文 王彬 殷培紅

我國(guó)正從三個(gè)方面著手，建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境硬約束：法治方面，制定長(zhǎng)江保護(hù)法；體制方面，落實(shí)河長(zhǎng)制、生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管和執(zhí)法，發(fā)揮長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組作用；機(jī)制方面，落實(shí)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，打好長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，并發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的作用。

4月26日，習(xí)近平總書(shū)記在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上指出：“統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制尚不健全，生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度尚不完善，市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)進(jìn)展緩慢，生態(tài)環(huán)境硬約束機(jī)制尚未建立，長(zhǎng)江保護(hù)法治進(jìn)程滯后”，指明了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的諸多問(wèn)題，這也是未來(lái)應(yīng)破解的重點(diǎn)難題。

回顧和總結(jié)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，法治、體制和機(jī)制等方面取得了不少進(jìn)展，但目前還有很多工作正在開(kāi)展并日臻完善。

推進(jìn)法治，開(kāi)展長(zhǎng)江保護(hù)立法

“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！蓖ㄟ^(guò)法治手段保護(hù)長(zhǎng)江，首先從探索長(zhǎng)江保護(hù)立法開(kāi)始。

立法不統(tǒng)一導(dǎo)致依法打架

與長(zhǎng)江有關(guān)的立法主要有《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》等“涉水四法”，也有相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等，長(zhǎng)江流域涉水事務(wù)管理涉及的30多部法律。這些法律法規(guī)規(guī)章初步建立了防洪減災(zāi)、節(jié)水與水資源配置和調(diào)度、水污染防治與水生態(tài)保護(hù)、涉水資源管控、促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多項(xiàng)制度。但是，我國(guó)沒(méi)有針對(duì)大型流域的專(zhuān)門(mén)立法，流域管理的法律規(guī)范既不系統(tǒng)，也不成體系。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)所需要的統(tǒng)籌考慮開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)等流域事務(wù)的目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，各部門(mén)、各地方在履職過(guò)程中出現(xiàn)管理錯(cuò)位、缺位、越位，條塊分割、多龍治水的局面難以根本改變。這就造成了各部門(mén)依法履職，也依法打架，這個(gè)問(wèn)題非常明顯。

長(zhǎng)江立法呼聲已有

1993年水利部將長(zhǎng)江法列入五年立法計(jì)劃并向全國(guó)人大常委會(huì)作了報(bào)告，并由長(zhǎng)江水利委員會(huì)進(jìn)行起草論證。1999年，全國(guó)人大重慶市代表團(tuán)建議制定長(zhǎng)江流域水污染防治法。2005年，長(zhǎng)江流域十四省市政協(xié)召開(kāi)長(zhǎng)江水環(huán)境保護(hù)研討會(huì)，2006年全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)向國(guó)務(wù)院遞交《關(guān)于長(zhǎng)江流域水污染防治立法的建議》。

位于青海省玉樹(shù)藏族自治州治多縣境內(nèi)的長(zhǎng)江第一彎。治多縣境內(nèi)平均海拔在4500米以上，因長(zhǎng)江發(fā)源于此，素有“長(zhǎng)江源頭第一縣”之稱(chēng)。CNSphoto供圖

但彼時(shí)，長(zhǎng)江立法涉及太多具體問(wèn)題，時(shí)機(jī)并不成熟。主要有以下幾類(lèi)：（一）綜合性問(wèn)題、普遍性問(wèn)題不能都通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)立法解決。長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的成因是多方面的，有相關(guān)法律制度不完善的問(wèn)題，也有執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問(wèn)題。同時(shí)，這些問(wèn)題在各流域同樣存在，具有普遍性。因此，專(zhuān)門(mén)的長(zhǎng)江流域水污染防治立法并不解決根本問(wèn)題。（二）制度性問(wèn)題可以分類(lèi)解決。一是水污染防治的基本法律制度可以用好?！端廴痉乐畏ā贰端ā贰端帘３址ā反_立了水污染防治、水生態(tài)保護(hù)方面的法律制度，這些規(guī)定都適用于長(zhǎng)江流域水污染防治工作。二是有關(guān)制度可以通過(guò)修訂法律予以完善。根據(jù)水生態(tài)保護(hù)和水污染防治發(fā)展需要，可以通過(guò)修法解決控制農(nóng)業(yè)面源污染、防治水污染事故等問(wèn)題。三是一些新制度處于探索階段，立法時(shí)機(jī)尚不成熟。如生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、排污權(quán)交易等，有關(guān)部門(mén)和各地正在探索和試點(diǎn)。

長(zhǎng)江立法取得突破來(lái)自頂層設(shè)計(jì)

習(xí)近平同志2016年1月5日在推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上指出，長(zhǎng)江擁有獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，是我國(guó)重要的生態(tài)寶庫(kù)，當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，

要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)。2016年3月，中共中央政治局審議通過(guò)了《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展作出明確部署，提出要把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建成環(huán)境更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟(jì)更協(xié)調(diào)、市場(chǎng)更統(tǒng)一、機(jī)制更科學(xué)的黃金經(jīng)濟(jì)帶。其中明確提出“制定長(zhǎng)江保護(hù)法”。全國(guó)人大環(huán)資委已經(jīng)建議將長(zhǎng)江保護(hù)法納入第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。2018年4月25日，習(xí)近平同志乘船沿長(zhǎng)江進(jìn)行考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“我提出長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)，首先是要下個(gè)禁令，作為前提立在那里?！狈?，就是一個(gè)國(guó)家最正式最有權(quán)威的“禁令”。

改革體制，統(tǒng)領(lǐng)長(zhǎng)江大保護(hù)

以河長(zhǎng)制落實(shí)長(zhǎng)江保護(hù)主體責(zé)任

河湖管理保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)。近年來(lái)，一些地區(qū)積極探索河長(zhǎng)制，由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，依法依規(guī)落實(shí)地方主體責(zé)任，協(xié)調(diào)整合各方力量，有力促進(jìn)了水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。為進(jìn)一步加強(qiáng)河湖管理保護(hù)工作，落實(shí)屬地責(zé)任，健全長(zhǎng)效機(jī)制，中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》。

長(zhǎng)江這樣的大江大河，跨越了若干個(gè)省份，按照目前的制度設(shè)計(jì)，要分級(jí)分段設(shè)立河長(zhǎng)，由流經(jīng)省份的省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)省內(nèi)相關(guān)工作。目前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶有關(guān)省市已經(jīng)確定了省內(nèi)長(zhǎng)江河段河長(zhǎng)。

推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用

中共中央于2014年成立推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，目前由中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理韓正擔(dān)任組長(zhǎng)，依托國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)設(shè)立辦公室。地方自2015年起分別成立推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，其組長(zhǎng)均為省委常委或直轄市市委常委成員。領(lǐng)導(dǎo)小組在生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)空間布局、港口岸線開(kāi)發(fā)利用、水資源綜合利用等方面明確要什么、棄什么、禁什么、干什么，在這個(gè)基礎(chǔ)上統(tǒng)籌沿江各地積極性。

以機(jī)構(gòu)改革保障長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一執(zhí)法

根據(jù)中共中央《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類(lèi)污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)，整合了有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)，編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)，監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)，南水北調(diào)工程項(xiàng)目區(qū)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，指導(dǎo)整合相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍，組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。上述改革，為長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一執(zhí)法提供了體制保障。

此外，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)，國(guó)務(wù)院水利行政主管部門(mén)是全國(guó)河道的主管機(jī)關(guān)，大江大河省級(jí)之間的水事矛盾，由大江大河所在的流域管理委員會(huì)或國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)協(xié)調(diào)。水利部、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的文件也提出，對(duì)跨行政區(qū)域的河湖要明晰管理責(zé)任，統(tǒng)籌上下游、左右岸，流域管理機(jī)構(gòu)、區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測(cè)等作用。

完善機(jī)制，落實(shí)長(zhǎng)江大保護(hù)

以《規(guī)劃綱要》統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體謀劃長(zhǎng)江大保護(hù)

2016年9月印發(fā)的《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，把生態(tài)文明、綠色發(fā)展作為首要原則的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，立下“長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境只能優(yōu)化、不能惡化”的軍令狀，要求沿江11個(gè)省市硬化約束，鐵腕護(hù)江。《規(guī)劃綱要》明確提出，把保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在首要位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)，全面落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，明確生態(tài)功能分區(qū)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、水資源開(kāi)發(fā)利用紅線和水功能區(qū)限制納污紅線，強(qiáng)化水質(zhì)跨界斷面考核，推動(dòng)協(xié)同治理，嚴(yán)格保護(hù)一江清水，努力建成上中下游相協(xié)調(diào)、人與自然相和諧的綠色生態(tài)廊道。

長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣，必須打破行政區(qū)劃界限和壁壘，有效利用市場(chǎng)機(jī)制，更好發(fā)揮政府作用，加強(qiáng)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控，推動(dòng)建立地區(qū)間、上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加快形成生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、流域管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。

一是建立負(fù)面清單管理制度。按照全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃要求，建立生態(tài)環(huán)境硬約束機(jī)制，明確各地區(qū)環(huán)境容量，制定負(fù)面清單，強(qiáng)化日常監(jiān)測(cè)和監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問(wèn)責(zé)制度。對(duì)不符合要求占用的岸線、河段、土地和布局的產(chǎn)業(yè)，必須無(wú)條件退出。

二是加強(qiáng)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控。完善長(zhǎng)江環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制和預(yù)警應(yīng)急體系，推行環(huán)境信息共享，建立健全跨部門(mén)、跨區(qū)域、跨流域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。建立環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急的區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，研究建立生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展的指標(biāo)體系。

三是建立長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方式，激發(fā)沿江省市保護(hù)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在動(dòng)力。依托重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)建設(shè)，實(shí)行分類(lèi)分級(jí)的補(bǔ)償政策。按照“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，探索上中下游開(kāi)發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)進(jìn)行橫向生態(tài)補(bǔ)償。

四是開(kāi)展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)。全面貫徹大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)要求，以制度建設(shè)為核心任務(wù)、以可復(fù)制可推廣為基本要求，全面推動(dòng)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理工作，探索人與自然和諧發(fā)展有效模式。

以《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》落實(shí)長(zhǎng)江治理任務(wù)

2017年7月，原環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，從水資源利用、水生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染治理、流域風(fēng)險(xiǎn)防控等方面提出更加細(xì)化、量化的目標(biāo)任務(wù)，要努力把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建成中國(guó)經(jīng)濟(jì)版圖上的綠腰帶、金腰帶。規(guī)劃確立了6個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)：確立水資源利用上線，妥善處理江河湖庫(kù)關(guān)系；劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施生態(tài)保護(hù)與修復(fù)；堅(jiān)守環(huán)境質(zhì)量底線，推進(jìn)流域水污染統(tǒng)防統(tǒng)治；全面推進(jìn)環(huán)境污染治理，建設(shè)宜居城鄉(xiāng)環(huán)境；強(qiáng)化突發(fā)環(huán)境事件預(yù)防應(yīng)對(duì)，嚴(yán)格管控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；創(chuàng)新大保護(hù)的生態(tài)環(huán)保機(jī)制政策，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

打好長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》對(duì)此進(jìn)行了具體部署，并提出了具體任務(wù)，如到2020年，長(zhǎng)江流域基本消除劣Ⅴ類(lèi)水體，現(xiàn)有船舶到2020年全部完成達(dá)標(biāo)改造。目前生態(tài)環(huán)境部正在組織編制“長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)作戰(zhàn)方案”，將工作任務(wù)分解細(xì)化并落實(shí)到有關(guān)部門(mén)和地方。

發(fā)揮司法機(jī)關(guān)司法服務(wù)和保障作用

提供司法服務(wù)和保障。2016年3月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》，為主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)新常態(tài)，充分發(fā)揮人民法院審判職能作用，公正高效服務(wù)和保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略，提出明確要求。

推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶司法鑒定協(xié)作。2018年6月13日，司法部發(fā)布《關(guān)于全面推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶司法鑒定協(xié)同發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，針對(duì)全面推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市司法鑒定協(xié)同發(fā)展提出了鑒定機(jī)構(gòu)合理布局、推動(dòng)適用統(tǒng)一鑒定標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)鑒定援助異地協(xié)作等七大舉措。

探索建立長(zhǎng)江流域檢察協(xié)作機(jī)制。2018年7月9日至10日，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶檢察工作會(huì)議在湖北武漢召開(kāi)，要求長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市檢察機(jī)關(guān)服務(wù)長(zhǎng)江生態(tài)高水平保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，履行刑事、民事、行政檢察和公益訴訟等基本職能，將探索建立長(zhǎng)江流域檢察協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)形成齊抓共管的生態(tài)環(huán)境治理格局。