李金鋒

摘 要：如何解決農(nóng)村社會(huì)治安問題依然是一個(gè)亟待解決的課題，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所功能發(fā)揮為主的傳統(tǒng)防控模式，未能有效實(shí)現(xiàn)維護(hù)治安秩序的目的。鑒于新問題給社會(huì)治安防控體系帶來的沖擊，負(fù)有社會(huì)管理職能的國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生了協(xié)同合作，希冀通過綜合治理視野下的權(quán)力決斷對(duì)治安問題進(jìn)行系統(tǒng)處置。在這場(chǎng)博弈當(dāng)中，國(guó)家在達(dá)到維護(hù)秩序目的之余，也注重強(qiáng)化對(duì)人權(quán)的保障，確保了秩序與自由的平衡共進(jìn)。

關(guān)鍵詞：不可控；權(quán)力協(xié)同；階段性平衡；延伸思考

筆者在日常調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下農(nóng)村社會(huì)治安突出，阻滯了鄉(xiāng)村治安有序進(jìn)行。十九大提出要建設(shè)平安中國(guó)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序。根據(jù)農(nóng)村社會(huì)治安實(shí)況，如何落實(shí)十九大精神，成為當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治安的關(guān)鍵所在。筆者無意從宏大視角來敘述可控的具體樣態(tài)，而是想從社會(huì)控制這一小角度出發(fā)，來探究農(nóng)村社會(huì)治安工作。

一、初始階段的短暫不可控

鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的乏力。楊寧昱曾在《參考消息》上公布過國(guó)外對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治安的調(diào)研結(jié)果，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村警察占總?cè)丝诒壤秊槿f分之九，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所只有民警4—8名。貴州省農(nóng)村的一名警察需要負(fù)責(zé)維護(hù)4.2個(gè)村莊、4000到6000人的安全。在江蘇省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，3名警察負(fù)責(zé)的范圍達(dá)到267平方公里，相當(dāng)于美國(guó)首都華盛頓面積的1.5倍。而且，“基層干部和民警無事不進(jìn)村莊，從身體上越來越遠(yuǎn)離村莊”。[1]骨感而“倦怠”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所還要承受日益內(nèi)卷化的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，權(quán)力規(guī)訓(xùn)易于減少治安問題的法學(xué)判斷似乎出現(xiàn)了問題，現(xiàn)實(shí)中呈現(xiàn)出規(guī)訓(xùn)越多問題越多的社會(huì)悖論。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的乏力還表現(xiàn)在治安問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制的匱乏。勞拉·內(nèi)德和托德認(rèn)為糾紛劃分為三個(gè)明顯的階段：不滿或者前沖突階段、沖突階段以及糾紛階段?！扒皼_突階段是指這樣的階段：個(gè)體和組織因感自身受到不公正待遇感知而產(chǎn)生怨恨或抱怨，但不一定引發(fā)沖突的產(chǎn)生。如果在前沖突階段這一狀況沒有化解，沖突階段將會(huì)來臨，受害者將對(duì)抗冒犯者，并表達(dá)自己的憤恨感和不公正感。如果沖突在這一階段沒有被消除，以沖突公開為代表的糾紛階段將會(huì)到來，第三方開始參與進(jìn)來。”[2]在這三個(gè)階段中，國(guó)家重視的是對(duì)糾紛階段的控制設(shè)計(jì)，比如以審判為中心的司法體制改革就是為了將訴訟打造成糾紛的最后也是“最好”的解決平臺(tái)。這種設(shè)計(jì)存在很多需要正式的缺陷，最突出的表現(xiàn)為專注對(duì)糾紛階段的控制，而忽略了對(duì)前沖突階段和沖突階段的控制。社會(huì)學(xué)家調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出干群關(guān)系疏離、傳統(tǒng)權(quán)威喪失、道德教化空白、熟人陌生化、個(gè)體原子化等“問題特征”，治保會(huì)、村社小組組長(zhǎng)、黨員、聯(lián)防組織、鄉(xiāng)村長(zhǎng)老等糾紛發(fā)現(xiàn)和前段控制的主體都已經(jīng)退出了歷史舞臺(tái)，民間糾紛迅速越過前沖突階段和沖突階段而進(jìn)入糾紛階段，絕大多數(shù)都與門檻低地的派出所直接搭接，甚至投向能夠填補(bǔ)規(guī)范具有語(yǔ)言暴力和身體暴力的灰黑勢(shì)力[3]。

農(nóng)村社會(huì)治安問題的張力。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所有限防控能力相比，農(nóng)村社會(huì)治安問題帶來的壓力非常明顯，比如，“農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化流動(dòng)人口就業(yè)帶來的勞動(dòng)糾紛頻生，留守人群輕微的盜竊行為多發(fā)”[4]，“以圖財(cái)為目的的入室盜竊、一殺多人等惡性案件上升，黑社會(huì)組織的村霸、鄉(xiāng)霸等惡勢(shì)力魚肉鄉(xiāng)里，危害社會(huì)治安的黃、賭、毒現(xiàn)象日趨蔓延，非法邪教組織活動(dòng)猖獗”[5]，部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)后導(dǎo)致糾紛增多等等。另外根據(jù)犯罪黑數(shù)理論，未被發(fā)現(xiàn)和處置的農(nóng)村社會(huì)治安問題應(yīng)該占據(jù)一定比例?！盎鶎诱ぷ鞯闹匦闹饕亲ソ?jīng)濟(jì)發(fā)展，在維護(hù)農(nóng)村治安穩(wěn)定，尤其是在治安防控工作上往往是派出所“唱獨(dú)角戲”，孤軍奮戰(zhàn)。目前基層黨委政府的工作重心主要是抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資、新興工業(yè)園區(qū)建設(shè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，往往忽視了社會(huì)治安穩(wěn)定的重要性，有的甚至還存在社會(huì)治安公安機(jī)關(guān)一家獨(dú)抓的認(rèn)識(shí)誤區(qū)?！盵6]因此，如若以中立者的眼光來審視主客體之間的角力，面對(duì)農(nóng)村社會(huì)治安問題張力表征，人員丁零、行為受限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所顯得更為無力。

二、力求可控的權(quán)力協(xié)同

鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的承載力有閾值限定，在應(yīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)治安問題方面不是全能的，必然要借助其他政府部門的力量，于是便出現(xiàn)了綜合治理。此處的綜合治理與周雪光教授所言的權(quán)力共謀不同，周雪光教授所言的權(quán)力共謀是指基層政府與它的直接上級(jí)政府相互配合，采取各種策略應(yīng)對(duì)來自更上級(jí)政府的政策法令和檢查監(jiān)督。[7]權(quán)力共謀是行政管理中必須正視的一種問題，綜合治理是為了維護(hù)公共利益指引下的社會(huì)治安秩序而實(shí)施的管理手段，筆者認(rèn)為，應(yīng)該理性的承認(rèn)農(nóng)村社會(huì)治安問題具有多因?qū)傩裕枰鱾€(gè)部門在糾紛發(fā)現(xiàn)、就業(yè)預(yù)防、前期處置、打擊處理等方面共謀如何進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)，比如林業(yè)局需要介入林權(quán)糾紛，派出所需要處理違法犯罪行為，政府需要多措并舉為農(nóng)民提供工作機(jī)會(huì)，依據(jù)社會(huì)紐帶理論減弱治安問題發(fā)生的基礎(chǔ)等等。各權(quán)力之間相互協(xié)同、聯(lián)防整合，農(nóng)村社會(huì)治安問題促使了不同權(quán)力類型之間的協(xié)調(diào)共進(jìn)，橫向分權(quán)和縱向分權(quán)在一定程度上被打破了，行政行為充滿了富有生命活力的地方性知識(shí)，行政效率在權(quán)力協(xié)同整合下得到提升，權(quán)力決斷重新掌握了主導(dǎo)地位。

另外，這種權(quán)力協(xié)同一方面是在有效解決治安問題的目標(biāo)指引下形成的，但另一方面也是出于壓力型體制的支配。壓力型體制是指下級(jí)政府在指標(biāo)壓力驅(qū)動(dòng)下完成上級(jí)交辦的任務(wù)。在壓力型體制下，命令和服從成為政治運(yùn)行的特征，受求穩(wěn)定性導(dǎo)向的指標(biāo)驅(qū)動(dòng)，保持社會(huì)穩(wěn)定成為公共權(quán)力場(chǎng)域內(nèi)的管控目標(biāo)，所牽連的責(zé)任權(quán)力單位都要接受管控目標(biāo)的制約。而在職能分工不斷細(xì)化的轉(zhuǎn)型時(shí)代，權(quán)力單位在職責(zé)范圍內(nèi)不可能有效而系統(tǒng)的解決治安問題，或者說不能確保治安問題不會(huì)反復(fù)發(fā)作。國(guó)家有意切割的各獨(dú)立權(quán)力機(jī)關(guān)基于共同的管控目標(biāo)找到了協(xié)同的基礎(chǔ)，治安問題權(quán)力機(jī)關(guān)組合在一起共同發(fā)力，綜合治理成為比較有效的選擇。但與其說各權(quán)力機(jī)關(guān)表現(xiàn)出了一種主動(dòng)性發(fā)問，倒不如說是治安問題嚴(yán)重性迫使各權(quán)力機(jī)關(guān)積極作為，而且是一種合作型的積極作為，畢竟社會(huì)控制是治安秩序的本質(zhì)內(nèi)容[8]。

三、可控之下的延伸思考

在依法治國(guó)大背景下，通過規(guī)訓(xùn)確保國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的平衡[9]，已經(jīng)成為法學(xué)界的一個(gè)理論共識(shí)。這種權(quán)力規(guī)訓(xùn)的思想帶有很強(qiáng)的西方傳襲特點(diǎn)，立足點(diǎn)在于追求似乎不能反駁的自由普世價(jià)值，在這種思想下權(quán)力被認(rèn)為是萬惡之源，善的本質(zhì)不在考慮范圍之內(nèi)，必須要緊緊的進(jìn)行制約再制約。筆者無意進(jìn)行批駁，但可以做一個(gè)推理，如果將自由論者眼中的萬惡之權(quán)力全部推倒，是否就完全實(shí)現(xiàn)了個(gè)人權(quán)利的最大化呢？這種導(dǎo)致無政府主義的邏輯推演絕不可能是一個(gè)理智的選項(xiàng)，因?yàn)閱蝹€(gè)人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)必須以他人的權(quán)利約束為前提，存在絕對(duì)自由的空間絕對(duì)是搶劫、盜竊等違法犯罪橫行的地方，因?yàn)樗械臋?quán)利都不受限，弱者將在強(qiáng)者的暴虐下“嗷嗷待哺”?！叭耸巧杂傻?，卻無往不在枷鎖之中。”因此，權(quán)力不應(yīng)被污名化，權(quán)力既是萬惡之源，也是萬善之源，唯善論和唯惡論都是片面不符合實(shí)際的，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要具有強(qiáng)制力的權(quán)力來支撐實(shí)現(xiàn)，社會(huì)不僅需要權(quán)力規(guī)訓(xùn)，也需要權(quán)力決斷，權(quán)力規(guī)訓(xùn)和權(quán)利決斷統(tǒng)稱為治權(quán)[10]。權(quán)力規(guī)訓(xùn)追求的是自由，權(quán)力決斷追求的秩序，治權(quán)就是追求秩序的同時(shí)彰顯對(duì)自由的保護(hù)。需要說明的一點(diǎn)是，與保護(hù)自由相比，后發(fā)達(dá)國(guó)家在轉(zhuǎn)型時(shí)期更應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)威以維護(hù)安全穩(wěn)定的秩序。即更應(yīng)追求權(quán)力決斷下生成的秩序，否則很容易陷入拉美國(guó)家盲目復(fù)制西方自由范式后造就的混亂局面。必須先存在權(quán)威，而后才談的上限制權(quán)威。[11]必須先存在秩序，而后才能談的上對(duì)自由的擴(kuò)容。權(quán)力的合法性最終來自它對(duì)社會(huì)的良好承諾以及實(shí)現(xiàn)，治安秩序就是一種承諾。

在當(dāng)前社會(huì)治安矛盾突出環(huán)境中，與其說矛盾的重點(diǎn)在于公權(quán)力與私權(quán)力之間的平衡設(shè)計(jì)，不如說是不斷增長(zhǎng)的社會(huì)問題與權(quán)威不足的公權(quán)力虛弱之間的失衡，公權(quán)力因不能發(fā)揮其功效已表現(xiàn)的遠(yuǎn)離預(yù)設(shè)期望。農(nóng)村社會(huì)治安問題其實(shí)已成為影響社會(huì)治安秩序的重大課題，但學(xué)界對(duì)于該問題并未設(shè)計(jì)出比較合理可行的進(jìn)路，現(xiàn)有基于權(quán)力規(guī)訓(xùn)理念指導(dǎo)下而設(shè)計(jì)出的模式控制缺乏真實(shí)的效益。無論如何，針對(duì)日益突出的農(nóng)村社會(huì)治安問題，權(quán)力開始思考規(guī)訓(xùn)的種種不足，基于社會(huì)控制而進(jìn)行了綜合治理。在綜合治理指引下，政府各機(jī)關(guān)建立了前沖突階段的預(yù)警機(jī)制，還利用人民調(diào)解等機(jī)制將糾紛從鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所分流出來，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所在壓力減緩下能夠有效開展處置工作，發(fā)現(xiàn)機(jī)制、信管機(jī)制、調(diào)解機(jī)制等各種有效機(jī)制得以共建共享，在某種程度上可以說，經(jīng)過綜合治理的有序推進(jìn)，力量對(duì)比達(dá)到了一種階段性的動(dòng)態(tài)平衡，在歷經(jīng)初始階段的不可控夢(mèng)魘后，農(nóng)村社會(huì)治安問題漸趨在可控范圍之內(nèi)。

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