文 / 樊曉麗 史夢(mèng)清

自2014年國(guó)務(wù)院及中央各部委力推PPP模式以來，PPP項(xiàng)目蓬勃發(fā)展。本輪推廣的PPP模式大多剛剛落地不久，很多問題尚未完全顯現(xiàn)，但法院受理的PPP糾紛案件已呈不斷上升趨勢(shì)。隨著PPP項(xiàng)目周期的推進(jìn)，各方對(duì)PPP合同條款理解不同、情勢(shì)變更情形出現(xiàn)、各方對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)是否達(dá)標(biāo)以及政府付費(fèi)條件是否具備的理解不同等等，都勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致更多的糾紛。

現(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于PPP的立法位階較低。目前出臺(tái)的PPP法規(guī)均為部門規(guī)章或地方性法規(guī)，尚無法律或行政法規(guī)。法院審理PPP糾紛案件也沒有明確的參考，使得法官審理PPP案件自由裁量權(quán)較大。

在這個(gè)大背景下，江蘇高院民一庭以BOT、PPP為關(guān)鍵詞，檢索中國(guó)裁判文書網(wǎng)上公布的約500個(gè)裁判文書，在對(duì)裁判文書進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、歸納、總結(jié)的基礎(chǔ)上，形成調(diào)研報(bào)告。結(jié)合江蘇高院在調(diào)研報(bào)告中對(duì)PPP協(xié)議效力問題的幾個(gè)觀點(diǎn)，筆者撰寫本文，談?wù)勛约旱目捶?，以期拋磚引玉。

觀點(diǎn)一、根據(jù)PPP協(xié)議和爭(zhēng)議所涉內(nèi)容區(qū)分是行政爭(zhēng)議還是民事爭(zhēng)議

PPP協(xié)議引發(fā)的爭(zhēng)議到底應(yīng)如何定性，以及PPP協(xié)議引發(fā)的爭(zhēng)議是否可仲裁，一直以來都是實(shí)踐中爭(zhēng)議的熱點(diǎn)。對(duì)此，江蘇法院民一庭在調(diào)研報(bào)告中提出：參考我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，對(duì)PPP協(xié)議應(yīng)當(dāng)進(jìn)行區(qū)分：1．涉及行政規(guī)劃、許可、處罰、管理、監(jiān)督等行政職能的爭(zhēng)議，屬于行政法律關(guān)系。結(jié)合行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，江蘇高院指出，對(duì)于PPP爭(zhēng)議中涉及政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的授予、收回，政府采購?fù)对V，政府信息公開，項(xiàng)目規(guī)劃許可，對(duì)項(xiàng)目公司的處罰，對(duì)項(xiàng)目公司征收補(bǔ)償決定、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定等有爭(zhēng)議的，因涉及相關(guān)行政審批和行政許可內(nèi)容，屬于行政爭(zhēng)議；2．內(nèi)容上設(shè)定民事權(quán)利義務(wù)的，屬于民事爭(zhēng)議。江蘇高院指出，對(duì)于PPP協(xié)議的履行、變更、解除等行為，常見的包括土地使用權(quán)的取得、項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的歸屬、項(xiàng)目收益的分配、項(xiàng)目公司融資、項(xiàng)目擔(dān)保、工程建設(shè)、項(xiàng)目收益權(quán)抵押、項(xiàng)目回購、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、違約責(zé)任等，屬于民事法律關(guān)系的范圍，當(dāng)事人就此可以提起仲裁，也可以提起民事訴訟。

江蘇高院在調(diào)研報(bào)告中提出的這一觀點(diǎn)，也與我國(guó)的司法裁判實(shí)踐相一致。針對(duì)該問題，筆者所在團(tuán)隊(duì)也曾進(jìn)行了專項(xiàng)研究，并撰寫了《PPP合同爭(zhēng)議解決的裁判實(shí)踐與風(fēng)控建議》《典型BOT模式下的政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，如具有明顯的民商事法律關(guān)系特征，應(yīng)定性為民事合同》等，與江蘇高院在調(diào)研報(bào)告中的該觀點(diǎn)基本一致。

結(jié)合江蘇高院在調(diào)研報(bào)告中的該觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目參與方通過策略性地設(shè)置訴訟或仲裁請(qǐng)求，就可選擇通過民事途徑或行政途徑來解決項(xiàng)目爭(zhēng)議。另外，參照本團(tuán)隊(duì)周蘭萍律師主編的《PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)務(wù)》的觀點(diǎn)①周蘭萍主編：《PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)務(wù)》第137頁。，在PPP與特許經(jīng)營(yíng)二者之間的關(guān)系在法律或行政法規(guī)層面得到明確前，為避免不必要的風(fēng)險(xiǎn)，建議《PPP項(xiàng)目合同》應(yīng)慎用“特許經(jīng)營(yíng)”或“特許權(quán)”字眼；對(duì)于需要以特許經(jīng)營(yíng)方式實(shí)施的PPP項(xiàng)目，建議將政府對(duì)項(xiàng)目公司的特許權(quán)授予文件作為合同附件另列。

觀點(diǎn)二、如PPP協(xié)議內(nèi)容涉及工程建設(shè)，應(yīng)適用專屬管轄規(guī)定，由工程所在地法院專屬管轄

江蘇高院在調(diào)研報(bào)告中還明確：如PPP爭(zhēng)議的事項(xiàng)屬于行政法律關(guān)系，則即使當(dāng)事人在PPP協(xié)議中約定仲裁或民事訴訟，該約定無效，應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議或行政訴訟途徑處理。如PPP爭(zhēng)議的事項(xiàng)屬于民事法律關(guān)系，當(dāng)事人約定仲裁或民事訴訟的，可按約定處理。當(dāng)事人的約定管轄是否有效，取決于PPP協(xié)議內(nèi)容是否涉及工程建設(shè)，如涉及工程建設(shè)，則按工程所在地法院專屬管轄；如不涉及工程建設(shè)，則適用合同的一般管轄原則，可以約定管轄。

筆者認(rèn)為，江蘇高院的這一觀點(diǎn)仍有待商榷。PPP模式本質(zhì)上是一種政企合作關(guān)系，PPP協(xié)議的雙方為政府方與中選社會(huì)資本方/項(xiàng)目公司。而PPP社會(huì)資本方中標(biāo)后通常會(huì)設(shè)立SPV公司，由SPV公司與施工單位簽訂建設(shè)工程施工合同。

根據(jù)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）第十七條，“PPP項(xiàng)目法人選擇確定后，如與審批、核準(zhǔn)、備案時(shí)的項(xiàng)目法人不一致，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定依法辦理項(xiàng)目法人變更手續(xù)?！惫首兏?xiàng)目法人后，SPV公司應(yīng)為法律意義上的項(xiàng)目法人（即發(fā)包人），并與具備相應(yīng)施工資質(zhì)的施工單位簽訂建設(shè)工程施工合同。

江蘇高院在調(diào)研報(bào)告中也指出，除非PPP協(xié)議中對(duì)建設(shè)工程施工合同予以特別約定，應(yīng)認(rèn)定為彼此獨(dú)立的合同。筆者認(rèn)為，PPP協(xié)議本質(zhì)上為政府與社會(huì)資本方的合作協(xié)議，與建設(shè)工程施工合同存在本質(zhì)的區(qū)別。如系民事爭(zhēng)議，無論P(yáng)PP協(xié)議內(nèi)容是否涉及工程建設(shè)，都不應(yīng)適用專屬管轄，而應(yīng)適用約定管轄；相反，SPV公司與施工單位之間因履行建設(shè)工程施工合同產(chǎn)生糾紛，應(yīng)適用工程所在地法院專屬管轄。

觀點(diǎn)三、如PPP協(xié)議內(nèi)容包含工程建設(shè)，則社會(huì)資本方應(yīng)具備相應(yīng)的施工資質(zhì)，否則PPP協(xié)議無效

江蘇高院在調(diào)研報(bào)告中提出：區(qū)分PPP協(xié)議是否包含工程建設(shè)內(nèi)容來判斷是否要求社會(huì)資本方具備相應(yīng)的施工資質(zhì)。如PPP協(xié)議包括工程建設(shè)的內(nèi)容，則社會(huì)資本方應(yīng)具備相應(yīng)的施工資質(zhì)，或者通過聯(lián)合體投標(biāo)；如PPP協(xié)議不包含工程建設(shè)的內(nèi)容，則社會(huì)資本方無需具備施工資質(zhì)。

筆者認(rèn)為，江蘇高院的上述觀點(diǎn)有待商榷，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方無需具備施工企業(yè)資質(zhì)。

首先，PPP模式本質(zhì)上是一種政企合作關(guān)系，而非工程承發(fā)包關(guān)系，所關(guān)注的是社會(huì)資本方提供投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的全過程。無論是《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）②《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》第一條：政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）③《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》第一條：PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本基于合同建立的一種合作關(guān)系。，還是《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)，下稱國(guó)辦發(fā)42號(hào)文）④《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》第一條：政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。，均明確PPP模式是公共服務(wù)領(lǐng)域的合作關(guān)系，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本方。國(guó)辦發(fā)42號(hào)文已對(duì)PPP模式進(jìn)行定義，其中既有包含工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目，也有不包含工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目；國(guó)辦發(fā)42號(hào)文在定義中未強(qiáng)制要求社會(huì)資本方具有自行建設(shè)能力。

其次，針對(duì)EPC工程總承包項(xiàng)目而言，根據(jù)《建設(shè)部辦公廳關(guān)于工程總承包市場(chǎng)準(zhǔn)入問題的復(fù)函》（建辦市函〔2003〕573號(hào)）規(guī)定可知，具有工程勘察、設(shè)計(jì)或施工總承包資質(zhì)的企業(yè)可以在其資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)開展工程總承包業(yè)務(wù)。換句話說，EPC工程總承包項(xiàng)目也只要求工程總承包商具有工程勘察、設(shè)計(jì)或施工總承包資質(zhì)其中一種資質(zhì)即可。PPP模式的實(shí)質(zhì)是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的大部分工作。江蘇高院在調(diào)研報(bào)告中將PPP協(xié)議混同于建設(shè)工程施工合同，并著重考察社會(huì)資本方是否有施工資質(zhì)來判斷合同效力，著實(shí)不妥。

再次，筆者認(rèn)為，江蘇高院在調(diào)研報(bào)告中的觀點(diǎn)，變相地提高了社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的門檻，也與目前PPP項(xiàng)目實(shí)操相背離?？v觀目前的PPP實(shí)操現(xiàn)狀，絕大多數(shù)的PPP項(xiàng)目均包含工程建設(shè)內(nèi)容。按照江蘇高院的觀點(diǎn)，如PPP協(xié)議包含工程建設(shè)內(nèi)容，則社會(huì)資本方應(yīng)具備相應(yīng)的施工資質(zhì)，或者通過聯(lián)合體投標(biāo)，以符合資質(zhì)要求，無疑是變相提高了其他非建筑施工類投資人參與PPP項(xiàng)目的門檻。

觀點(diǎn)四、如PPP協(xié)議內(nèi)容包含建設(shè)工程施工，則該合同屬于法定的必須強(qiáng)制招投標(biāo)的項(xiàng)目，PPP協(xié)議未經(jīng)招投標(biāo)則無效

筆者認(rèn)為，江蘇高院一刀切地認(rèn)為包含建設(shè)工程施工內(nèi)容的PPP協(xié)議屬于法定的必須強(qiáng)制招投標(biāo)的項(xiàng)目，如未經(jīng)招投標(biāo)則無效的觀點(diǎn)，有待商榷。毫無疑問，選定PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方時(shí)應(yīng)根據(jù)國(guó)辦發(fā)42號(hào)文的規(guī)定，政府應(yīng)采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，且根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（政財(cái)庫〔2014〕215號(hào)）第四條規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購。公開招標(biāo)主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項(xiàng)目。從上述規(guī)定可知，PPP項(xiàng)目的采購方式共有五種，分別為公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購，而對(duì)公開招標(biāo)的適用范圍限定于需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整的項(xiàng)目。

而且，在一些包含建設(shè)工程內(nèi)容的PPP項(xiàng)目中，仍存在技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能確定邊界條件、詳細(xì)規(guī)格或具體要求等情況，明顯不適合采用公開招標(biāo)來擇優(yōu)選擇社會(huì)資本方。

觀點(diǎn)五、應(yīng)區(qū)分政府的優(yōu)惠承諾或獎(jiǎng)勵(lì)是否違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)范來進(jìn)行效力認(rèn)定

江蘇高院認(rèn)為，如政府的優(yōu)惠承諾或獎(jiǎng)勵(lì)違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)范，如違反稅收規(guī)定減免稅收，如在舊城改造中承諾以土地出讓金收益作為獎(jiǎng)勵(lì)等，該政府承諾應(yīng)認(rèn)定為無效。同時(shí)，如政府的優(yōu)惠承諾或獎(jiǎng)勵(lì)并不違反法律或行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定和社會(huì)公共利益，基于允諾禁止發(fā)言原則，應(yīng)認(rèn)定該承諾有效。

筆者認(rèn)為，因調(diào)研報(bào)告中提及的“社會(huì)公共利益”目前尚無明確的界定，江蘇高院的上述規(guī)定仍會(huì)導(dǎo)致法院在審理PPP案件時(shí)有較大的自由裁量空間。但無疑，江蘇高院的這一觀點(diǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)操作仍具有較強(qiáng)的啟發(fā)意義。在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中，如遇政府承諾事項(xiàng)時(shí)，除審查政府財(cái)政支付能力外，還需重點(diǎn)審查政府所作承諾事項(xiàng)是否可能違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)范，進(jìn)而作出法律風(fēng)險(xiǎn)判斷。

江蘇高院的調(diào)研報(bào)告，是在對(duì)過往案件裁判文書進(jìn)行歸納總結(jié)的基礎(chǔ)上形成的，一些裁判文書觀點(diǎn)有其裁判當(dāng)時(shí)的特定法制環(huán)境背景，尚有待商榷。但作為第一個(gè)“吃螃蟹”的人，江蘇高院在調(diào)研報(bào)告中已明確提出，“法院應(yīng)當(dāng)秉持嚴(yán)格規(guī)范與鼓勵(lì)交易相結(jié)合的原則，合理確定PPP案件的審理規(guī)則，妥善平衡政府、社會(huì)資本方、利益相關(guān)方、社會(huì)公眾的合法權(quán)益”，這確實(shí)值得其他司法審判機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)和借鑒。筆者也希望司法審判機(jī)關(guān)在結(jié)合PPP實(shí)操情況后提出更多創(chuàng)新的裁判觀點(diǎn)，引導(dǎo)PPP項(xiàng)目有序推進(jìn)。