文 周申蓓 劉朋 周靈靈 呂玲玲

堅(jiān)持貫徹“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”戰(zhàn)略，在法治化基礎(chǔ)上協(xié)同政府、市場和社會(huì)力量，依據(jù)長江沿線各省市主體功能區(qū)定位，提高長江沿線國土空間保護(hù)和開發(fā)效率，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

長江不僅是中華文明的傳承載體，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)賴以存續(xù)的資源與生態(tài)命脈。狹義上看，長江涉及11省市、跨越東中西區(qū)域約205萬平方公里區(qū)域，直接哺育全國總量超40%的人口與產(chǎn)業(yè)。廣義上看，長江不僅維系著淮河、太湖的生態(tài)與環(huán)境平衡，且累計(jì)向華北及山東輸送近180億m3水資源。因此，長江流域?qū)θ珖鷳B(tài)、糧食和經(jīng)濟(jì)的安全影響已遠(yuǎn)超自身流域范疇。

為切實(shí)保護(hù)長江資源及環(huán)境，“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”成為長江治理的指導(dǎo)思想。國家先后出臺(tái)了《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《長江資源及環(huán)境保護(hù)與修復(fù)行動(dòng)方案》《長江流域（片）水資源保護(hù)規(guī)劃（2016-2030年）》等政策文件，并加快推進(jìn)“長江保護(hù)法”的立法工作。在共抓大保護(hù)的總體格局下，長江沿線11?。ㄊ校┖拖嚓P(guān)行政部門近期抓緊落實(shí)“5+1”重點(diǎn)工作，流域水資源保護(hù)、水環(huán)境治理取得一定成效。

然而，長江水資源及環(huán)境保護(hù)與修復(fù)仍面臨著諸多困難，如流域生態(tài)環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，上下游生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)體制機(jī)制不健全，流域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)等問題，使得長江大保護(hù)仍然是一場前所未有的綠色攻堅(jiān)戰(zhàn)。當(dāng)前長江流域可持續(xù)發(fā)展的需求與生態(tài)環(huán)境問題之間的矛盾日益突出，構(gòu)建科學(xué)有效的保護(hù)與修復(fù)機(jī)制，成為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略落地的必需一環(huán)。

長江資源及環(huán)境面臨的形勢(shì)

隨著城市人口集聚、經(jīng)濟(jì)規(guī)模增加、土地利用狀況快速變化，加之固體廢棄物和大氣污染等因素的影響，長江流域的污染趨勢(shì)仍然未完全扭轉(zhuǎn)，依附于長江流域的河道及岸線資源的水生態(tài)功能退化等問題凸顯。

水資源供需矛盾逐步凸顯

長江流域水資源總量豐沛，但供需時(shí)空分布不均，并存在水質(zhì)性缺水隱憂。其中，上游主要是工程性缺水，下游主要是水質(zhì)性缺水，主要依靠增加供水工程能力來解決水資源供需矛盾。從需求側(cè)看，現(xiàn)有用水結(jié)構(gòu)及效率不能響應(yīng)長江流域的供需壓力。以2016年為例，長江流域萬元工業(yè)增加值用水量71m3，遠(yuǎn)高于當(dāng)年全國平均水平52.8m3，節(jié)水管理與節(jié)水技術(shù)總體落后。

局部支流污染嚴(yán)重，湖泊富營養(yǎng)化

圖1.長江流域近年廢污水排放量變化情況及趨勢(shì)

圖2. 長江流域湖泊近年水質(zhì)及富營養(yǎng)化變化情況

長江流域的支流和小流域污染形勢(shì)不樂觀，富營養(yǎng)化是長江全流域的總體特征。依據(jù)《長江流域及西南諸河水資源公報(bào)》的數(shù)據(jù)，長江流域廢污水排放量（不含西藏廢污水排放量）呈增長趨勢(shì)，湖泊全年水質(zhì)為Ⅰ-Ⅲ類占比嚴(yán)重偏小，富營養(yǎng)化較為嚴(yán)重，如圖1、圖2所示。沿江湖泊，包括洞庭湖、鄱陽湖、巢湖、滇池等珍貴水體的水質(zhì)多為Ⅳ類，富營養(yǎng)化問題長期存在。

水文系統(tǒng)失衡，水生態(tài)功能退化

長期以來，上中游興建的各種類型及規(guī)模的梯級(jí)水庫、水電站等涉水工程改變了長江的天然水文過程和水沙比例，加之氣候變化的影響，使得長江水文系統(tǒng)失衡、水生態(tài)功能退化。目前，只有通天河、金沙江上游、雅礱江上游、赤水河干流以及長江中下游干流等河段沒有建壩，其他河流的攔水建筑物分布廣泛。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)及專家意見，盡管長江目前總水量、耗水量和入海水量變化不大，但長江自然水文環(huán)境的變化使得水生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)片段化，且外調(diào)水量逐漸增多，長江已處于半自然、半人工河流的格局。在此格局下，長江及沿江河湖調(diào)蓄能力降低、枯水期提前、枯水位下降，天然產(chǎn)卵場消失、洄游通道受阻，生物種類減少、資源量下降。減少人工干預(yù)、增強(qiáng)低影響規(guī)劃及工程技術(shù)的應(yīng)用，是未來長江涉水工程建設(shè)的原則。

長江沿線人口及產(chǎn)業(yè)承載強(qiáng)度高

長江流域水資源及生態(tài)產(chǎn)出自然供給分布格局和人居及產(chǎn)業(yè)分布格局的自然適應(yīng)關(guān)系已經(jīng)被破壞。長江沿線空間開發(fā)的人口及經(jīng)濟(jì)承載強(qiáng)度最高已達(dá)全國平均水平的10倍以上，且岸線利用強(qiáng)度居高不下。長江沿線城市群不僅數(shù)量多、體量大、吸引力強(qiáng)，其人口及經(jīng)濟(jì)體量巨大，且普遍呈快速增長趨勢(shì)，給沿江保護(hù)帶來巨大的阻力和壓力。《長江岸線保護(hù)和開發(fā)利用總體規(guī)劃》數(shù)據(jù)表明，長江溪洛渡以下干流岸線利用率為20.6%，下游岸線利用率已超28%。從岸線利用格局來看，布局也不合理，港口碼頭和取排水口占已利用岸線的50%以上，給長江水環(huán)境帶來極大壓力。

管理體制機(jī)制不健全

長江治理政出多門，上下游關(guān)系協(xié)調(diào)難，部門隔閡大，涉及多個(gè)省市、多個(gè)部門的長江流域綜合治理，河長制推行效果有待驗(yàn)證。從行政區(qū)劃方面看，長江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)省（市），在現(xiàn)行管理模式下，分段管理所在轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。流域管理涉及多個(gè)部門，部門間職責(zé)交叉、權(quán)限界定不清，流域管理與行政管理相結(jié)合的管理體制在長江治理的實(shí)踐中并未達(dá)到預(yù)期效果。除此之外，長江治理的綜合性法律法規(guī)仍屬空白，“長江保護(hù)法”出臺(tái)尚有時(shí)日，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制未形成完整的體系，多元參與機(jī)制發(fā)揮效果不佳。

構(gòu)建科學(xué)有效的長江資源與環(huán)境保護(hù)修復(fù)機(jī)制

為積極應(yīng)對(duì)資源及環(huán)境壓力，長江資源及環(huán)境保護(hù)與修復(fù)工作打開了重要的政策窗口。2016年1月，習(xí)近平總書記在推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置。2018年4月，習(xí)總書記再次強(qiáng)調(diào)“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”，明確提出了推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展需要正確把握五個(gè)關(guān)系，即整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、總體謀劃和久久為功、破除舊動(dòng)能和培育新動(dòng)能、自我發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的關(guān)系。

在堅(jiān)持“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的指導(dǎo)思想下，充分把握五大關(guān)系的基礎(chǔ)上，長江資源及環(huán)境保護(hù)與修復(fù)應(yīng)重點(diǎn)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素，增強(qiáng)各項(xiàng)治理措施的關(guān)聯(lián)性和耦合性，堅(jiān)持治本方略和治標(biāo)策略相結(jié)合、全面漸進(jìn)治理和重點(diǎn)問題突破相銜接的流域綜合治理方向。沿江各地區(qū)應(yīng)秉持系統(tǒng)思維，從整體出發(fā)，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，探索協(xié)同推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展新路子，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)長江沿線發(fā)展新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

加快長江大保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)，為長效機(jī)制的建立提供管制基礎(chǔ)。完善現(xiàn)行的流域管理體制，打破部門和區(qū)域條塊分割，建立健全跨部門跨地區(qū)的協(xié)調(diào)體系，完善整合行政、市場和社會(huì)力量的協(xié)調(diào)機(jī)制。堅(jiān)持多元協(xié)同共治，通過法制和市場的雙重引導(dǎo)機(jī)制，使上下游、沿岸各利益主體達(dá)成共識(shí)，形成共同治理的集體行動(dòng)模式。同時(shí)完善監(jiān)督、生態(tài)補(bǔ)償、涉水行政審批等制度，使其成為一個(gè)系統(tǒng)科學(xué)的治理機(jī)制。

健全法律法規(guī)，完善河湖長制的治理機(jī)制

為應(yīng)對(duì)長江大保護(hù)的法律法規(guī)間的銜接性問題，國家及地方層面應(yīng)盡快研究出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)或條例，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，打破長江大保護(hù)的各類行政、市場和社會(huì)治理邊界和壁壘。加快推進(jìn)“長江保護(hù)法”的立法進(jìn)程，持續(xù)推進(jìn)長江治理的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法 、全民守法的法治進(jìn)程建設(shè)，克服長江保護(hù)的法治障礙。明確橫向各省份各部門、縱向各級(jí)政府主體權(quán)力運(yùn)行與問責(zé)機(jī)制，以及各類市場和社會(huì)治理主體的法定權(quán)利、責(zé)任及相互關(guān)系，從根本上實(shí)現(xiàn)流域資源及環(huán)境綜合治理的法治化和常態(tài)化。

在河湖長制全面推進(jìn)的新時(shí)代河湖治理政策下，將流域機(jī)構(gòu)管理與河湖長制相結(jié)合，充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)與各級(jí)河長的各自優(yōu)勢(shì)，改變河長制推行過程中的片段化管理，協(xié)同推進(jìn)河湖治理與保護(hù)的各項(xiàng)任務(wù)。

加強(qiáng)資源及環(huán)境保護(hù)修復(fù)，完善監(jiān)督考評(píng)機(jī)制

強(qiáng)化水生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。首先，要完成水資源-水質(zhì)量-水生態(tài)調(diào)查評(píng)估，整合優(yōu)化各省和跨省界面的監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，以及數(shù)據(jù)的采集、匯總、公開和共享，逐步建立數(shù)據(jù)集成共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各省份各部門的共享聯(lián)治。推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，利用現(xiàn)代信息技術(shù)逐步實(shí)現(xiàn)水資源、生態(tài)保護(hù)紅線及水環(huán)境質(zhì)量的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。其次，完善水生態(tài)健康評(píng)估體系，可從水資源流量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)兩方面全面科學(xué)評(píng)價(jià)河流、湖泊、水庫健康狀況。重點(diǎn)水域如長江干流、洞庭湖、鄱陽湖等河流湖泊加強(qiáng)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，定期進(jìn)行重點(diǎn)河流、湖庫的水生態(tài)健康評(píng)估。最后，強(qiáng)化過程評(píng)估和考核，建立和完善水生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作評(píng)估監(jiān)督機(jī)制。明確評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法和獎(jiǎng)懲機(jī)制，重點(diǎn)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制。

應(yīng)將長江作為珍貴的基礎(chǔ)性自然資源和環(huán)境載體，應(yīng)加快從供給側(cè)和需求側(cè)、靜態(tài)資產(chǎn)管理結(jié)果和動(dòng)態(tài)資產(chǎn)管理過程等不同視角，加快落實(shí)自然資源資產(chǎn)賬戶及干部離任審計(jì)等制度。對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)，保障流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作中決策的科學(xué)性和長效性。

強(qiáng)化河湖沿線的國土管理，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

加強(qiáng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略精準(zhǔn)落地，協(xié)調(diào)使用土地政策和財(cái)政政策，是長江資源及環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的兩大重器。長江及其河湖沿線的國土管控和財(cái)政政策，應(yīng)重保護(hù)、重修復(fù)、重限制，減少包括綠化、美化、亮化等人類岸線影響行為，引導(dǎo)建立科學(xué)的長江保護(hù)體系。

加強(qiáng)長江及其河湖沿線的國土資源管理，加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)，嚴(yán)格水域岸線生態(tài)空間管控，是長江資源及環(huán)境治理的重中之重。嚴(yán)守河流岸線生態(tài)保護(hù)紅線，盡快制定出臺(tái)岸線保護(hù)與利用相關(guān)管理規(guī)定，開展長江岸線有償使用制度探索，不斷提高長江岸線資源保護(hù)力度和利用效率，推進(jìn)沿江產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整優(yōu)化。

應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政政策在長江資源及環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制方面的重要導(dǎo)向性作用。2018年2月，財(cái)政部制定《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》，長江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)一步完善。生態(tài)補(bǔ)償不僅要依靠國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，還要積極推動(dòng)上下游、左右岸共商共建，建立政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會(huì)參與的多元化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展之間的良性互動(dòng)。

完善多元參與機(jī)制，形成全社會(huì)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿江政府主體和企業(yè)主體利益，動(dòng)員全社會(huì)的力量參與水生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，形成治理網(wǎng)絡(luò)，共擔(dān)治理責(zé)任，共享環(huán)境收益，改變上下游、左右岸相互推卸責(zé)任的局面。

充分發(fā)揮流域綜合管理機(jī)構(gòu)和各省市政府各級(jí)河長的作用，流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)解決重要河湖、跨省河湖、上下游、左右岸、干支流全面推行河長制的重大問題，實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)同治理。長江水利委員會(huì)負(fù)責(zé)流域水資源的管理與監(jiān)督，統(tǒng)籌流域用水量、省際間水量調(diào)配，水資源保護(hù)，跨省間的河流湖泊水庫的監(jiān)測(cè)與功能區(qū)劃工作，省界斷面河流湖泊水庫相關(guān)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，河道采砂活動(dòng)的管理與監(jiān)督，在職權(quán)范圍內(nèi)行使檢查與執(zhí)法工作。各級(jí)河長負(fù)責(zé)相應(yīng)轄區(qū)的保護(hù)管理工作，即水環(huán)境治理、水資源保護(hù)、岸線管理等。對(duì)超標(biāo)排放廢污水、非法采砂、圍湖造景造田、非法碼頭營運(yùn)等各種違規(guī)違法行為清理整治。

加大對(duì)企業(yè)的管控力度，落實(shí)排污許可，大型排污企業(yè)實(shí)行限排限產(chǎn)，限制廢污水排放量，加大排查和處罰力度，不斷完善工業(yè)水權(quán)及排放權(quán)的分配與流轉(zhuǎn)機(jī)制。加強(qiáng)長江沿線產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的負(fù)面清單和禁限目錄的管理，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

加強(qiáng)公眾參與和監(jiān)督。首先，建立健全公眾參與方式與政府回應(yīng)機(jī)制，規(guī)定公眾參與的途徑、范圍、方式以及反饋處理途徑。其次，建立健全治理信息公開制度，相關(guān)信息及時(shí)準(zhǔn)確公開，確保公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。最后，對(duì)于環(huán)保公益性組織給予支持，聽取社會(huì)意見和建議。對(duì)沿岸公眾做好水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的教育與宣傳工作，尤其是沿岸污染嚴(yán)重區(qū)域的環(huán)保宣傳，提升公眾的環(huán)保意識(shí)與行動(dòng)，推進(jìn)長江流域人水和諧的綠色可持續(xù)發(fā)展。

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，強(qiáng)化“三水”底線約束

我國長江沿岸有40余萬家化工企業(yè)，規(guī)模以上的排污口有8000多個(gè)?，F(xiàn)階段要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，沿江上下游，東西中各省份以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，建立生態(tài)環(huán)境硬約束，制定負(fù)面清單，實(shí)施差別準(zhǔn)入制度，以生態(tài)優(yōu)先倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，鼓勵(lì)和扶持綠色、低碳高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

強(qiáng)化“水資源利用上線、水環(huán)境質(zhì)量底線、水生態(tài)保護(hù)紅線” 的底線約束。明確水資源開發(fā)利用上線，控制用水總量、提高用水效率，改善江湖關(guān)系，確保水環(huán)境質(zhì)量“無劣質(zhì)、不退化、保安全”。嚴(yán)格控制工業(yè)點(diǎn)源污染、城市排水污染、農(nóng)業(yè)面源污染，落實(shí)流域干流、重要支流岸線延伸1公里內(nèi)化工企業(yè)撤離工作。劃定生態(tài)保護(hù)紅線，使其與資源承載能力相匹配，構(gòu)建功能穩(wěn)定的生態(tài)安全格局。

綜上，為構(gòu)建科學(xué)有效的長江資源及環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)機(jī)制，應(yīng)堅(jiān)持貫徹“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”，在法治化基礎(chǔ)上協(xié)同政府、市場和社會(huì)力量，依據(jù)長江沿線各省市主體功能區(qū)定位，提高長江沿線國土空間保護(hù)和開發(fā)效率，實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)目標(biāo)。