文/王仕源

以國(guó)家公園為代表的各類自然保護(hù)地是自然生態(tài)空間最重要、最精華的組成部分，是國(guó)家軟實(shí)力和國(guó)家形象的重要載體，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全中居于核心地位。中央決定新組建國(guó)家林業(yè)和草原局，加掛國(guó)家公園管理局牌子，統(tǒng)一行使各類自然保護(hù)地管理職責(zé)，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)自然生態(tài)保護(hù)工作的高度重視，改變了多年來(lái)自然保護(hù)領(lǐng)域“九龍治水”多頭管理的局面，在我國(guó)自然保護(hù)史上具有重要的里程碑意義，標(biāo)志著我國(guó)自然保護(hù)事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的時(shí)代。

2017年9月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，意味著國(guó)家公園在9個(gè)省市試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，即將在全國(guó)范圍內(nèi)正式實(shí)施，這也是我國(guó)國(guó)家公園體制發(fā)展的重要里程碑。

1872年3月美國(guó)第十八任總統(tǒng)格蘭特簽署《黃石公園法案》，標(biāo)志著世界上第一個(gè)國(guó)家公園在美國(guó)誕生，而后經(jīng)過140多年探索和發(fā)展，目前這種體制已經(jīng)在100多個(gè)國(guó)家或地區(qū)實(shí)行，各類型國(guó)家公園已設(shè)立1200余個(gè)。原建設(shè)部在1994年發(fā)布的“中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)形勢(shì)與展望（綠皮書）”中清楚地指出：“風(fēng)景名勝區(qū)與國(guó)際上的國(guó)家公園相對(duì)應(yīng)，同時(shí)又有著鮮明的中國(guó)特色?！敝袊?guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的英文翻譯為“National Park Of China”（英文翻譯為“中國(guó)國(guó)家公園”）；國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》（GB 50298-1999）術(shù)語(yǔ)中也明確指出，“海外的國(guó)家公園相當(dāng)于國(guó)家級(jí)風(fēng)景區(qū)”。因此可以看出，“國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)”是我國(guó)最接近“國(guó)家公園”的系統(tǒng)。但是，我們今天所說的“國(guó)家公園”既不是國(guó)際體制的照搬，也不是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的延續(xù)，而是在新時(shí)代發(fā)展和深化改革大背景下的全新試點(diǎn)與探索。

《建立國(guó)家公園體制總體方案》中對(duì)“國(guó)家公園”的基本定義是：“由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域?！蓖瑫r(shí)指出，國(guó)家公園的基本定位是“自然保護(hù)地最重要類型之一”，屬于禁止開發(fā)區(qū)域和生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。

《建立國(guó)家公園體制總體方案》同時(shí)指出，國(guó)家公園的首要功能是保護(hù)重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，對(duì)規(guī)劃和建設(shè)進(jìn)行嚴(yán)格管控，允許不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設(shè)施改造，除了開展自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止一切其他開發(fā)建設(shè)。由此可以得出結(jié)論：國(guó)家公園區(qū)域可以給公眾提供觀光和旅游的機(jī)會(huì)，結(jié)束了“將國(guó)家公園資源保護(hù)與旅游發(fā)展對(duì)立起來(lái)”的觀點(diǎn)之爭(zhēng)。

那么國(guó)家公園如何提供旅游機(jī)會(huì)？這就需要在“紅線范圍內(nèi)”進(jìn)行深層次地探索，最大限度發(fā)揮“國(guó)家公園體制”的作用，推進(jìn)自然生態(tài)資源的有效保護(hù)和科學(xué)利用，促進(jìn)人與自然的和諧共生，有效推進(jìn)“美麗中國(guó)”建設(shè)。國(guó)家公園的發(fā)展資金主要來(lái)源于財(cái)政和捐贈(zèng)，所提供的旅游和游憩機(jī)會(huì)相應(yīng)具有公益性和公眾性的特點(diǎn)，由此也可以預(yù)見將來(lái)的國(guó)家公園將逐步走向低門票或免門票的模式。

從國(guó)家公園的定義中可以看出，國(guó)家公園具有一定的唯一性、稀缺性和獨(dú)特性，具有的較強(qiáng)吸引力核心旅游資源勢(shì)必會(huì)引起游憩者的好奇心。發(fā)達(dá)國(guó)家由于人口基數(shù)低、社會(huì)福利好，國(guó)家公園發(fā)展免票模式也基本不會(huì)導(dǎo)致國(guó)家公園游客過載的情況發(fā)生，而我國(guó)人口基數(shù)龐大、旅游消費(fèi)需求旺盛、消費(fèi)理念不夠理性成熟，必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)家公園公益性供給、實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)的原則與我國(guó)粗放、旺盛的旅游消費(fèi)需求形成沖突和矛盾，因此筆者認(rèn)為，我國(guó)國(guó)家公園提供旅游機(jī)會(huì)應(yīng)注意以下幾個(gè)關(guān)鍵問題：

國(guó)家公園提供旅游機(jī)會(huì)需要注重環(huán)境承載力的控制，通過一系列手段實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的客流管理。即通過科學(xué)計(jì)算園區(qū)的空間承載量、設(shè)施承載量、生態(tài)承載量、心理承載量、社會(huì)承載量等數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確把控國(guó)家公園整體及局部的游客瞬時(shí)及日承載量，進(jìn)而全面科學(xué)把控國(guó)家公園的游客承載力，并采取有效的引導(dǎo)和控制手段。

國(guó)家公園提供旅游機(jī)會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)游客行為的引導(dǎo)和管控。一方面，在游客出行前對(duì)其進(jìn)行行為決策引導(dǎo)，增加我國(guó)國(guó)家公園的公眾曝光度，揭開國(guó)家公園的神秘面紗，充分展示國(guó)家公園的作用和重要意義，通過提高游客的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)游客理性參與。另一方面，嚴(yán)格實(shí)行預(yù)約為主和預(yù)警相結(jié)合的管控機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格控制游客量、均衡游客時(shí)空分布，保護(hù)生態(tài)環(huán)境基本紅線的目的。通過引導(dǎo)、限制、監(jiān)控、法律等方式限制游客的游覽時(shí)間、活動(dòng)類型與范圍，通過游客智慧管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)游客實(shí)時(shí)分流，通過收集游客的信息反饋獲取參與者的游憩體驗(yàn)程度。此外還可以通過與游客簽訂保護(hù)協(xié)議和承諾、將游客在國(guó)家公園內(nèi)的行為納入個(gè)人誠(chéng)信考核體系（對(duì)于嚴(yán)重破壞國(guó)家公園生態(tài)的個(gè)人或組織納入失信行為的“黑名單”）等方式約束游客的參與行為，從而對(duì)游客出行中的行為進(jìn)行有效的科學(xué)管理。

國(guó)家公園提供旅游機(jī)會(huì)應(yīng)注重解說和教育系統(tǒng)的建設(shè)。通過構(gòu)建并完善國(guó)家公園的解說和教育系統(tǒng)，可以增強(qiáng)國(guó)家公園作為自然旅游地的環(huán)境教育功能，提高國(guó)民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)與自主參與性。另外，充分的科學(xué)、文化深度挖掘與動(dòng)態(tài)化呈現(xiàn)；描述人類和大自然的關(guān)系，還可以讓游客知其然并知其所以然，滿足好奇心的同時(shí)，增加參與者的教育和文化體驗(yàn)，未嘗不是合適的解決方案。

國(guó)家公園提供旅游機(jī)會(huì)還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與機(jī)制，著重發(fā)展志愿者服務(wù)和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)《建設(shè)國(guó)家公園體制總體方案》對(duì)國(guó)家公園的功能定位，明確區(qū)域內(nèi)游客可到達(dá)和可活動(dòng)的空間邊界，嚴(yán)格按照國(guó)家公園總體規(guī)劃和管理要求建設(shè)相關(guān)配套設(shè)施，并且必須征得國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)同意。國(guó)家公園內(nèi)各項(xiàng)旅游活動(dòng)的立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理和監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)都需廣泛征求意見，接受社會(huì)的監(jiān)督，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用?、業(yè)界專家學(xué)者、相關(guān)企業(yè)、社會(huì)組織等積極參與，建立多元共治體系，充分發(fā)揮社區(qū)社會(huì)各界的積極作用，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公園內(nèi)及周邊自然生態(tài)和人文歷史資源共同保護(hù)、永續(xù)傳承的目的。

國(guó)家公園提供旅游機(jī)會(huì)，如要實(shí)現(xiàn)嚴(yán)守生態(tài)紅線、全民共享、時(shí)代傳承的目標(biāo)，還需持續(xù)完善管理體制。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，與時(shí)俱進(jìn)的管理機(jī)制才能持續(xù)促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家公園發(fā)展、完成國(guó)家公園的使命。理順國(guó)家公園的管理體制、智慧化管理、創(chuàng)新性管理、規(guī)范化管理，健全相關(guān)法治建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督體系，構(gòu)建高效、具有本土特色的管理體制對(duì)于我國(guó)國(guó)家公園持續(xù)提供的旅游機(jī)會(huì)尤為重要。 管理體制改革和持續(xù)完善管理機(jī)制，可能是具體實(shí)施中最具挑戰(zhàn)性的任務(wù)，是事關(guān)國(guó)家公園體系建立和深化的焦點(diǎn),也是關(guān)系到國(guó)家公園在最嚴(yán)格保護(hù)的前提下，可持續(xù)提供旅游機(jī)會(huì)的關(guān)鍵。對(duì)于現(xiàn)有改革部門職責(zé)不清、“條塊化”格局、本位主義作風(fēng)、監(jiān)督不落實(shí)、管理方式不變革、管理權(quán)限不整合等問題，中央政府需要強(qiáng)有力的介入，打破結(jié)構(gòu)障礙，實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調(diào)推進(jìn)，建立統(tǒng)一的國(guó)家公園管理模式，才能有效促進(jìn)國(guó)家公園旅游機(jī)會(huì)的升級(jí)換代。

根據(jù)《建立國(guó)家公園體制總體方案》的內(nèi)容可以推斷，我國(guó)的國(guó)家公園以保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境為基本前提，依托獨(dú)特的人文生態(tài)系統(tǒng)，遵循可持續(xù)的發(fā)展理念，堅(jiān)持科學(xué)定位和整體保護(hù)的基本原則，統(tǒng)籌社區(qū)與自然生態(tài)和諧發(fā)展的關(guān)系，采取和諧友好的發(fā)展方式提供旅游機(jī)會(huì)。也可以看出，國(guó)家公園提供的旅游機(jī)會(huì)是既符合“生態(tài)旅游”的基本特點(diǎn)，又符合“可持續(xù)旅游”的基本原則，具有雙重或多重屬性，是全新的 “可持續(xù)生態(tài)旅游”的活動(dòng)方式。

國(guó)家公園體制是我國(guó)全面深化改革的重要體現(xiàn)之一，也是建設(shè)美麗中國(guó)的重要方式之一，目前還處于試點(diǎn)和不斷探索中。國(guó)家公園在嚴(yán)格保護(hù)的前提下，公益和適度地提供旅游和游憩機(jī)會(huì)，有利于更多主體參與我國(guó)自然生態(tài)的保護(hù)，有助于提高國(guó)民整體生態(tài)保護(hù)意識(shí)，對(duì)于我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)具有戰(zhàn)略意義。綜上，國(guó)家公園提供旅游機(jī)會(huì)應(yīng)充分考慮我國(guó)的基本國(guó)情有步驟、有方法、有序推進(jìn)科學(xué)精準(zhǔn)測(cè)算區(qū)域內(nèi)的游客承載量，加強(qiáng)游客行為引導(dǎo)和管控注重國(guó)家公園生態(tài)、科學(xué)、文化價(jià)值的深度挖掘完善解說和教育體系，完善游客和社會(huì)參與、志愿者服務(wù)和監(jiān)督機(jī)制，持續(xù)完善國(guó)家公園管理制度，發(fā)展 “可持續(xù)生態(tài)旅游”。