權。

在上述案例中，美國鋼鐵公司未能證明其存在反壟斷損害，而且其明確表明，若還能獲得修改起訴狀的機會，其也無法證明存在反壟斷損害。同時，美國鋼鐵公司是中國鋼鐵企業(yè)的競爭者，而非出口到美國的碳鋼和合金鋼產(chǎn)品的直接購買者。因此，按照司法標準，美國鋼鐵公司顯然不具有訴權。此外，為了防止ITC發(fā)布終止審查裁決，美國鋼鐵公司也曾提出，依據(jù)美國司法判例，對于價格卡特爾應適用“本身違法原則”，即原告只需要證明存在壟斷協(xié)議，即可認定行為違法，而無須考慮協(xié)議的目的和效果。但是，美國司法判例中確立的本身違法原則只是減免了原告證明“對競爭的損害”的責任，并未減免原告證明“對自身的損害”的責任。因此，ITC最終還是依據(jù)司法標準認定原告不享有訴權。

三、總結與建議

本案深刻反映了美國反壟斷法與337調查在保護對象上的差異。反壟斷法旨在維護自由和公平的競爭，特定企業(yè)或行業(yè)是否受到損害并不是其關注重點。337調查的目的則是保護美國國內產(chǎn)業(yè)免受來自其他國家和地區(qū)的不公平競爭，其采取“禁止令”和“排除令”的救濟方式，就是要保護本國企業(yè)不再受到進口及進口后銷售的損害，因此其關注點更多集中于企業(yè)或行業(yè)本身。換言之，337調查更側重于具體的企業(yè)或行業(yè)利益的維護，而反壟斷法更多關注整體的市場競爭秩序和消費者福利。

美國是判例法國家，此次337調查反壟斷爭議的勝訴，無疑將成為今后中國企業(yè)在相關訴訟上應訴的重要參考。由于中國鋼鐵企業(yè)此前已經(jīng)在虛假標注原產(chǎn)地訴點上勝訴，而原告美國鋼鐵公司已經(jīng)撤銷了竊取商業(yè)秘密的指控，參與應訴的中國鋼鐵企業(yè)在本次337調查中全面勝訴。但是，在本案中，也有多家中國企業(yè)在已有應訴意向的情況下最終基于各種原因放棄應訴。

此次勝訴也在很大程度上有助于激勵中國企業(yè)在337調查中積極應訴，維護自身合法權益。同時，中國企業(yè)也應當學會利用美國337調查和司法系統(tǒng)分散獨立的模式，在不同的應訴情況下援引合適的案例進行積極抗辯。最后，中國鋼鐵企業(yè)在337調查反壟斷訴點上的勝利，也將在很大程度上避免美國企業(yè)今后利用反壟斷的方式進行濫訴，包括以此作為發(fā)動“貿(mào)易戰(zhàn)”的手段之一。

編輯|王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net