高越青 毛 寧

(紹興文理學(xué)院 土木工程學(xué)院，浙江 紹興312000)

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)以及人口老齡化的加速，我國社會對公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求日益增加.公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征，依靠市場主體自發(fā)去經(jīng)營是無法實(shí)現(xiàn)社會效益最優(yōu)的，要求由政府去承擔(dān)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任.但是公共產(chǎn)品一般具有建設(shè)規(guī)模大和投資金額高的特點(diǎn)，僅僅依靠政府財政資金難以為繼.對此，政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership，下文簡稱PPP)通過盤活社會資本，彌補(bǔ)財政資金缺口和提高公共產(chǎn)品供給效率，為我國各級政府所廣泛采用.

PPP并不是新鮮事物，由于其允許公共部門將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金成本分?jǐn)偟巾?xiàng)目的整個生命周期，而不是立即通過當(dāng)年預(yù)算加以支付[1]，所以在過去的幾十年間，PPP熱潮在全球范圍內(nèi)迅速擴(kuò)散.無論是歐美發(fā)達(dá)國家，還是拉美、亞洲和非洲地區(qū)的發(fā)展中國家，各國在引入PPP的過程中都無一例外地將PPP作為財政紓困的靈丹妙藥[2].不過從各國實(shí)踐來看，PPP項(xiàng)目存在較多爭議，學(xué)術(shù)界有關(guān)PPP的研究和爭論也一直沒有定論.

PPP在我國的發(fā)展歷史較短，尚處于發(fā)展的初級階段，有關(guān)PPP項(xiàng)目的制度安排一直到2013年以來才陸續(xù)頒布，制度不完善的問題較為突出.與此形成鮮明反差的卻是近年來國內(nèi)PPP項(xiàng)目的爆炸式增長.截至2017年12月31日，全國PPP入庫項(xiàng)目數(shù)量達(dá)14 059個，項(xiàng)目規(guī)模共17.74萬億元，覆蓋31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆建設(shè)兵團(tuán)和19個行業(yè)領(lǐng)域，其中，已完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核、納入管理庫的項(xiàng)目共計7 137個，投資額達(dá)到10.8萬億元.而與其他PPP發(fā)展較為成熟的國家相比，以英國為例，其從1992年至今一共才有PPP項(xiàng)目7 000項(xiàng)，中國就像是“PPP暴發(fā)戶”，一夜之間出現(xiàn)了數(shù)量龐大的PPP項(xiàng)目[3].

隨著大量PPP項(xiàng)目落地，PPP發(fā)展逐漸暴露出很多問題，國內(nèi)關(guān)于PPP項(xiàng)目的研究和討論也日益激烈.雖然全球范圍內(nèi)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都表明PPP項(xiàng)目的供給模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域具有一定的優(yōu)勢，尤其是在減輕政府債務(wù)危機(jī)方面表現(xiàn)出色(這也是世界各國大力發(fā)展PPP的動力所在)，但是PPP模式的社會效應(yīng)并非全是正面的，即使在市場和法制健全的西方發(fā)達(dá)國家，失敗的PPP項(xiàng)目仍不可勝數(shù)[4].大量失敗案例的出現(xiàn)也表明PPP模式并不必然產(chǎn)生有效供給，更沒有如理論預(yù)期的必然提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率，有關(guān)PPP的優(yōu)劣之分難以蓋棺論定.本文將在文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上對目前國內(nèi)PPP模式的相關(guān)研究進(jìn)行總結(jié)和歸納，并對研究的熱點(diǎn)問題進(jìn)行分析綜述.

1 PPP的概念界定

PPP起源于歐洲的民營部門修路和私人參與供水并在英國的自來水供水工程中逐漸成形[5].我國在20世紀(jì)80年代中期才從國外引入PPP模式，不過當(dāng)時的實(shí)踐主要是利用BOT模式吸引外資和民營資本投資自來水廠、發(fā)電廠、橋梁和高速公路等，加之BOT模式在解決公共資金缺口方面的突出優(yōu)勢，在之后較長一段時期內(nèi)，PPP的搜索詞是“BOT”且被廣泛認(rèn)為是一種項(xiàng)目融資模式.近年來，隨著國內(nèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式的多樣化發(fā)展，人們對PPP模式的范疇界定逐漸擴(kuò)大.一些學(xué)者認(rèn)為PPP是一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，具體包括服務(wù)外包、O&M、MC、BOT、BOO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等模式[6]，這種定義仍將PPP界定在項(xiàng)目融資模式的范疇內(nèi)，是一種比較狹義的認(rèn)知.

更多的學(xué)者將PPP界定為一種呈現(xiàn)一定特征的項(xiàng)目管理模式，這類定義目前國內(nèi)學(xué)界并沒有一個統(tǒng)一的說法.張喆等認(rèn)為，PPP是指公共部門與私人部門共同參與生產(chǎn)并提供公共物品和服務(wù)而建立起來的各種協(xié)議和長期合作關(guān)系[7].賈康等認(rèn)為，PPP是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益[5].葉曉甦等認(rèn)為PPP是公共部門和私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、實(shí)現(xiàn)特定公共項(xiàng)目的公共效益而建立的項(xiàng)目全生命期關(guān)系性契約的合作伙伴、融資、建設(shè)和經(jīng)營管理模式[8].樊寒偉等認(rèn)為PPP是政府公共部門與民營企業(yè)基于契約關(guān)系，而建立起來的收益共享、風(fēng)險共擔(dān)的長期合作伙伴關(guān)系[9].上述PPP的定義各有側(cè)重，但對其求同存異可以發(fā)現(xiàn)一些共同要素.首先，PPP的基礎(chǔ)是“合作”，政府和社會資本的合作關(guān)系是PPP的核心內(nèi)容，雙方通過建立平等的伙伴關(guān)系和高效的協(xié)商機(jī)制來實(shí)現(xiàn)合作；其次，政府和社會資本合作的目的均是為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；第三，政府和社會資本的合作強(qiáng)調(diào)風(fēng)險共擔(dān)，通過風(fēng)險的合理分配來控制和防范公共產(chǎn)品和服務(wù)提供過程中的各類風(fēng)險；第四，主張利益共享，社會資本以獲得相對穩(wěn)定投資回報為目標(biāo)，政府則以加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、滿足社會需求為目標(biāo)，雙方互惠互利，達(dá)到“1+1>2”的效果.

從PPP模式在國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，雖然融資是PPP模式的一個突出功能，但PPP這種管理模式更多強(qiáng)調(diào)的是公共部門和民營部門間的通力合作，它不僅具備一般管理模式的傳統(tǒng)功能，如計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等，更兼有融資、利用新技術(shù)、和機(jī)制創(chuàng)新的新功能[5].由此，筆者認(rèn)為在對PPP進(jìn)行概念界定時，應(yīng)該將其界定為一種新型的管理模式.

目前，我國政府發(fā)布了一系列PPP政策和文件，將其作為推動國家治理現(xiàn)代化、提升公共服務(wù)能力和激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長活力的重要工具[10].在國務(wù)院辦公廳2015年頒布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)(下文簡稱42號文)中，PPP被定義為公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益.42號文中的定義不僅包含了前述學(xué)者們PPP定義中的四個共同要素，同時還突出強(qiáng)調(diào)了PPP模式是我國體制機(jī)制的一次改革創(chuàng)新(具體涉及投融資體制改革、財政體制改革和行政體制改革等多個方面)，筆者認(rèn)為這一概念界定較為全面地反映出PPP模式在我國的“本土化”特色——與我國在新常態(tài)下推進(jìn)供給側(cè)改革的宏觀發(fā)展趨勢是十分契合的.由此，本文將使用42號文中的PPP模式定義.

2 PPP的典型結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式及基本流程

理論上講，PPP項(xiàng)目可以由政府部門發(fā)起，也可以由社會資本發(fā)起.在我國，為了保證項(xiàng)目的公共屬性，PPP項(xiàng)目通常由政府部門發(fā)起，其典型結(jié)構(gòu)為(如圖1所示)：政府部門授權(quán)專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購，由獲得特許經(jīng)營權(quán)的社會資本與代表政府的投資機(jī)構(gòu)共同出資，建立特許經(jīng)營項(xiàng)目公司來負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的設(shè)計、建造、運(yùn)營與維護(hù)等工作.

圖1 PPP典型結(jié)構(gòu)圖

表1 PPP主要運(yùn)作模式

根據(jù)財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南》(財金〔2014〕113號)，我國PPP主要運(yùn)作方式有：O&M(委托運(yùn)營)、MC(管理合同)、BOT(建設(shè)-運(yùn)營-移交)、BOO(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)、TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交)和ROT(改建-運(yùn)營-移交)等，各類運(yùn)作方式的特征如表1所示.在實(shí)際操作過程中，PPP項(xiàng)目具體選擇哪種運(yùn)作方式主要由項(xiàng)目的所屬領(lǐng)域、收費(fèi)定價機(jī)制、投資回報機(jī)制、風(fēng)險分配框架、改擴(kuò)建要求和特許經(jīng)營期滿移交等因素決定.從目前我國政府頒布的各類有關(guān)PPP的政策文件看，政府層面正在逐漸淡化PPP的融資功能，不再稱O&M、BOT、TOT等運(yùn)作方式為項(xiàng)目融資方式.

圖2 PPP全生命周期操作流程圖

當(dāng)PPP項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)際操作環(huán)節(jié)，一個合理有序的項(xiàng)目操作流程是PPP項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施、順利發(fā)展的關(guān)鍵.依據(jù)財政部頒布的《政府和社會資本合作操作指南》，PPP操作流程應(yīng)該覆蓋PPP項(xiàng)目全生命周期(如圖2所示).其中，項(xiàng)目識別是PPP項(xiàng)目的第一個階段，目標(biāo)是篩選出適合采用PPP運(yùn)作的項(xiàng)目，主要包括項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評價、財政承受力論證四個環(huán)節(jié).項(xiàng)目準(zhǔn)備是PPP項(xiàng)目的第二個階段，主要包括三個環(huán)節(jié)：管理架構(gòu)組建、實(shí)施方案編制、實(shí)施方案審核.考慮到PPP項(xiàng)目資金規(guī)模普遍較大、資產(chǎn)專用性強(qiáng)、運(yùn)營期限長等特征，做好PPP項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作，無論是政府還是社會資本方都是至關(guān)重要的.項(xiàng)目采購是PPP項(xiàng)目的第三個階段，主要是采用合適的采購方式選擇社會資本，具體采購方式有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購.項(xiàng)目執(zhí)行是PPP項(xiàng)目的第四個階段，也是PPP項(xiàng)目產(chǎn)生效益實(shí)現(xiàn)物有所值的關(guān)鍵階段，具體包括項(xiàng)目公司設(shè)立、融資管理、績效監(jiān)測與支付和中期評估四個環(huán)節(jié).項(xiàng)目移交是PPP項(xiàng)目的第五個階段，在特許經(jīng)營期結(jié)束后或者項(xiàng)目合同提前終止后，項(xiàng)目公司按照合同約定，把項(xiàng)目公司的資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)益移交給政府部門，具體包括移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割和績效評價四個環(huán)節(jié).

3 PPP模式存在問題

理論上，PPP模式較傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理模式存在鮮明的創(chuàng)新特征和優(yōu)勢：1)在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會資本，并在合同規(guī)定時期內(nèi)分擔(dān)建設(shè)成本，減少了政府當(dāng)期財政支出，有利于緩解財政壓力，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)；2)PPP充分結(jié)合了政府在政策方針制定及組織協(xié)調(diào)方面的優(yōu)勢和社會資本在管理效率和技術(shù)創(chuàng)新上的優(yōu)勢，公私部門合作能夠?qū)崿F(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率；3)PPP模式下，政府與社會資本合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險，雙方都盡可能大地承擔(dān)各自優(yōu)勢領(lǐng)域的伴生風(fēng)險，通過風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對和最佳分擔(dān)，將項(xiàng)目整體風(fēng)險最小化.以上三項(xiàng)優(yōu)勢正是PPP模式備受各國政府推崇的根源所在.但經(jīng)過大量實(shí)踐積累，PPP模式所謂的優(yōu)勢受到了很多反對者的質(zhì)疑，一些學(xué)者提出PPP實(shí)質(zhì)上等同于私有化和外包，而PPP概念的提出是政治家們?yōu)榱搜谏w其實(shí)質(zhì)的美化之詞[11]；PPP模式實(shí)際上構(gòu)成了一種“財富代際轉(zhuǎn)移的機(jī)制”[12]，雖然在短期內(nèi)舒緩了財政壓力，但是從長期來看，卻將壓力留給了下屆政府，財政資金缺乏的矛盾仍然存在；PPP模式所謂的能夠提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率更是“空中樓閣”，由于政府和社會資本面對的激勵和制約因素都不一致，理論預(yù)期的經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢并沒有在實(shí)踐中顯現(xiàn)出來，甚至還引發(fā)了一系列腐敗問題[13]；風(fēng)險管理方面，PPP項(xiàng)目較長的合同期及其獨(dú)特運(yùn)營模式引發(fā)了許多與傳統(tǒng)管理模式完全不同的風(fēng)險情形，PPP項(xiàng)目在簽約、落地、建設(shè)和運(yùn)營過程中，都存在較大的失敗風(fēng)險[14].近年來，我國各地紛紛上馬PPP項(xiàng)目，在PPP項(xiàng)目“遍地開花”的過程中暴露出相當(dāng)多的問題，嚴(yán)重制約了PPP模式在我國的進(jìn)一步運(yùn)用推廣，具體問題列舉如下：

3.1 存在各類不規(guī)范的PPP項(xiàng)目

從國內(nèi)的PPP模式實(shí)踐看，主要還是作為一種項(xiàng)目融資工具為各級地方政府所用：在實(shí)施積極財政政策時，PPP模式被擱置，當(dāng)公共財政建設(shè)資金緊張或地方債務(wù)問題嚴(yán)重之時，PPP模式的使用力度則不斷強(qiáng)化[15].同時，PPP模式在我國還被賦予過多的政治意蘊(yùn)，地方政府受政績晉升的利益驅(qū)動，存在盲目追逐PPP項(xiàng)目的不理性行為，如假借PPP項(xiàng)目之名行變相融資之實(shí)，采用政府隱性擔(dān)保、政府回購、明股實(shí)債、固定回報和保底承諾等方法吸引社會資本積極參與PPP項(xiàng)目，提升任期內(nèi)政績，而這種政府過度承諾的不規(guī)范行為大大降低了PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢；如一些地方政府陷入了為了PPP而追求PPP項(xiàng)目的怪圈，忽視PPP項(xiàng)目的適用性和規(guī)范性，對沒有通過物有所值評價和財政承受力評估的項(xiàng)目進(jìn)行包裝以滿足PPP項(xiàng)目形式上的要求，甚至將一些已經(jīng)存在的非PPP項(xiàng)目、短期項(xiàng)目和商業(yè)項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目.與此同時，社會資本同樣存在著不規(guī)范的行為，主要表現(xiàn)為一系列的機(jī)會主義行為[16]，如在項(xiàng)目采購階段，社會資本為了獲取PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)而隱藏其不滿足項(xiàng)目采購的信息；在項(xiàng)目建設(shè)階段，偷工減料，降低設(shè)備和材料的性能，甚至與外包單位串謀來謀取私利，導(dǎo)致政府難以獲得優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，造成資源浪費(fèi)和公眾利益受損；在項(xiàng)目運(yùn)營階段，為了減少運(yùn)營成本，降低運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)或采取消極服務(wù)策略；在項(xiàng)目移交階段，存在弄虛作假的行為，對監(jiān)測結(jié)果進(jìn)行修改以滿足合同移交的要求.

3.2 民營資本參與率較低

各級地方政府存在明顯的選擇偏好，習(xí)慣與大型國有企業(yè)合作，在PPP項(xiàng)目招標(biāo)過程中設(shè)置過高的技術(shù)條件和注冊資金要求，致使民營企業(yè)面臨隱性進(jìn)入壁壘.由此，那些能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流、經(jīng)濟(jì)效益較好的PPP項(xiàng)目總會優(yōu)先安排給國有企業(yè).數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2017年國有企業(yè)中標(biāo)PPP項(xiàng)目規(guī)模達(dá)到了3.6萬億，項(xiàng)目數(shù)量1827個，占總成交項(xiàng)目規(guī)模的77.1%，占總成交項(xiàng)目數(shù)量的55.9%，可見央企及地方國企仍是PPP項(xiàng)目的投資主力.國企占比太高，大大擠壓了社會資本的生存空間，不僅不利于社會資本發(fā)展，也違背了政府推行PPP項(xiàng)目的初衷——化解地方政府債務(wù)風(fēng)險.當(dāng)然，民營資本參與率較低，一方面有其自身實(shí)力不足的原因(民營資本在資金實(shí)力、資信狀況、融資能力、技術(shù)能力等方面均與國企存在較大差距)，另一方面也與政府與企業(yè)在PPP合同中地位不對等密切相關(guān)，政府違約成本較低，且企業(yè)在政府違約后并沒有有效的法律救濟(jì)渠道，企業(yè)利益難以保證，這是阻礙民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的重要障礙之一[17].

3.3 PPP項(xiàng)目出現(xiàn)投融資困境

在金融市場發(fā)展完善的發(fā)達(dá)國家，PPP項(xiàng)目的融資渠道呈現(xiàn)多樣化特征，具體包括銀行貸款、ABS融資、出口信貸、辛迪加貸款、融資租賃等，而我國現(xiàn)階段的PPP項(xiàng)目融資渠道卻十分有限，仍以傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款為主.PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營周期普遍較長，需要長期的資本支持，而商業(yè)銀行貸款年限相對較短，容易造成期限錯配的問題.一般來說，融資方式的多樣化有利于風(fēng)險管控，而現(xiàn)階段我國融資方式單一，不能滿足PPP快速發(fā)展對資金的需求，更不利于分散風(fēng)險，容易造成PPP融資難度加大，融資成本上升.此外，PPP模式下，項(xiàng)目公司的融資即是社會資本的投資，融資活動存在困境，與其緊密關(guān)聯(lián)的投資活動亦不可避免.PPP模式下的投資活動存在的問題主要表現(xiàn)為社會資本的投資退出受到嚴(yán)格限制，許多社會資本即使能夠通過合理的投資結(jié)構(gòu)設(shè)計增加獲利可能，但由于沒有完善的PPP投資退出機(jī)制而對PPP項(xiàng)目望而卻步，最終導(dǎo)致PPP投融資困境：一方面是PPP項(xiàng)目公司因?yàn)槿谫Y渠道單一等因素出現(xiàn)“融資難，融資貴”的問題；另一方面社會資本(主要是民營資本)有充裕的資金卻因?yàn)镻PP項(xiàng)目投資退出機(jī)制不完善，出于資金安全因素的考慮不愿冒風(fēng)險投資PPP項(xiàng)目.

3.4 PPP相關(guān)法規(guī)機(jī)制尚不完善

PPP組織結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，涉及的利益主體眾多，包括政府部門，民營資本、金融機(jī)構(gòu)、承包單位和人民群眾等，需要完備的法律體系保駕護(hù)航，但是當(dāng)前我國缺乏專門適用于PPP的法律體系，多是一些部委制定的規(guī)章和地方政府制定的法規(guī)，缺少國家層面的立法，不足以提升社會資本參與PPP項(xiàng)目的信心.同時，規(guī)章制定部門基于自身的立場，對PPP模式有著不同的理解.財政部基于PPP可以減輕政府債務(wù)、緩解財政資金支出壓力和防范地方債務(wù)風(fēng)險的角度，認(rèn)為應(yīng)由其來主導(dǎo)推廣PPP模式，而國家發(fā)改委卻認(rèn)為PPP所涉及的領(lǐng)域大多是公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)揮PPP的優(yōu)勢有助于穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)和惠民生，應(yīng)由其來主導(dǎo)推廣PPP模式，兩部委分別就政府和社會資本合作、特許經(jīng)營密集出臺了指導(dǎo)性文件，基本涵蓋了操作指南、合同管理、創(chuàng)新投融資等[18]，但因兩部門的職能和出發(fā)點(diǎn)不同，各自出臺的規(guī)章制度間存在著不協(xié)調(diào)、不配套的問題，一定程度上阻礙了PPP模式的推廣應(yīng)用.對于PPP項(xiàng)目主管部門歸屬不清的矛盾，亟需更高層級的立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)一共識，出臺專門適用于PPP的法律，形成統(tǒng)一的PPP法律體系避免“令出多門”；并且從法律上確定主管部門，避免發(fā)生“九龍治水”現(xiàn)象，清除現(xiàn)階段多頭監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)障礙.

4 結(jié)語

自20世紀(jì)80年代中期至今，PPP在我國已經(jīng)發(fā)展了三十余年.從我國第一個采用BOT方式建設(shè)的PPP項(xiàng)目——深圳沙角B電廠項(xiàng)目，到截至2017年12月末，全國入庫項(xiàng)目合計14 059個；從最開始小范圍試點(diǎn)到現(xiàn)在遍地開花，如今已覆蓋了31個省(自治區(qū)、直轄市)和19個行業(yè)領(lǐng)域；從最開始只注重其融資功能，到如今上升為體制機(jī)制改革創(chuàng)新的高度.PPP在我國發(fā)展歷程中，大大提高了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，并且產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)社會效益.與此同時，當(dāng)前PPP推廣應(yīng)用中存在一些突出問題，制約著PPP進(jìn)一步發(fā)展.只有不斷地發(fā)現(xiàn)、分析、解決PPP實(shí)際存在的問題，并且采取有效措施為PPP規(guī)范有序的發(fā)展?fàn)I造一個良好環(huán)境，才有利于PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn).針對我國目前PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中暴露的一系列問題，筆者認(rèn)為可以通過以下措施進(jìn)行改善：實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制以規(guī)范政府行為和完善PPP激勵約束機(jī)制以規(guī)避社會資本機(jī)會主義行為[19]；增強(qiáng)政府契約精神，恪守協(xié)議，建立公平公正的PPP市場準(zhǔn)入門檻，擯棄對民營資本的歧視和破除隱性進(jìn)入壁壘；積極開拓融資渠道，加快融資體制改革，積極推動信貸、基金、債券融資以及資產(chǎn)證券化等多途徑的融資方式和建立完善有效的PPP投資退出機(jī)制；加快相應(yīng)的立法進(jìn)程，建立完善統(tǒng)一的PPP法律體系，以解決相關(guān)法律、部門規(guī)章和規(guī)范性文件之間不協(xié)調(diào)問題[20].