張國興

占道經(jīng)營是城市發(fā)展過程中普遍存在的現(xiàn)象，既影響城市市容和環(huán)境衛(wèi)生，又損害合法經(jīng)營者的正當(dāng)權(quán)益，必須花大力氣治理。自改革開放以來，隨著社會(huì)發(fā)展及城市化進(jìn)程的不斷加速，加強(qiáng)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理已日益為各級(jí)政府所重視。2002年，在國務(wù)院的推動(dòng)下，全國大多數(shù)地市先后成立了專門的城市管理執(zhí)法部門，在職權(quán)設(shè)置上雖略有差異，但無一例外地將占道經(jīng)營治理納入其職責(zé)范圍內(nèi)。多年來，管理體制雖進(jìn)行了多次改革，但并沒有根治占道經(jīng)營。這種情況若不及時(shí)解決，既違背了以人為本的行政執(zhí)法理念，也阻礙了我國民主法治進(jìn)程。

一、違章占道經(jīng)營溯源

改革開放初期，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，我國大力推行馬路市場，這一時(shí)期對(duì)占道經(jīng)營持放任態(tài)度，雖然對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了“推動(dòng)”作用，但問題也隨之出現(xiàn)。因有利可圖，占道經(jīng)營者越來越多，尤其在繁華區(qū)域，占道經(jīng)營者鋪天蓋地，造成交通堵塞、市民出行不便。因此，市民對(duì)治理占道經(jīng)營的呼聲越來越高。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，占道經(jīng)營者主要由城市下崗失業(yè)人員和進(jìn)城務(wù)工人員等群體構(gòu)成，是政府和社會(huì)應(yīng)該幫扶和救助的對(duì)象。因此，占道經(jīng)營不僅是城市市容管理問題，也是一個(gè)綜合性的社會(huì)問題。如對(duì)此種現(xiàn)象一律采取處罰和取締等一刀切的做法，勢(shì)必導(dǎo)致社會(huì)對(duì)執(zhí)法工作認(rèn)可度較低，大大弱化執(zhí)法處罰力度，既掣肘了綜合行政執(zhí)法工作的良性發(fā)展，又影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定，最終導(dǎo)致城市管理隊(duì)伍陷入進(jìn)退維谷的兩難窘境。

二、城市占道經(jīng)營治理的要求

（一）城市管理執(zhí)法必須與時(shí)俱進(jìn)

黨的十八大以來，我黨在堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，形成了習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想。習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想堅(jiān)持以人民為中心，要求把黨的群眾路線貫徹到治國理政的全部活動(dòng)之中，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)；黨在治國理政的過程中要始終把人民放在首位，要始終堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一作為社會(huì)主義政治發(fā)展的必然要求。因此，在當(dāng)今努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、全面落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、高舉新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想旗幟的時(shí)代背景下，缺乏人性化色彩的執(zhí)法理念與一刀切式的執(zhí)法方式理應(yīng)被時(shí)代所拋棄。如何讓城市管理執(zhí)法方式更多地體現(xiàn)新時(shí)代的人文關(guān)懷、綻放人性色彩，有著直接的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）執(zhí)法應(yīng)將處罰和人文關(guān)懷結(jié)合起來

在實(shí)際的執(zhí)法過程中，執(zhí)法隊(duì)伍有時(shí)過于強(qiáng)調(diào)法律的剛性和威懾力，固守治理就是執(zhí)法、執(zhí)法就是處罰、處罰就是罰款的觀念，忽略了法律本身應(yīng)有的人文關(guān)懷。此外從法律原則來分析，在對(duì)流動(dòng)攤販占道經(jīng)營治理中，城市管理執(zhí)法人員是行政主體，占道經(jīng)營者是行政相對(duì)人。行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)。現(xiàn)代法治精神要求在執(zhí)法管理的過程中應(yīng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的原則及理念，執(zhí)法理念不轉(zhuǎn)變，執(zhí)法行為就不可能根本轉(zhuǎn)變。在落后的、缺乏人性化色彩的執(zhí)法理念支配下的城市管理執(zhí)法行為只能引發(fā)執(zhí)法相對(duì)人更多的反感和抵抗，無形中加大了行政執(zhí)法工作的難度和阻力，稍弱執(zhí)法效果。

（三）科學(xué)對(duì)待占道經(jīng)營管理與執(zhí)法

城管執(zhí)法部門采用單一的取締和禁止手段來解決占道經(jīng)營這一復(fù)雜問題，非但不能取得根本成效，反而會(huì)使執(zhí)法主體與行政相對(duì)人之間積累大量矛盾。此類矛盾如不及時(shí)、有效地解決，將嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，最終影響到整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

三、城市占道經(jīng)營治理對(duì)策

（一）樹立以人為本的善治理念，堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的執(zhí)法方式

在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)下，樹立以人為本的善治理念是進(jìn)行城市治理工作的客觀要求。政府需要重新確立更富有人文關(guān)懷與人性光輝的城市治理目標(biāo)，始終把廣大居民的根本利益作為城市環(huán)境治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，做到治理為民，治理靠民。城市管理執(zhí)法理念是城市治理理念在行政執(zhí)法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，在占道經(jīng)營治理中，城市管理部門要堅(jiān)持以人民為中心，秉持以人為本的善治理念，努力實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。此外，也可以采用柔性化治理方式。柔性化治理方式要求行政執(zhí)法者與占道經(jīng)營攤販之間實(shí)現(xiàn)良性溝通與互動(dòng)，以此來緩解行政執(zhí)法者與攤販之間緊張的對(duì)立關(guān)系，而城市管理隊(duì)伍在治理過程中的說理，是柔性化管理方式的精髓所在。通過柔性化管理方式可增強(qiáng)攤販對(duì)城市管理與執(zhí)法過程的認(rèn)可度和自愿參與度，在推動(dòng)城市管理與執(zhí)法民主化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)城市市容管理提檔升級(jí)。

（二）調(diào)整完善政策，積極回應(yīng)占道經(jīng)營行為

在我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)狀況與就業(yè)形勢(shì)下，城市困難群體中的一部分人選擇從事街頭攤販經(jīng)營作為其非正規(guī)就業(yè)形式，有著一定的客觀必然性。在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)街頭攤販生存狀況的關(guān)注，采用堵疏結(jié)合的方法，摒棄不合理的取締政策，在疏導(dǎo)上下功夫，以更加積極的姿態(tài)回應(yīng)街頭攤販經(jīng)營這一非正規(guī)就業(yè)形式。在治理政策設(shè)計(jì)上應(yīng)該秉持尊重歷史、正視現(xiàn)實(shí)、管而不死、活而不亂的原則，將街頭攤販經(jīng)營中占道經(jīng)營行為與經(jīng)營本身分開處理，逐步規(guī)范和引導(dǎo)隨意性的占道經(jīng)營行為，通過賦予經(jīng)營攤販合法和適當(dāng)?shù)慕?jīng)營空間，鼓勵(lì)、支持和保護(hù)攤販經(jīng)營本身，從而實(shí)現(xiàn)市容環(huán)境、攤販經(jīng)營者、居民消費(fèi)需求三方共贏的局面。

（三）政府主導(dǎo)，行業(yè)牽頭，根治攤販占道經(jīng)營現(xiàn)象

在實(shí)踐操作中，僅依靠政府強(qiáng)制治理占道經(jīng)營會(huì)引發(fā)諸多社會(huì)問題，因此，開辟新的治理思路實(shí)屬必然。在占道經(jīng)營治理過程中，可以借助行業(yè)組織，將占道經(jīng)營歸類，由行業(yè)組織將其引入市場或超市，有條件的可進(jìn)入社區(qū)，安排專人負(fù)責(zé)幫帶。非政府組織相較于政府而言，其更接近社會(huì)基層，更了解流動(dòng)攤販的狀況和需求，使其參與到城市管理中來，不僅可直接減少城市管理執(zhí)法部門的工作量，還能更好地為占道經(jīng)營者服務(wù)。政府主導(dǎo)方面，政府可以與行業(yè)簽訂協(xié)議，明確責(zé)任與義務(wù)，對(duì)行業(yè)牽頭人實(shí)行獎(jiǎng)、罰結(jié)合，凸顯幫帶質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)先富幫后富，達(dá)到共同富裕的目的。

（四）加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，完善執(zhí)法追責(zé)制度

在政治素養(yǎng)方面，應(yīng)不斷加強(qiáng)城市管理和執(zhí)法隊(duì)伍的思想政治工作，始終如一地對(duì)城市管理執(zhí)法人員進(jìn)行法治教育、黨的宗旨教育和職業(yè)道德教育，提升其思想政治覺悟，使其樹立責(zé)任心和使命感。在執(zhí)法手段方面，職權(quán)范圍應(yīng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，執(zhí)法過程應(yīng)嚴(yán)格按照法定程序，禁止越權(quán)執(zhí)法。手段上對(duì)流動(dòng)攤販可以提供人性化的管理和服務(wù)以及進(jìn)行批評(píng)教育等，要先摸清占道經(jīng)營人家庭情況，有針對(duì)性地教育和服務(wù)，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)劃行歸市。違法占道經(jīng)營超過三次之后拒不劃行歸市的可予以罰款，多次教育和服務(wù)后仍暴力抗法的可予以行政拘留或追究刑事責(zé)任。業(yè)務(wù)素質(zhì)方面應(yīng)結(jié)合工作實(shí)際不斷更新業(yè)務(wù)知識(shí)，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)，不斷追求高質(zhì)量的城市管理水平。在行政執(zhí)法追責(zé)方面，要建立追責(zé)制度，完善追責(zé)程序。執(zhí)法隊(duì)員不按照程序執(zhí)法、特別是暴力執(zhí)法，傷害困難群眾情節(jié)嚴(yán)重、造成惡劣社會(huì)影響的，必須依法嚴(yán)懲。所屬地城市管理執(zhí)法隊(duì)員，多次暴力傷害困難群眾的，相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)就地免職，不得再重用。