文 馬孟梟 鞠昌華 張 慧

生態(tài)保護(hù)紅線作為保障區(qū)域生態(tài)安全的關(guān)鍵約束空間，對(duì)于推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展具有重要意義，需要充分運(yùn)用生態(tài)保護(hù)紅線，將紅線意識(shí)納入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色轉(zhuǎn)型。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、云南等 11 省市（以下簡(jiǎn)稱 11省市），面積約205萬(wàn)平方公里，人口和生產(chǎn)總值均超過(guò)全國(guó)的40%，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)重心所在、活力所在，也是中華民族永續(xù)發(fā)展的重要支撐。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是我國(guó)乃至世界上人口最多、產(chǎn)業(yè)規(guī)模最大的流域經(jīng)濟(jì)帶。在長(zhǎng)期粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下，長(zhǎng)江自然生態(tài)系統(tǒng)遭到了嚴(yán)重破壞，資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的矛盾越發(fā)尖銳。因此，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色轉(zhuǎn)型有利于帶動(dòng)我國(guó)整體綠色發(fā)展。

將長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建成生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶、引領(lǐng)全國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)帶，是中央高瞻遠(yuǎn)矚、審時(shí)度勢(shì)所作出的重大決策。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，要求涉及長(zhǎng)江的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提，建立硬約束，明確“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”。生態(tài)保護(hù)紅線作為保障區(qū)域生態(tài)安全的關(guān)鍵約束空間，其劃定實(shí)施可優(yōu)化生態(tài)安全格局，減緩控制生態(tài)災(zāi)害，有效保護(hù)對(duì)人類持續(xù)繁衍發(fā)展及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用的自然生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)于推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展具有重要意義。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)空間壓力突出

粗放式增長(zhǎng)方式威脅流域生態(tài)空間

在粗放式增長(zhǎng)方式支配下，由于資源與能源的過(guò)度利用和無(wú)序開(kāi)發(fā)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶自然生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化，嚴(yán)重威脅流域生態(tài)空間的規(guī)模及質(zhì)量。生態(tài)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2000-2010的十年間，流域城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)面積增幅達(dá)44.6%，無(wú)序的高速城市化進(jìn)程中，大量自然生態(tài)空間遭到侵占，生態(tài)環(huán)境面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。同期，流域沼澤濕地喪失742.1平方公里，湖泊喪失220.7平方公里，湖泊濕地功能嚴(yán)重退化。原始森林植被遭到嚴(yán)重砍伐破壞，地質(zhì)災(zāi)害、洪澇災(zāi)害等嚴(yán)重生態(tài)問(wèn)題頻發(fā)。1998年特大洪災(zāi)后，中央下決心開(kāi)始了退耕還林工程。但是，目前長(zhǎng)江流域森林恢復(fù)仍處于初步發(fā)展階段，現(xiàn)存森林中90%以上都是次生林和人工林，生態(tài)功能不足。此外，水生生態(tài)也遭到破壞，導(dǎo)致了生物多樣性下降，魚(yú)類資源量劇減。

舊增長(zhǎng)方式帶來(lái)流域巨大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

長(zhǎng)江不僅是“黃金水道”，還是沿江各?。▍^(qū)、市）的重要水源，通過(guò)南水北調(diào)，又成為我國(guó)華北、華東和中原地區(qū)的重要水源。與此同時(shí)，作為巨型流域經(jīng)濟(jì)帶，長(zhǎng)江沿線也布局了大量重化工企業(yè)。2010年原環(huán)境保護(hù)部專項(xiàng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及化學(xué)品檢查發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)江流域化學(xué)、醫(yī)藥類等涉危企業(yè)達(dá)到1萬(wàn)多家之巨。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)40%的燒堿、81%的磷銨及72%的印染產(chǎn)能聚集在該區(qū)域。重化工企業(yè)密布長(zhǎng)江，流域內(nèi)30%的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)位于飲用水水源地周邊5公里范圍內(nèi)，各類危、重污染源生產(chǎn)儲(chǔ)運(yùn)集中區(qū)與主要飲用水水源交替配置。作為“黃金水道”，大量航道穿過(guò)飲用水水源保護(hù)區(qū)，?；愤\(yùn)輸量快速增長(zhǎng)，化學(xué)品儲(chǔ)運(yùn)泄漏風(fēng)險(xiǎn)威脅著數(shù)以億計(jì)的居民的飲水安全。此外，全國(guó)近一半的重金屬重點(diǎn)防控區(qū)位于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，湘江流域等地區(qū)重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)仍較突出。

區(qū)域發(fā)展與保護(hù)矛盾仍十分突出

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶大部分地區(qū)受能源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響，仍屬我國(guó)酸雨污染較嚴(yán)重的區(qū)域。長(zhǎng)江三角洲、長(zhǎng)江中游、成渝城市群等地區(qū)集中連片污染問(wèn)題突出，城鎮(zhèn)和農(nóng)村集中居住區(qū)水體黑臭現(xiàn)象普遍存在，湖庫(kù)富營(yíng)養(yǎng)化未得到有效控制，大量工礦企業(yè)建設(shè)、生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等造成的土壤污染問(wèn)題突出。秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)等8個(gè)集中連片特困地區(qū)既是我國(guó)礦產(chǎn)和水資源集中分布區(qū)，又位于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾突出，尤其是磷礦采選與磷化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)致總磷成為長(zhǎng)江首要超標(biāo)污染因子。目前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶新舊動(dòng)能仍未能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換，依靠土地占用、高耗水高耗能等增量擴(kuò)張的發(fā)展模式仍然占主導(dǎo)地位，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩矛盾依然嚴(yán)峻，一些污染型企業(yè)向中上游地區(qū)轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)型發(fā)展任務(wù)艱巨。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)紅線的劃定實(shí)施

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶連貫東西、承接南北，是我國(guó)主要生態(tài)安全骨架，聯(lián)系著我國(guó)“兩屏三帶”生態(tài)安全格局，25個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中有7個(gè)位于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，是我國(guó)生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的重要組成部分。

國(guó)家高度重視長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)，出臺(tái)實(shí)施《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的總體戰(zhàn)略。根據(jù)中央統(tǒng)一部署，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省與京津冀地區(qū)及寧夏首批開(kāi)展生態(tài)保護(hù)紅線的劃定。目前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省生態(tài)保護(hù)紅線方案已于2018年初經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，一些省份已陸續(xù)公布相關(guān)方案。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶劃定生態(tài)保護(hù)紅線總面積約占其國(guó)土總面積的1/4，構(gòu)成了“三區(qū)十二帶”為主的生態(tài)安全格局。其中，“三區(qū)”包括上游的川滇森林區(qū)、中游的武陵山區(qū)和下游的浙閩贛皖山區(qū)，“十二帶”為若爾蓋草原濕地帶、烏蒙山-苗嶺山地帶、西南喀斯特地帶、大婁山地帶、滇南熱帶雨林帶、川滇干熱河谷帶、秦巴山地帶、羅霄山地帶、湘贛南嶺山地帶、大別山地帶、江蘇西部丘陵山地帶和沿海生態(tài)帶。

運(yùn)用生態(tài)保護(hù)紅線推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展

將生態(tài)保護(hù)紅線納入國(guó)土空間規(guī)劃

結(jié)合國(guó)家空間規(guī)劃治理工作的推進(jìn)，將長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)紅線納入其國(guó)土空間規(guī)劃，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的“多規(guī)合一”。確立生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃在“多規(guī)合一”框架中的基礎(chǔ)性、約束性地位，在此基礎(chǔ)上合理布局生產(chǎn)和生活空間，讓紅線區(qū)生態(tài)空間得到更好的保護(hù)，同時(shí)讓區(qū)外適宜開(kāi)發(fā)空間得到更好的發(fā)展。相關(guān)規(guī)劃要符合生態(tài)保護(hù)紅線空間管控要求，不符合的要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。從空間布局上為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展確定嚴(yán)格的約束邊界，從而控制發(fā)展對(duì)生態(tài)空間的擠占和破壞。

建立嚴(yán)格的生態(tài)空間用途管控制度

依據(jù)全過(guò)程管控的要求，建立生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)嚴(yán)格的生態(tài)空間用途管控體系。生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理，嚴(yán)禁不符合其功能定位的各類開(kāi)發(fā)活動(dòng)，嚴(yán)禁任意改變用途。確定紅線區(qū)內(nèi)生態(tài)資源用途管控、用量管控、用地管控等方面的具體措施，制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單。建立全覆蓋的生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，建立“天地一體化”的生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)紅線區(qū)常態(tài)化監(jiān)管。通過(guò)嚴(yán)格的生態(tài)空間用途管控，使長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)紅線真正成為維護(hù)流域生態(tài)安全的底線和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

加強(qiáng)相關(guān)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查管理

落實(shí)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)環(huán)評(píng)的剛性約束，促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展。將對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)納入?yún)^(qū)域流域開(kāi)發(fā)的規(guī)劃環(huán)評(píng)及具體項(xiàng)目環(huán)評(píng)中，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線限制性資源環(huán)境承載要素的評(píng)價(jià)分析，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局的同時(shí)，合理確定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及規(guī)模，提高對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)外相關(guān)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的科學(xué)控制水平。同時(shí)，加強(qiáng)在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)紅線影響范圍內(nèi)的開(kāi)發(fā)規(guī)劃和項(xiàng)目環(huán)評(píng)的技術(shù)審查，避免因?yàn)閷彶椴粐?yán)從而從源頭上帶來(lái)的嚴(yán)重后果。

加大區(qū)域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)力度

習(xí)近平總書(shū)記在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置”。因此，應(yīng)在劃定生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上，選擇在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的生態(tài)脆弱區(qū)率先開(kāi)展典型受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)示范工程，遏制長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)退化。優(yōu)先開(kāi)展生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)山水林田湖草工程，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性逐步提高、生物多樣性和生態(tài)服務(wù)功能逐步提升的目標(biāo)。保護(hù)好綠水青山規(guī)模的同時(shí)大力提升其質(zhì)量，促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展。

加速區(qū)域生態(tài)資本增值化進(jìn)程

既要嚴(yán)格保護(hù)，又要盡可能實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，真正實(shí)現(xiàn)綠水青山就是金山銀山的轉(zhuǎn)化機(jī)制。生態(tài)資本化是生態(tài)資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要途徑。只有生態(tài)資源的價(jià)值得到充分體現(xiàn)，生態(tài)資源才能得到有效利用，也才能提高其經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。因此，應(yīng)在嚴(yán)格保護(hù)的前提下，將生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)資產(chǎn)，并通過(guò)生態(tài)市場(chǎng)轉(zhuǎn)化為生態(tài)資本，把價(jià)值貨幣化，特別是與生態(tài)脆弱區(qū)的精準(zhǔn)脫貧有機(jī)結(jié)合，發(fā)展生態(tài)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，從而在生態(tài)市場(chǎng)中真正地實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。只有真正實(shí)現(xiàn)包括生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的區(qū)域生態(tài)資源的增殖化和生態(tài)資本的增值化，才能切實(shí)有效推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展。

推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)生態(tài)補(bǔ)償

在嚴(yán)格管控和努力自身造血的同時(shí)，還有必要加大生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎С至Χ?，支持長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶尤其是其中生態(tài)功能區(qū)及脆弱區(qū)的綠色發(fā)展。在加大對(duì)流域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、森林、濕地等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度的同時(shí)，進(jìn)一步明確生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，明確對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償安排。按照“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，探索生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)上下游地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。推動(dòng)對(duì)因加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)付出發(fā)展代價(jià)的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)及紅線面積占比較大地區(qū)的補(bǔ)償，從而為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展提供可能的條件。