于海洲，廖艷星

（內(nèi)蒙古科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014010）

自我國經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)增速趨向穩(wěn)步前進(jìn)，國家對財(cái)政支出的質(zhì)量和效果更加注重。2011年財(cái)政部頒布《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法》以來，財(cái)政支出績效評價的相關(guān)制度、文件陸續(xù)出臺，績效評價工作也在全國范圍內(nèi)開始逐步實(shí)施，這對改善財(cái)政資源配置結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，深化財(cái)政體制改革起發(fā)揮著重要作用。尤其是在2015年頒布實(shí)行的新預(yù)算法中，提出了財(cái)政預(yù)算安排與資金績效評價應(yīng)該建立聯(lián)系，即“編制預(yù)算要參考上一年度績效評價結(jié)果”，這意味著我國公共財(cái)政制度建設(shè)又跨越了一個新的臺階。但與此同時，財(cái)政支出績效評價尚存在著一些問題：機(jī)制上，政府績效評價雖然起到了對政府的監(jiān)督和約束作用，但是績效評價在國內(nèi)尚無法律依據(jù)，也無獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)體制，并且由財(cái)政部門主導(dǎo)評價導(dǎo)致角色錯位；理論上，凡是擁有清晰目標(biāo)事務(wù)應(yīng)由市場調(diào)節(jié)，無須政府作為。但是，目前采用較為普遍的目標(biāo)比較法的前提假設(shè)，一是存在可衡量的目標(biāo)，二是假設(shè)目標(biāo)的正確性，與此同時指標(biāo)體系又普遍復(fù)雜煩瑣，績效評價中的量化要求及“關(guān)鍵指標(biāo)評價”的要求有一定的差距[1]。明確的是，認(rèn)定財(cái)政資金績效評價的主體，明確責(zé)任邊界，劃定對象范圍是構(gòu)建財(cái)政支出績效評價指標(biāo)體系的基本前提，具有理論及現(xiàn)實(shí)的必要性及迫切性。

一、財(cái)政資金績效評價指標(biāo)體系設(shè)置

（一）評價主體和對象

政府績效評價主體一般可分為內(nèi)部主體與外部主體，內(nèi)部主體廣義地說包括上級政府，以及同級議會、司法機(jī)關(guān)等，而外部主體是指獨(dú)立于廣義政府之外的組織及公民，如高校學(xué)術(shù)團(tuán)體、大眾媒體和社會團(tuán)體等。為保證考核工作的全面，在考核主體進(jìn)行確認(rèn)時，有以下五種情況：一是資金使用者或者管理者關(guān)于財(cái)政資金的自我評價；二是財(cái)政部門或主管部門對自評的審核；三是由人大主導(dǎo)或?qū)徲?jì)部門發(fā)起評價，人大為評價主體；四是委托第三方評價，評價主體由委托方和第三方共同組成，其中委托方有評價（組織）權(quán)，第三方有實(shí)施權(quán)；五是極個別的獨(dú)立第三方評價，第三方行使評價權(quán)。

政府績效評價的對象是責(zé)任主體，評價的本質(zhì)是為提升績效，因此，財(cái)政部門與主管部門及專項(xiàng)資金的使用機(jī)構(gòu)是績效評價的對象，財(cái)政資金則是評價載體，并非評價對象，因?yàn)樨?cái)政資金本身不存在這一屬性。關(guān)于財(cái)政資金績效評價中三個的概念，即資金使用、監(jiān)督和管理者與使用績效、監(jiān)督績效和管理績效一一對應(yīng)，也即資金使用者承擔(dān)依規(guī)依承諾使用財(cái)政資金的責(zé)任，財(cái)政部門負(fù)有資金監(jiān)督責(zé)任，并作為資金管理辦法的主要制定及執(zhí)行者，而主管部門對財(cái)政資金的宏觀決策、分配與管理起到主導(dǎo)作用。也有一些特殊情況，譬如一些專項(xiàng)資金補(bǔ)助項(xiàng)目，如針對貧困人口的轉(zhuǎn)移支付，這類專項(xiàng)資金就無所謂資金使用績效。

（二）財(cái)政資金績效評價通用模型

財(cái)政資金績效評價通用模型是多層次的指標(biāo)結(jié)構(gòu)，指標(biāo)維度反映了財(cái)政資金績效的全過程，從資金投入到產(chǎn)出效果，涉及4項(xiàng)一級指標(biāo)以及9項(xiàng)二級指標(biāo)（如下頁圖所示）。一級指標(biāo)項(xiàng)目決策、資金管理、項(xiàng)目產(chǎn)出與社會滿意體現(xiàn)了主觀評價與客觀評價互補(bǔ)和互證的功能，9項(xiàng)二級指標(biāo)是一級指標(biāo)的進(jìn)一步拆分，是關(guān)鍵指標(biāo)評價的理念，其中社會效益置于社會滿意維度，體現(xiàn)滿意度導(dǎo)向，更具科學(xué)性。通用指標(biāo)遵循科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性和公平性原則，適用范圍廣，可應(yīng)用于不同層級的財(cái)政資金的管理者和使用者。

財(cái)政資金績效評價通用模型圖

在通用模型的框架下，針對財(cái)政資金使用者，使用績效評價指標(biāo)進(jìn)一步延伸至三級指標(biāo)，建立資金使用績效的評價指標(biāo)體系，三級指標(biāo)包括論證審批、目標(biāo)設(shè)置、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)制度、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目產(chǎn)出、可持續(xù)影響和社會滿意度。針對財(cái)政資金的績效評價指標(biāo)體系采用三級指標(biāo)，包括目標(biāo)設(shè)置、申報審批、資金預(yù)算、財(cái)務(wù)管理、制度建設(shè)、過程控制、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出成本、可持續(xù)影響、滿意度等。

二、財(cái)政資金績效評價指標(biāo)測度方法

績效評價的測度方法有單項(xiàng)效益的測度方法和綜合效益測度方法。單項(xiàng)效益測度方法分為經(jīng)濟(jì)效益的測算、社會效益的測算和特定效益的測算，特定效益的測算根據(jù)具體項(xiàng)目具體分析。綜合效益的測算方法主要有德爾菲法、層次分析法、DEA數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法、模糊綜合評價法、BP網(wǎng)絡(luò)模型法等（見下表）。單項(xiàng)效益評價方法便于定量測度，可以直觀地反映出項(xiàng)目資金及項(xiàng)目產(chǎn)出中存在的具體問題，但就項(xiàng)目綜合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度很難體現(xiàn)，采用綜合效益評價的測度方法，由于指標(biāo)權(quán)重確定和評價模型的選擇等的不同，易導(dǎo)致評價結(jié)果出現(xiàn)主觀性和模糊性。因此，單項(xiàng)效益評價方法和綜合效益評價方法各有優(yōu)勢?？冃гu價是一個評價—反饋—再評價的系統(tǒng)過程，要科學(xué)選擇測度方法，應(yīng)從評價指標(biāo)的確定，評價數(shù)值的確定、評價結(jié)果的測算、評價結(jié)果的反饋與應(yīng)用等各環(huán)節(jié)綜合考量不同測度方法的適用范圍和應(yīng)用特點(diǎn)，同時加強(qiáng)對評價信息的管理和反饋機(jī)制的研究[2]。

績效評價測度方法

三、結(jié)語

財(cái)政資金績效的目標(biāo)評價與我國目前財(cái)政體制自上而下的管理屬性和要求一致，對資金的經(jīng)濟(jì)、效率與效果性更加關(guān)注，而資金過程控制與結(jié)果導(dǎo)向、使用績效與管理績效的關(guān)系又指向部門利益。因此，基于我國財(cái)政資金績效評價現(xiàn)實(shí)狀況，建議：一是規(guī)范辦法制定流程，強(qiáng)化專家論證，使資金績效評價切實(shí)成為提高資金利用、工作績效的有力工具；二是完善資金管理辦法，明確責(zé)任主體，為政府資金的細(xì)化管理和使用效率提供保障；三是擴(kuò)大公眾參與度，進(jìn)而推進(jìn)績效評價主體的多元化，提高公眾對政府財(cái)政支出的認(rèn)同和信任；四是建立通用模型，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用；五是增強(qiáng)權(quán)威性及評價組織的協(xié)調(diào)性，大力構(gòu)建推廣由第三方實(shí)施的評價模式。