郭煦

近日，長(zhǎng)春市通報(bào)了6起環(huán)保領(lǐng)域問責(zé)典型案例，其中，吉林波羅湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)環(huán)境污染問題就榜上有名。事實(shí)上，波羅湖保護(hù)區(qū)周邊污染問題由來(lái)已久，4月16日下午，吉林省環(huán)保廳執(zhí)法監(jiān)察局副調(diào)研員曹樹林率隊(duì)對(duì)農(nóng)安縣波羅湖濕地保護(hù)區(qū)違法用地拆除工作進(jìn)展情況進(jìn)行實(shí)地檢查，隨后檢查組對(duì)此次農(nóng)安縣波羅湖濕地保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法建筑現(xiàn)場(chǎng)拆除情況進(jìn)行了實(shí)地核查，并布置下一步整改意見。

農(nóng)安縣隸屬吉林省長(zhǎng)春市，由于地處八百里旱海邊緣，這里十年九旱，春旱尤其嚴(yán)重。2000年前后，農(nóng)安縣委縣政府決定大力發(fā)展牧業(yè)，2001年全縣肉類總產(chǎn)量達(dá)到33萬(wàn)噸，農(nóng)業(yè)部對(duì)全國(guó)肉類總產(chǎn)量前100名的縣排序中，農(nóng)安縣名列第一。畜牧業(yè)總產(chǎn)值、肉類總產(chǎn)量、畜禽飼養(yǎng)總量、規(guī)模飼養(yǎng)戶、畜牧業(yè)人均收入五項(xiàng)指標(biāo)居吉林省全省第一。此后農(nóng)安連續(xù)十幾年位居全國(guó)第一，是名副其實(shí)的“肉庫(kù)”。農(nóng)安縣2016年位列全國(guó)養(yǎng)豬百?gòu)?qiáng)縣第一位，此外，主要的養(yǎng)殖品種還有肉雞、肉兔、肉牛、小尾寒羊、農(nóng)安挽馬、櫻桃谷肉鴨等。

然而，在這樣的成績(jī)面前，面對(duì)環(huán)保督察，農(nóng)安縣只能“刮骨療傷”，大批牧業(yè)小區(qū)被拆除，轉(zhuǎn)型發(fā)展難題尤為突出。今年6月底，農(nóng)安縣對(duì)波羅湖保護(hù)區(qū)周邊牧業(yè)小區(qū)進(jìn)行了大規(guī)模拆除。當(dāng)?shù)刂槿耸客嘎?，此舉主要是應(yīng)對(duì)8月初的環(huán)保督察“回頭看”工作。當(dāng)?shù)啬翗I(yè)管理局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，對(duì)牧業(yè)小區(qū)進(jìn)行拆除禁養(yǎng)是應(yīng)對(duì)中央環(huán)保督察的整改措施。

集中拆除牧業(yè)小區(qū)惹爭(zhēng)議

“十幾臺(tái)大型機(jī)械開進(jìn)我的養(yǎng)殖合作社，不到一小時(shí)，將豬舍、農(nóng)舍、羊舍夷為平地。無(wú)奈之下，我只能將所有牲畜賣掉?！鞭r(nóng)安縣鴻源養(yǎng)殖專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人張殿君告訴《小康》記者，6月26日，由農(nóng)安縣縣長(zhǎng)孫寧帶隊(duì)，農(nóng)安縣十幾個(gè)部門負(fù)責(zé)人組織對(duì)波羅湖保護(hù)區(qū)周邊牧業(yè)小區(qū)進(jìn)行拆除，僅一天時(shí)間，農(nóng)安縣三盛玉鎮(zhèn)和巴吉壘鎮(zhèn)所屬的8戶牧業(yè)小區(qū)被集中拆除。

張殿君提供給記者的合同書顯示，2004年10月，根據(jù)農(nóng)安縣委、縣政府招商引資指標(biāo)精神，三盛玉鎮(zhèn)宏山村引資發(fā)展黃牛生產(chǎn)，以帶動(dòng)全村的養(yǎng)牛業(yè)發(fā)展，經(jīng)村委會(huì)研究決定，將部分荒甸子發(fā)包給張殿君經(jīng)營(yíng)，承包期限為2004年10月—2024年10月。隨后，在2006年，又與村委會(huì)續(xù)簽合同，合同期為2025年1月—2044年12月。2007年10月，與村委會(huì)續(xù)簽合同至2058年12月31日止。

由于當(dāng)?shù)卣罅Πl(fā)展牧業(yè)養(yǎng)殖，同樣，長(zhǎng)春人劉洪俊2012年在農(nóng)安縣政府招商引資的政策引導(dǎo)下，與宏山村簽訂了承包土地合同，并成立三盛玉鎮(zhèn)宏山村茂源養(yǎng)殖合作社，承包土地450畝，合同約定使用期限為2012年5月25日—2051年11月1日止。

“在取得《動(dòng)物防疫條件合格證》后，我投入了300余萬(wàn)元，但卻遭遇了政府強(qiáng)拆，所有投資成了泡影?！眲⒑榭≌f(shuō)。

上述8家被拆的養(yǎng)殖戶中其中一位養(yǎng)殖戶徐臣曾經(jīng)在2000年前后在巴吉壘鎮(zhèn)政府擔(dān)任多年副鎮(zhèn)長(zhǎng)。他告訴記者，農(nóng)安縣在2000年以后發(fā)展畜牧業(yè)養(yǎng)殖，并鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資引進(jìn)養(yǎng)殖戶，號(hào)召當(dāng)?shù)剞r(nóng)民到波羅湖周邊發(fā)展養(yǎng)殖，凡是農(nóng)民響應(yīng)號(hào)召，均得到政府的相應(yīng)優(yōu)惠政策，并給予建房補(bǔ)貼。

“大批養(yǎng)殖戶響應(yīng)號(hào)召，在2008年，將宏山村4500余畝承包給上述8家養(yǎng)殖戶，將畜禽規(guī)模分類養(yǎng)殖，承包期限為30年和長(zhǎng)期不等，村民也按照承包合同如數(shù)將承包費(fèi)上交村委會(huì)?！鄙鲜鲳B(yǎng)殖戶表示。

依據(jù)土地法第十四條規(guī)定發(fā)包方承擔(dān)的義務(wù)為：維護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得非法變更、解除承包合同。為此，上述養(yǎng)殖戶建立了服務(wù)于養(yǎng)殖業(yè)的設(shè)施、養(yǎng)殖場(chǎng)所、民房、機(jī)動(dòng)車、機(jī)井、電力等。

波羅湖距離農(nóng)安縣城35公里，濕地幅員面積180平方公里，水面100平方公里，水深1—2.5米，南北長(zhǎng)25公里，東西寬10公里；草原面積50平方公里，葦田30平方公里，屬于內(nèi)陸閉流堿性淡水湖泊，是吉林省的第三大泡塘，是長(zhǎng)春市最大的淡水湖泊，也是吉林省中部唯一的一塊自然濕地。波羅湖作為水淺面寬、幅員180平方公里的天然“肺葉”，湖水每年自然蒸發(fā)2000萬(wàn)立方米，對(duì)于促進(jìn)區(qū)域水循環(huán)、調(diào)節(jié)長(zhǎng)春及其以北地區(qū)的小氣候發(fā)揮著重要作用。

事實(shí)上，為了保護(hù)和恢復(fù)波羅湖濕地的基本功能，實(shí)現(xiàn)波羅湖濕地資源的可持續(xù)利用，早在2006年10月27日長(zhǎng)春市第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過(guò)《長(zhǎng)春市波羅湖濕地保護(hù)若干規(guī)定》并在2007年1月1日起施行。其中第十一條規(guī)定，濕地規(guī)劃區(qū)內(nèi)禁止建設(shè)畜禽飼養(yǎng)圈舍，挖建漁塘、放牧和擅自建造構(gòu)筑物。

劉洪俊想不明白，當(dāng)初已有明文規(guī)定，為何在2012年當(dāng)?shù)卣€招商發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)？《小康》記者從農(nóng)安縣官方查到一份文件顯示，2014年，農(nóng)安縣對(duì)波羅湖國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行招商，項(xiàng)目建設(shè)背景稱旅游業(yè)是一個(gè)永久不衰的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。建設(shè)規(guī)模與產(chǎn)品方案為利用波羅湖濕地生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境開發(fā)生態(tài)旅游項(xiàng)目。項(xiàng)目投資50億元，經(jīng)濟(jì)效益預(yù)測(cè)，項(xiàng)目建成后，年可實(shí)現(xiàn)銷售收入48億元，利潤(rùn)13億元，稅金1.2億元，投資回收期4年。但因資金問題，該項(xiàng)目至今擱淺。

劉洪俊告訴記者，養(yǎng)殖戶在未拆除之前，三盛玉鎮(zhèn)政府為養(yǎng)殖戶下發(fā)了《關(guān)于畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)限期關(guān)閉的通知》，通知顯示，飲用水源區(qū)、自然保護(hù)區(qū)為畜禽禁養(yǎng)區(qū)劃定范圍，要求養(yǎng)殖場(chǎng)業(yè)主和經(jīng)營(yíng)者必須于2018年6月30日前自行關(guān)閉或搬遷養(yǎng)殖。

上述8家養(yǎng)殖戶表示，按規(guī)定，禁養(yǎng)區(qū)至少有100余家養(yǎng)殖場(chǎng)，政府僅拆除了8家，并且沒有給予任何補(bǔ)償。

當(dāng)?shù)匾晃还賳T表示，剩余不符合規(guī)定的養(yǎng)殖場(chǎng)將陸續(xù)拆除，針對(duì)環(huán)保督察的硬性指標(biāo)，做“一刀切”式拆除工作。

拆除賠償何時(shí)能到位

針對(duì)上述拆除養(yǎng)殖戶的情況，農(nóng)安縣環(huán)保局答復(fù)稱，波羅湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)于2004年10月由吉林省人民政府批復(fù)，2011年4月由國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)文件批復(fù)為波羅湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。2017年7月19日農(nóng)安縣政府下發(fā)了關(guān)于《農(nóng)安縣畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定方案》，上述被拆除養(yǎng)殖合作社在波羅湖自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，根據(jù)《省環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議辦公室關(guān)于印發(fā)各市州2018年水污染重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)通知》要求，2018年6月底前畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）要完成關(guān)閉或搬遷任務(wù)。

當(dāng)?shù)匾晃还賳T表示，上述拆除工作是為了應(yīng)對(duì)生態(tài)境部環(huán)保督察，在去年的環(huán)保督察過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)波羅湖保護(hù)區(qū)內(nèi)違法建筑和設(shè)施共計(jì)101處，政府為了應(yīng)對(duì)今年8月的環(huán)?；仡^看行動(dòng)，對(duì)上述養(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行了集中拆除，下一步，剩余未拆除養(yǎng)殖企業(yè)也會(huì)陸續(xù)拆除。

三盛玉鎮(zhèn)黨委書記鮑景全給上述養(yǎng)殖戶的解釋是，面對(duì)從中央到地方的環(huán)保督察工作，地方政府壓力很大，如果地方整改不力主要領(lǐng)導(dǎo)會(huì)被免職，至于補(bǔ)償問題，于法于理政府都該積極給與答復(fù)，等督察結(jié)束以后相信政府會(huì)給個(gè)說(shuō)法。

波羅湖自然保護(hù)區(qū)管理局局長(zhǎng)金雁峰稱，按理說(shuō)，上述養(yǎng)殖戶都是當(dāng)年地方政府招商鼓勵(lì)的項(xiàng)目，現(xiàn)在應(yīng)對(duì)環(huán)保督察拆除是必然，政府有責(zé)任對(duì)養(yǎng)殖戶進(jìn)行合理賠償，但是按照農(nóng)安縣現(xiàn)在的財(cái)力，無(wú)法拿出資金進(jìn)行賠償，只能等中央環(huán)保督察回頭看過(guò)后再商討賠償事宜。

公開資料顯示，“‘十三五是農(nóng)安縣畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)過(guò)渡的關(guān)鍵時(shí)期，該縣將重點(diǎn)“建園區(qū)、擴(kuò)基地、創(chuàng)品牌、保安全”，圍繞發(fā)展基礎(chǔ)較好的生豬、肉雞、肉牛等傳統(tǒng)養(yǎng)殖項(xiàng)目，加大扶持和引導(dǎo)力度，著力改變牧業(yè)發(fā)展布局不合理、養(yǎng)殖模式粗放單一、養(yǎng)殖觀念陳舊等現(xiàn)象，不斷提升養(yǎng)殖總量和質(zhì)量，并以龍頭企業(yè)為帶動(dòng)，提升畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。預(yù)計(jì)到2020年，農(nóng)安縣現(xiàn)代畜牧產(chǎn)業(yè)體系將基本完善，畜牧業(yè)總產(chǎn)值將達(dá)到110億元，畜禽發(fā)展總量將達(dá)到3.2億頭。

農(nóng)安縣牧業(yè)管理局李國(guó)新坦言，上述養(yǎng)殖戶的確是當(dāng)年政府鼓勵(lì)招商扶植項(xiàng)目，但是政策時(shí)時(shí)在變，作為牧業(yè)管理部門現(xiàn)在的處境也很尷尬。他亦表示，對(duì)于環(huán)保問題，應(yīng)該循序整改，“一刀切”的做法難以說(shuō)服養(yǎng)殖戶。

針對(duì)中央環(huán)保督察反饋問題農(nóng)安縣相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)非常重視，6月25日，專門召開會(huì)議落實(shí)整改任務(wù)，并對(duì)完成情況進(jìn)行公示。

農(nóng)安縣委、縣政府高度重視中央環(huán)保督察工作，多次召開會(huì)議進(jìn)行工作部署。成立了中央環(huán)境保護(hù)督察農(nóng)安縣工作協(xié)調(diào)組，縣委書記韓明玉、縣長(zhǎng)孫寧任組長(zhǎng)，5名副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，縣委辦、縣政府辦、縣委縣政府督察室、縣環(huán)保局、縣信訪局等單位負(fù)責(zé)人任協(xié)調(diào)人，縣工作協(xié)調(diào)組下設(shè)督察督辦問責(zé)組、綜合調(diào)度組、材料資料組、信訪案件辦理組、宣傳報(bào)道組、后勤保障組、安全保障組等7個(gè)工作組。辦公室設(shè)在縣環(huán)保局，負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)工作。

為強(qiáng)化落實(shí)環(huán)保工作，自2017年6月10日起，由縣委縣政府督察室牽頭，成立由縣委辦、縣環(huán)保局、縣軟環(huán)境辦公室組成的聯(lián)合督察組，對(duì)全縣22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)展情況進(jìn)行實(shí)地督察。

農(nóng)安縣的上述做法當(dāng)?shù)氐墓俜浇忉屖?，為貫徹落?shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)督察的重要決策部署，2017年8月11日至9月11日，中央第一環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)吉林省開展環(huán)境保護(hù)督察，并形成督察意見。經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，督察組于2017年12月27日向吉林省委、省政府進(jìn)行反饋。

吉林省委書記巴音朝魯表示，中央環(huán)保督察組反饋的意見，充分肯定了吉林省在生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作方面取得的成績(jī)，同時(shí)嚴(yán)肅指出了存在的突出問題，提出了一系列指導(dǎo)性、針對(duì)性、操作性都很強(qiáng)的意見建議。要以強(qiáng)烈的問題意識(shí)，堅(jiān)決抓好環(huán)保督察組反饋意見整改落實(shí)，把整改落實(shí)工作，作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的一項(xiàng)重大政治任務(wù)，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、壓緊壓實(shí)責(zé)任，科學(xué)制定方案、確保整改實(shí)效，嚴(yán)格法律執(zhí)行、狠抓督察問責(zé)，牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，走群眾路線、開門搞整改，自覺接受監(jiān)督，確保件件有著落、事事有回音。

上述被拆除養(yǎng)殖戶也理解中央環(huán)保督察的整改意見，愿意配合當(dāng)?shù)卣龀霾鸪ぷ鳎粚?duì)當(dāng)初政府鼓勵(lì)養(yǎng)殖現(xiàn)在拆除后沒有任何賠償措施表示不解?！拔覀兊乃叙B(yǎng)殖場(chǎng)所、民房、機(jī)井以及畜禽損失財(cái)產(chǎn)高達(dá)數(shù)千萬(wàn)元，現(xiàn)在大家都希望能得到政府的正面答復(fù)?！?h3>運(yùn)動(dòng)式治理應(yīng)走向法治常態(tài)化

環(huán)保督察豈能應(yīng)付農(nóng)安縣的情況并非孤例。早在兩年前，在中央環(huán)保督察組進(jìn)駐之時(shí)，河南商丘掀起了一場(chǎng)環(huán)保風(fēng)暴，導(dǎo)致2500多家餐館停業(yè)整治，群眾抱怨“買不到饃吃”。

對(duì)此，一位業(yè)內(nèi)專家表示，疾風(fēng)暴雨式的環(huán)保風(fēng)暴，暴露出一些地方干部并沒有從思想深處認(rèn)識(shí)到環(huán)保工作的重要性。記者采訪中，不少地方干部坦言，不檢查時(shí)看到污染也不覺得是問題。

近期，全國(guó)范圍內(nèi)，國(guó)家環(huán)保督察已經(jīng)進(jìn)行了三輪，且勢(shì)頭不減。與此同時(shí)，各地省、市、縣、多級(jí)環(huán)保檢查全面展開。幾乎與此同時(shí)，國(guó)家層面出手叫停環(huán)?！耙坏肚小?，下文嚴(yán)令禁止地方在環(huán)保執(zhí)法過(guò)程中盲目開展工作，對(duì)人民群眾的生產(chǎn)和生活造成極大困擾和利益損害。

據(jù)記者了解，新一輪的中央環(huán)境保護(hù)督察整改情況“回頭看”已經(jīng)開始。為防止一些地方在督察進(jìn)駐期間不分青紅皂白地實(shí)施集中停工停業(yè)停產(chǎn)行為，影響人民群眾正常生產(chǎn)生活，生態(tài)環(huán)境部專門研究制定禁止環(huán)?！耙坏肚小惫ぷ饕庖?。

意見指出，督察進(jìn)駐期間，被督察地方應(yīng)按要求建立機(jī)制，立行立改，邊督邊改，切實(shí)解決人民群眾生態(tài)環(huán)境信訪問題，切實(shí)推動(dòng)突出生態(tài)環(huán)境問題查處到位、整改到位、問責(zé)到位。在整改工作中要制定可行方案，堅(jiān)持依法依規(guī)，加強(qiáng)政策配套，注重統(tǒng)籌推進(jìn)，嚴(yán)格禁止“一律關(guān)停”“先停再說(shuō)”等敷衍應(yīng)對(duì)做法，堅(jiān)決避免集中停工停業(yè)停產(chǎn)等簡(jiǎn)單粗暴行為。

對(duì)于工程施工、生活服務(wù)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、地方特色產(chǎn)業(yè)、工業(yè)園區(qū)及企業(yè)、采砂采石采礦、城市管理等易出現(xiàn)環(huán)?！耙坏肚小钡男袠I(yè)或領(lǐng)域，意見明確要求在邊督邊改時(shí)認(rèn)真研究、統(tǒng)籌推進(jìn)、分類施策。對(duì)具有合法手續(xù)且符合環(huán)境保護(hù)要求的，不得采取集中停工停產(chǎn)停業(yè)的整治措施；對(duì)具有合法手續(xù)，但沒有達(dá)到環(huán)境保護(hù)要求的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體問題采取針對(duì)性整改措施；對(duì)沒有合法手續(xù)，且達(dá)不到環(huán)境保護(hù)要求的，應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)肅整治，特別是“散亂污”企業(yè)，需要停產(chǎn)整治的，堅(jiān)決停產(chǎn)整治。

意見要求，被督察地方黨委和政府要加強(qiáng)對(duì)環(huán)保“一刀切”問題的查處力度，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，嚴(yán)肅問責(zé)。中央環(huán)境保護(hù)督察組也將把環(huán)?！耙坏肚小弊鳛樯鷳B(tài)環(huán)境領(lǐng)域形式主義、官僚主義的典型問題納入督察范疇，對(duì)問題嚴(yán)重且造成惡劣影響的，嚴(yán)格實(shí)施督察問責(zé)。

意見出臺(tái)后，各省份發(fā)出通知禁止“一刀切”， 廣東禁止環(huán)?！耙坏肚小薄V西禁止環(huán)?！耙坏肚小薄⒑幽辖弓h(huán)?！耙坏肚小?、黑龍江禁止環(huán)?！耙坏肚小薄?/p>

有關(guān)專家表示，“運(yùn)動(dòng)式治污”換來(lái)的天藍(lán)水清“保質(zhì)期”很短，即便能換取一張漂亮的環(huán)保成績(jī)單，也是暫時(shí)的，可以應(yīng)付檢查卻贏不了民心。解決企業(yè)環(huán)保問題不能只用關(guān)停取締的辦法，這是一種簡(jiǎn)單、粗暴的暴力執(zhí)法。關(guān)停后，污染的問題沒了，但民眾的生存問題來(lái)了，按下葫蘆浮起瓢，并沒有從根本上解決問題。

吉林大學(xué)法學(xué)院副教授侯學(xué)賓表示，運(yùn)動(dòng)式治理的起因，并非來(lái)自于法律的明文規(guī)定，而是來(lái)自于外在的壓力，或者來(lái)自于上級(jí)的權(quán)力高壓，由此展開一場(chǎng)轟轟烈烈的運(yùn)動(dòng)式治理。一定要在法律規(guī)則的框架下進(jìn)行社會(huì)治理，強(qiáng)調(diào)日常性的執(zhí)法，而不是試圖通過(guò)一種短期的、集中式和強(qiáng)制性的運(yùn)動(dòng)式治理來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。從運(yùn)動(dòng)式治理走向法治常態(tài)化，是我國(guó)法治建設(shè)的努力方向。

上述專家認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境是關(guān)系民生的重大社會(huì)問題，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必須堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉。一些地方“一刀切”關(guān)停的敷衍做法，給人民群眾生產(chǎn)生活帶來(lái)了困難，給環(huán)保督察造成了負(fù)面影響，嚴(yán)重違背了環(huán)保工作的初衷。