摘 要 環(huán)境污染強制責任保險具有法定強制性、公私雙重性、社會公益性和政府依賴性的法理意涵，能夠較好達到減輕政府財政負擔、分散企業(yè)經營風險和救濟環(huán)境污染受害者的功效，有助于綠色發(fā)展目標的實現。我國于2013年開始環(huán)境污染強制責任保險試點工作，但試點實踐已陷入“叫好不叫座”的僵局，其根本原因在于法律規(guī)則的缺位。因此，構建起一個體系健全、內容豐富的環(huán)境污染強制責任保險法律制度是破解試點僵局的必然選擇。然而，正在構建中的環(huán)境污染強制責任保險法律制度，面臨著正當性、有效性、規(guī)范性和技術性危機。亟須通過法律體系構建、監(jiān)管體制改革、核心內容明確和配套機制創(chuàng)新等法律措施來應對這些危機，以促進環(huán)境污染強制責任保險實踐的穩(wěn)步、有序和健康發(fā)展。

[關鍵詞]環(huán)境污染強制責任保險；制度危機；法律應對

[中圖分類號]F842.6 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）08-0089-09

2007年12月4日，我國開始以自愿險的方式推行環(huán)境污染責任保險，但試點工作陷入到“叫好不叫座”的僵局。為打破自愿性環(huán)境污染責任保險的試點僵局，環(huán)境污染強制責任保險因應而生。2013年1月21日，原環(huán)境保護部和中國保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關于開展環(huán)境污染強制責任保險試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），嘗試以規(guī)范性文件的形式指導各省市在環(huán)境高風險領域開展試點工作。2015年9月21日，中共中央、國務院發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》），明確“在環(huán)境高風險領域建立環(huán)境污染強制責任保險制度”的工作部署。2016年8月31日，原環(huán)境保護部、中國保監(jiān)會等七部委聯(lián)合出臺了《關于構建綠色金融體系的指導意見》，規(guī)定“按程序制修訂環(huán)境污染強制責任保險相關法律或行政法規(guī)，由環(huán)境保護部門會同保險監(jiān)管機構發(fā)布實施性規(guī)章”，環(huán)境污染強制責任保險法律制度構建問題被提上議程。2017年6月9日，原環(huán)境保護部與中國保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法（意見稿）》），旨在通過專項部門規(guī)章對環(huán)境污染強制責任保險予以法制規(guī)范。

可以發(fā)現，我國環(huán)境污染責任保險經歷了從自愿險到強制險、從政策支持到了法制支撐的發(fā)展歷程。雖然環(huán)境污染強制責任保險試點實踐已逾4年，有關立法工作也被提上議程，但從試點探索至法制規(guī)范之路依舊任重道遠[1]。在我國倡導綠色發(fā)展的背景下，本文力求從法理層面考量環(huán)境污染強制責任保險的基本意涵，從實踐層面檢視環(huán)境污染強制責任保險的試點僵局，從立法視角梳理環(huán)境污染強制責任保險的規(guī)范現狀，在此基礎上，全面剖析環(huán)境污染強制責任保險的法律制度危機，最終落腳于應然狀態(tài)下的法律應對之策。

一、環(huán)境污染強制責任保險的法理考量與實踐檢視

（一）環(huán)境污染強制責任保險的法理意涵

根據保險合同的訂立是否取決于保險雙方的意愿，可將環(huán)境污染責任保險劃分為強制險與自愿險兩類[2]。環(huán)境污染強制責任保險，是指污染環(huán)境的被保險人依據法律的強制性規(guī)定，對其污染環(huán)境所應承擔的環(huán)境侵權損害賠償責任必須投保的保險[3]。就法理層面而言，環(huán)境污染強制責任保險基于其法律上的強制性，具有自愿險所無可比擬的優(yōu)勢。具體而言，兩險種之間存在如下區(qū)別（見表1）。

自工業(yè)革命開始，人類對自然的瘋狂掠奪導致了嚴重的環(huán)境危機。由“黑色文明”“黃色文明”所引發(fā)的反思使人類重新定位人與自然的關系，“生態(tài)文明”“綠色文明”成為人類新發(fā)展階段的文明追求[4]。環(huán)境污染強制責任保險是責任保險在環(huán)境保護領域的衍生險種，能夠較好達到減輕政府財政負擔、分散企業(yè)經營風險和救濟環(huán)境污染受害者的功效?？梢哉f，環(huán)境污染強制責任保險是社會、經濟和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的“連接點”[5]，承載著“綠色發(fā)展”的期冀[6]，是綠色發(fā)展中綠色金融之“利器”。作為實現綠色發(fā)展之“利器”，環(huán)境污染強制責任保險具有如下法理意涵。

第一，投保與承保具有法律上的強制性。換言之，污染企業(yè)與保險公司必須依照法律法規(guī)的規(guī)定予以投保與承保，任何一方違背上述規(guī)定都應承擔相應的法律責任。

第二，受到公法與私法的雙重規(guī)制。一方面，在簽訂保險合同的過程中，保險當事人往往奉行契約自由原則，雙方協(xié)商一致簽訂保險合同的行為屬于典型的私法自治范疇；另一方面，運用國家公權力介入環(huán)境公益領域之舉措屬于典型的公法規(guī)制范疇。環(huán)境污染強制責任保險既受私法領域中契約自由原則的調整，亦需國家公權力的介入以確保其強制力的實現[7]。

第三，具有較強的社會公益性。從利益保護視角看，環(huán)境污染強制責任保險產生之動因就是為了救濟環(huán)境污染受害者、保護生態(tài)環(huán)境等社會公益；從保費厘定原則看，世界各發(fā)達國家大多遵循“無虧無盈”或“保本微利”的原則[8]；從環(huán)境污染責任保險的市場準入制度看，我國保險機構采用審批制，嚴格限制保險公司對利潤的追逐，以最大程度保證該險種的社會公益性。

第四，具有較強的政府依賴性。環(huán)境污染強制責任保險集中適用于環(huán)境高風險領域，其經營風險遠大于自愿險，致使大多保險公司對該險種的推廣避而遠之。環(huán)境污染強制責任保險作為一種準公共產品，在推廣初期，其試點成效很大程度上取決于政府部門的支持力度。

（二）環(huán)境污染強制責任保險的歷程演變

我國環(huán)境污染強制責任保險起步較晚，道路也頗為曲折。當前，我國環(huán)境污染強制責任保險尚屬試點階段，但在向法制建設之路邁進。本文認為，以2013年印發(fā)的《意見》與2015年發(fā)布的《方案》為節(jié)點，可將我國環(huán)境污染強制責任保險實踐發(fā)展歷程歸為3個階段。

1. 2013年之前：初步萌芽階段

2011年起，迫于自愿性環(huán)境污染責任保險“叫好不叫座”之窘境，原環(huán)境保護部等國家部委開始嘗試通過政策性文件推動環(huán)境污染強制責任保險的探索工作。2011年1月18日，原環(huán)境保護部印發(fā)《國家環(huán)境保護模范城市考核指標及其實施細則（第六階段）》，明確指出“重金屬污染防治的重點防控企業(yè)應實施環(huán)境污染責任保險?！?011年10月17日，國務院下發(fā)《關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》，要求“健全環(huán)境污染責任保險制度，研究建立重金屬排放等高環(huán)境風險企業(yè)強制保險制度。”上述兩個政策性文件均聚焦在重金屬污染防治領域探索強制險，但相關工作并未取得實質性進展。該時期僅為環(huán)境污染強制責任保險在我國的萌芽階段，旨在為此后的試點工作積累經驗。

2. 2013年之后：重點試點階段

在上述零星探索的基礎上，原環(huán)境保護部與中國保監(jiān)會于2013年聯(lián)合印發(fā)了《意見》，進一步明確了強制投保的企業(yè)范圍，將其范圍從原來的重金屬污染防治領域擴展到其他環(huán)境高風險領域及依照地方性規(guī)定需要投保的企業(yè)，由此開啟了重點試點工作的征程。與此同時，環(huán)境保護部也積極尋求在某些特殊領域與有關部門合作，進一步細化環(huán)境污染強制責任保險的政策依據。例如，2013年1月，環(huán)境保護部出臺了《化學品環(huán)境風險防控“十二五”規(guī)劃》，指出“穩(wěn)步推進危險化學品相關企業(yè)環(huán)境污染強制責任保險工作。”此階段試點的依據主要是中央層面的《意見》，全國近30個省市紛紛依據該意見開展試點工作。

3. 2015年以來：制度構建階段

2015年出臺的《方案》提出“在環(huán)境高風險領域建立環(huán)境污染強制責任保險制度”，宣告我國在著眼制度構建的同時，吹響了推廣環(huán)境污染強制責任保險的號角。依據黨中央、國務院印發(fā)的《方案》和《關于構建綠色金融體系的指導意見》等有關規(guī)定，原環(huán)境保護部與中國保監(jiān)會于2017年6月聯(lián)合發(fā)布了《辦法（意見稿）》，擬通過出臺專項部門規(guī)章的方式全面推動和規(guī)范試點工作，此舉奏響了構建我國環(huán)境污染強制責任保險法律制度的“最強音”。

（三）環(huán)境污染強制責任保險的試點僵局

環(huán)境污染強制責任保險試點涉及多方利益主體，主要包括投保企業(yè)、保險公司、政府部門和社會公眾等，本文嘗試從上述四方利益者的視角出發(fā)，對當前試點實踐中存在的問題予以客觀歸納。

1. 投保企業(yè)積極性較低

2017年暑期，筆者針對江蘇、湖南①[9]的部分環(huán)境高風險企業(yè)，就其投保環(huán)境污染強制責任保險的情況進行了調研②。調研結果顯示，一些大型企業(yè)自恃其財力雄厚，認為可以自行解決對污染受害者的賠償問題，進而認為其自身不應被納入強制投保的企業(yè)范圍；一些財力較弱的中小型企業(yè)常持僥幸心理，對投保環(huán)境污染強制責任保險抱觀望態(tài)度。

在試點實踐中，大多試點地區(qū)通過將轄區(qū)內環(huán)境高風險企業(yè)納入投保主體范疇，已有參保企業(yè)大多礙于政府情面才無奈投保。而且，由于基本法律依據和相關配套機制的缺乏，投保企業(yè)缺乏持續(xù)的投保動力，環(huán)境污染強制責任保險的“強制性”無從發(fā)揮，容易導致環(huán)境高風險企業(yè)集中棄保，保險產品無法形成“大數法則”，很難實現救濟環(huán)境污染受害者的初衷[10]。因此，試點中出現了投保企業(yè)積極性較低的局面，集中體現為抗風險能力強的企業(yè)不愿投保、抗風險能力弱的企業(yè)無力投保。

2. 保險公司承保困惑較大

環(huán)境污染強制責任保險在我國試點僅有4年，保險公司對該險種的經營缺乏經驗，呈現出較大的承保困惑。

在當前試點中，大多保險公司選擇照搬國外相關產品來設計我國的環(huán)境污染強制責任保險，導致試點中的強制險不符合我國保險市場的本土化需求。其次，由于我國環(huán)境高風險企業(yè)的風險評估機制尚不完善，保險公司在制定該險種的保險費率時缺乏必要的技術支撐，保險費率往往制定得過高，明顯不符合環(huán)境污染事故的發(fā)生規(guī)律。此外，由于信息不對稱等原因，保險公司很難準確區(qū)分投保企業(yè)的風險類型。環(huán)境高風險企業(yè)可能會選擇保險公司原本為環(huán)境低風險企業(yè)設計的險種，從而引發(fā)道德風險③[11]。

總的來說，保險公司在經營中缺乏對環(huán)境高風險企業(yè)的風險管控能力、歷史污染事故損失等真實數據，加之風險評估、標的定價和事故定損等環(huán)節(jié)的技術力量不足，保險公司難以制定出既能滿足試點需求又能有效管控風險的保險費率體系[12]。

3. 政府部門支持力度較小

由于環(huán)境污染強制責任保險具有較強的社會公益性，可將其視為一種準公共物品。僅僅依靠投保企業(yè)和保險公司的參與，試點工作無法有效開展。政府不僅具有維護社會公益的職能，而且具備雄厚的財政實力，其有責任也有能力為保險當事人分擔部分風險。同時，在法律依據缺失、市場需求匱乏的情況下，環(huán)境污染強制責任保險的推廣更需政府部門的大力支持。然而，目前政府部門對環(huán)境污染強制責任保險給予的環(huán)境經濟政策、財產稅收政策等扶持力度嚴重不足。

筆者認為，在環(huán)境污染強制責任保險的試點初期，可以借鑒我國農業(yè)保險和科技保險④的實踐經驗，由國家財政給予投保企業(yè)保費補貼與保費稅前列支成本的政策支持，以推動環(huán)境污染強制責任保險市場的穩(wěn)步建立。待保險市場能夠自行良性運營之時，可逐步取消政府部門的有關經濟、財政和稅收等優(yōu)惠政策。

4. 社會公眾保險意識較弱

2017年7月底，筆者通過專業(yè)問卷調查平臺——“問卷星”，就我國環(huán)境污染強制責任保險試點情況進行了一次民意調查⑤。其中，就“是否了解環(huán)境污染強制責任保險”一題，74.5%的公眾表示“完全不了解”，11.8%的公眾表示“非常了解”，13.7%的公眾表示“基本了解”。此外，對于“是否支持環(huán)境污染強制責任保險的試點工作”這一問題，有68.2%的公眾表示“予以支持”，22.6%的調查者“持觀望態(tài)度”，還有9.2%的人“持反對意見”。

不難發(fā)現，社會公眾對環(huán)境污染強制責任保險的了解情況還處于較低水平，大眾普遍欠缺利用保險產品來管控或轉嫁環(huán)境風險的意識，公眾薄弱的保險意識將嚴重阻礙保險市場的有效培育和試點實踐的穩(wěn)步發(fā)展。

（四）環(huán)境污染強制責任保險的立法探索

如上所述，當前的試點實踐至少暴露出投保企業(yè)積極性較低、保險公司承保困惑較大、政府部門支持力度較小和社會公眾保險意識較弱等問題，導致當前試點陷入“叫好不叫座”的僵局。

本文認為，試點僵局是由多重原因所致，但根本原因在于環(huán)境污染強制責任保險立法依據的缺失。正是認識到立法對于破解試點僵局的緊迫性和重要性，近年來，我國逐步重視對環(huán)境污染強制責任保險的立法探索。然而，現有立法并未改變該險種基本法律規(guī)則缺位的局面。法律規(guī)則的缺位，導致環(huán)境污染強制責任保險制度全面陷入危機。

鑒于此，本文嘗試按照法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章的順序，簡要梳理我國環(huán)境污染強制責任保險有關立法條款（詳見表2），在此基礎上，力求檢視有關立法的現狀及特點。

首先，從法律層面來看，《環(huán)境保護法》（2014）第52條⑥僅針對自愿性環(huán)境污染責任保險進行了原則性規(guī)定，并未明文提及環(huán)境污染強制責任保險；《海洋環(huán)境保護法》（2016）第66條⑦僅賦予了環(huán)境污染強制責任保險適用于海洋船舶油污防治領域的合法性；《土壤污染防治法（草案）》（2017）第61條規(guī)定“在土壤污染高風險領域建立環(huán)境污染強制責任保險制度”，但該法尚在征求意見階段。

其次，從行政法規(guī)與部門規(guī)章層面看，環(huán)境污染強制責任保險的有關規(guī)定主要聚焦于海洋船舶油污、危險化學品內河運輸、海洋石油勘探開發(fā)、海洋油氣礦產資源勘探開發(fā)這4個環(huán)境高風險領域。但從體系的完整性、規(guī)范的可操作性等角度綜合比較，僅有海洋船舶油污領域的法規(guī)規(guī)章能滿足實踐的最低需求[13]。盡管環(huán)境保護部與中國保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了專項的《辦法（意見稿）》，但鑒于該辦法尚未生效、法律位階較低等緣由，環(huán)境污染強制責任保險的試點工作仍舉步維艱。

此外，從地方性立法層面來看，僅有湖南、陜西、湖北、江蘇、廣東等省份在少數地方條例中簡單提及了環(huán)境污染強制責任保險。而且由于上位法依據的缺失，此類條款僅為倡導性規(guī)定，無法在實踐中加以落實。

通過以上梳理，可將我國環(huán)境污染強制責任保險有關立法的現狀歸納如下：

其一，就立法內容而言，上述法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)僅對“環(huán)境污染強制責任保險”予以原則性提及，并未就該險種的具體內容進行設計。但值得一提的是，中央層面的《辦法（意見稿）》就環(huán)境污染強制責任保險的投保與承保范圍、風險評估與排查、賠償與罰則等內容進行了初步規(guī)范，地方層面的《南京市開展環(huán)境污染強制責任保險實施辦法》從投保企業(yè)、承保公司范圍、保險費率、保險責任限額、保險中介和保險風險等方面對環(huán)境污染強制責任保險進行了細化規(guī)定。

其二，就立法數量而言，我國現行有效的涉及環(huán)境污染強制責任保險的規(guī)范性法律文件共計14部，其中有1部法律、5部行政法規(guī)、1部部門規(guī)章及5部地方性立法⑧。

其三，就立法領域而言，環(huán)境污染強制責任保險的有關條款主要匯集于水體、大氣、土壤等與公眾生活密切相關的環(huán)境要素，并且聚焦于海洋船舶油污防治等4個特定的環(huán)境高風險領域。

其四，就立法形式而言，我國目前主要是以行政法規(guī)、地方性法規(guī)的形式對環(huán)境污染強制責任保險予以初步法制規(guī)范。當前，我國尚無專門針對環(huán)境污染強制責任保險的專項立法，而且地方性立法對該險種也鮮有涉及?？梢园l(fā)現，我國環(huán)境污染強制責任保險有關立法總體上呈現出核心內容較泛、專門條款較少、涉及領域較窄、效力層級較低等特點。

綜上所述，我國現有有關環(huán)境污染強制責任保險的立法規(guī)范，不足以破解當前的試點僵局。由于基本法制規(guī)范的缺失，我國環(huán)境污染強制責任保險制度已陷入正當性、有效性、規(guī)范性和技術性危機。因此，遵循綠色發(fā)展理念，構建起一個法律體系完善、監(jiān)管體制明晰、立法內容豐富和配套機制健全的環(huán)境污染強制責任保險制度，是打破我國當前試點僵局的必然選擇[14]。鑒于此，下文將全面分析環(huán)境污染強制責任保險的制度危機，以便有針對性地提出應對這些危機的法律策略。

二、環(huán)境污染強制責任保險的法律制度危機

（一）法律依據不充分——環(huán)境污染強制責任保險的正當性危機

前文梳理表明，我國環(huán)境污染強制責任保險存在上位法依據缺失、專項立法稀缺、原則性規(guī)定居多、核心規(guī)則難以落實等立法問題。

我國《保險法》（2015）第11條第2款規(guī)定，“除法律、行政法規(guī)規(guī)定必須保險的外，保險合同自愿訂立。”根據該條款可知，環(huán)境污染強制責任保險的設立只能依據法律、行政法規(guī)。但是，我國在法律層面尚無針對環(huán)境污染強制責任保險的專門規(guī)定，在行政法規(guī)層面僅有4個特殊領域對該險種進行了簡單涉及，而且除海洋船舶油污領域外，其他3個領域的實踐工作不具有基本的可操作性。

筆者曾從原環(huán)境保護部辦公廳相關負責人處了解到⑨，我國環(huán)境污染強制責任保險的實踐并無明確的法律法規(guī)依據，目前相關試點工作主要由《意見》等政策性文件來推動，故試點中所稱的“環(huán)境污染強制責任保險”并非法律意義上的強制險。沒有法律、行政法規(guī)的明文規(guī)定作為依據，環(huán)境污染強制責任保險實踐勢必會陷入正當性與合法性的質疑。

（二）監(jiān)管體制不明晰——環(huán)境污染強制責任保險的有效性危機

無論是中央層面，還是地方層面，我國環(huán)境污染強制責任保險的試點實踐均由保險監(jiān)管機構牽頭負責。保險監(jiān)管機構的主要職能在于起草保險業(yè)監(jiān)管的法律法規(guī)，制定并發(fā)布保險業(yè)監(jiān)管的規(guī)章，監(jiān)管各類保險業(yè)務活動。但作為試點對象的環(huán)境高風險企業(yè)一直是由環(huán)境保護部門進行監(jiān)管，并由其掌控相關的污染數據。

同時，部分參與試點的工業(yè)、企業(yè)是由工業(yè)和信息化部進行管理，并由其下屬的經濟和信息化工作委員會掌握具體的能耗數據[15]。由此可見，大多污染數據、能耗數據分別掌控于環(huán)境保護部門、工業(yè)和信息化部門，但是保險業(yè)務一般由保險監(jiān)管部門負責，牽頭環(huán)境污染強制責任保險試點工作的保監(jiān)會未必能及時、便利地獲取環(huán)境高風險企業(yè)、工業(yè)的污染及能耗數據。

此外，試點涉及的船舶油污、海洋石油勘探開發(fā)污染防治領域的主管部門分別是交通運輸部門與海洋管理部門?？梢院侠眍A見，隨著試點工作的深入，會有更多的行政主管部門將納入環(huán)境污染強制責任保險監(jiān)管體制的組成部分。監(jiān)管體制不明晰，將直接致使管理混亂和信息障礙，進而影響環(huán)境污染強制責任保險試點在風險界定、費率厘定和定損理賠方面的有效性。

（三）核心內容不完善——環(huán)境污染強制責任保險的規(guī)范性危機

核心規(guī)則是試點工作有效開展的依據所在，是推動環(huán)境污染強制責任保險市場良好運行的重要保障。當前，我國試點工作之所以陷入“叫好不叫座”的僵局，有個重要的原因就在于環(huán)境污染強制責任保險的核心內容不完善。

當前適用的《意見》并未針對環(huán)境污染強制責任保險的保險合同、保險期間、監(jiān)督管理機構、除外責任和罰則等重要規(guī)則作出任何規(guī)定。新編制的《辦法（意見稿）》雖對環(huán)境污染強制責任保險的投保與承保、風險評估與排查、應保而未保的懲處措施等內容予以簡單規(guī)制，但該辦法仍在征求意見階段，無法為強制險的順利推廣提供法律上的行動推力。沒有明確、可行的核心規(guī)則作為依據，環(huán)境污染強制責任保險的實踐工作將缺乏穩(wěn)定性與可操作性，這勢必會增大企業(yè)出現逆選擇與道德風險的幾率，嚴重影響到試點工作的規(guī)范性。

（四）配套機制不健全——環(huán)境污染強制責任保險的技術性危機

環(huán)境污染事故具有復雜性、潛伏性與突發(fā)性，這導致環(huán)境污染強制責任保險的技術難度遠大于一般險種，而相關配套機制的不健全，更是加劇了試點工作的技術性危機。當前，我國的試點實踐主要欠缺以下配套機制。

其一，環(huán)境污染強制責任保險承保風險的區(qū)分機制。此種機制旨在對企業(yè)的環(huán)境風險程度進行區(qū)分，以便明確強制投保范圍、保險費率等重要內容。我國尚未建立此種區(qū)分機制，故實踐工作中難于準確厘定自愿險與強制險的邊界所在。

其二，環(huán)境污染強制責任保險的第三方參與機制。獨立的第三方主體參與環(huán)境污染強制責任保險的運行全程是防范逆選擇、道德風險的有效方式。但在當前的試點實踐中，無論是事前的環(huán)境風險評估，還是事中的環(huán)境風險監(jiān)管，亦或是事后的保險理賠協(xié)助，第三方主體的參與度都嚴重不足。

其三，環(huán)境污染強制責任保險的實時動態(tài)監(jiān)測機制。實時動態(tài)監(jiān)測機制是發(fā)揮環(huán)境污染強制責任保險綜合功效的必備技術支撐，是統(tǒng)籌解決全國范圍內環(huán)境問題的核心機制。由于環(huán)境動態(tài)監(jiān)測機制的不完善，保險機構難以對投保企業(yè)污染源、生態(tài)環(huán)境評估等數據進行實時監(jiān)測，無法獲取企業(yè)風險管控能力、歷年環(huán)境污染情況等重要數據，難于設計出既能有效培育保險市場又能合理管控污染企業(yè)環(huán)境風險的費率標準與保險條款。

三、環(huán)境污染強制責任保險法律制度危機的應對策略

（一）構建環(huán)境污染強制責任保險法律體系

如前文所述，打破目前試點僵局的當務之急是立法，通過構建環(huán)境污染強制責任保險法律體系，可以有效引導和規(guī)范該險種保險市場的良性運行，為試點工作提供正當性與合法性來源。依照《保險法》（2015）第11條之規(guī)定，為環(huán)境污染強制責任保險提供法律依據的必須是法律、行政法規(guī)。部門規(guī)章、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章只能在法律、行政法規(guī)的授權范圍內制定出更為細化的規(guī)定。

從理論上來說，《環(huán)境保護法》《保險法》是與環(huán)境污染強制責任保險關系最為密切的兩部法律。然而，《環(huán)境保護法》（2014）第52條僅簡單規(guī)定了自愿性環(huán)境污染責任保險，該條款對環(huán)境污染強制責任保險的推行形成一定阻力?！侗ｋU法》（2015）更是未對強制險予以任何涉及。在環(huán)境保護基本法、保險基本法均未明確規(guī)定環(huán)境污染強制責任保險法律性質及地位的前提下，當前的試點工作實則于法無據。此外，行政法規(guī)、地方性法規(guī)由于其適用范圍的領域及地域限制，無法滿足全面推廣該險種的客觀需求。

在此背景下，通過出臺《辦法（意見稿）》，以專項部門規(guī)章的形式對環(huán)境污染強制責任保險予以法制規(guī)范是一種可行的過渡性方案。但就長遠來看，為持續(xù)助力于環(huán)境污染強制責任保險的實踐，我國應當在《環(huán)境保護法》《保險法》中增設關于該險種的原則性規(guī)定，并且應當盡快出臺有關環(huán)境污染強制責任保險制度的專項法律、行政法規(guī)。

具體而言，我國未來在修訂《環(huán)境保護法》（2014）時，建議在第52條的基礎上增設一款，規(guī)定“環(huán)境高風險企業(yè)應當投保環(huán)境污染強制責任保險”，在修訂《保險法》（2015）時，應當明確規(guī)定環(huán)境污染責任保險、強制責任保險的法律地位，從而為環(huán)境污染強制責任保險的試點實踐提供上位法依據。與此同時，建議由全國人大常委會制定專門的《環(huán)境污染責任保險法》或者由國務院出臺專項的《環(huán)境污染強制責任保險管理條例》，以明確環(huán)境污染強制責任保險制度的正當性與合法性。當然，部門規(guī)章和地方性法規(guī)可以作為前述上位法規(guī)范的補充，對環(huán)境污染強制責任保險作出細化規(guī)定，以推動各領域、各地方試點實踐的良性開展。

（二）改革環(huán)境污染強制責任保險監(jiān)管體制

環(huán)境污染強制責任保險實踐涉及多個行政主管部門，一個權責明晰、分工明確、配合高效的監(jiān)管體制是確保試點工作有效開展的重要保障。因此，有必要循序漸進地改革和完善環(huán)境污染強制責任保險的監(jiān)管體制。

本文認為，目前，改革我國環(huán)境污染強制責任保險監(jiān)管體制的關鍵在于理順現有體制，即建立健全“綜合協(xié)調、分部門實施”的監(jiān)管體制。具體而言，建議以保險公司、投保企業(yè)這兩方主體為區(qū)分，根據保險主體的不同，分別規(guī)定環(huán)境污染強制責任保險的主要監(jiān)管機構。一方面，建議由國務院保險監(jiān)管機構對保險公司的環(huán)境污染強制責任保險業(yè)務實施監(jiān)管。另一方面，建議由環(huán)境保護主管部門對環(huán)境高風險企業(yè)投保環(huán)境污染強制責任保險的情況實施監(jiān)督檢查，由地方環(huán)境保護主管部門監(jiān)督檢查本行政區(qū)域內環(huán)境高風險企業(yè)參與環(huán)境污染強制責任保險的情況。

與此同時，由其他行政主管部門在其職責范圍內配合做好環(huán)境污染強制責任保險實踐的有關工作。例如，工業(yè)和信息化主管部門負責環(huán)境高風險企業(yè)能耗數據的監(jiān)測與共享工作，交通運輸主管部門負責船舶油污領域的信息收集工作，財政主管部門負責保險相關資金的監(jiān)管工作。此外，應當盡快建立各行政部門間的議事協(xié)調機制，加大部門之間的配合與溝通力度，努力變單部門牽頭協(xié)調為多部門共同參與，變領域管理為協(xié)調式監(jiān)管，促使各行政主管部門在環(huán)境污染強制責任保險實踐中相互配合、達成共識、形成合力。

（三）立法明確環(huán)境污染強制責任保險核心內容

針對環(huán)境污染強制責任保險的規(guī)范性危機，本文建議，應當以專項立法的形式，重點明確該險種的以下6項核心內容。

1.環(huán)境污染強制責任保險的投保企業(yè)范圍

《辦法（意見稿）》第5條⑩詳細規(guī)定了八類環(huán)境高風險生產經營活動。筆者認為，投保企業(yè)范圍可以參照《辦法（意見稿）》第5條之規(guī)定予以明確。在將來制定有關環(huán)境污染強制責任保險的專門法律、行政法規(guī)時，應當以附錄的形式列明環(huán)境高風險企業(yè)名錄，但凡出現在此名錄中的企業(yè)必須投保環(huán)境污染強制責任保險。此外，各地方政府、環(huán)保部門可以分別通過地方性立法、動態(tài)調控機制對上述名錄中的企業(yè)范圍予以細化和調整。

2.環(huán)境污染強制責任保險的承保風險及損失范圍

根據承保風險的不同，可將環(huán)境侵權損害分為突發(fā)性與漸進性兩類，這兩類損害是否屬于我國環(huán)境污染強制責任保險的承保范圍尚存爭議。考慮到突發(fā)性環(huán)境風險容易發(fā)現且損害易于認定，當前實踐中僅將突發(fā)性環(huán)境侵權損害納入該險種的承保范圍[16]。本文認為，本著先易后難的原則，我國可先行承保突發(fā)性環(huán)境侵權損害。由于漸進性污染事故出現的頻率與損害程度要比突發(fā)性污染事故大很多，因此對漸進性環(huán)境侵權損害予以承保也是大勢所趨。筆者建議，環(huán)境污染強制責任保險應對突發(fā)性和漸進性環(huán)境侵權損害均予承保，但可采用不同的保險費率。

此外，根據《辦法（意見稿）》第6條？輥？輯？訛之規(guī)定，環(huán)境污染強制責任保險的承保損失范圍包括第三者人身及財產損害、生態(tài)環(huán)境損害、應急處置與清污費用。值得注意的是，在此前的試點實踐中，生態(tài)環(huán)境損害一直被排除于該險種的承保損失范圍。因此，隨著《辦法（意見稿）》的出臺，保險公司的經營風險將大大增加。從理論上分析，環(huán)境污染強制責任保險的承保風險與損失范圍應當包括第三人的人身損害、財產損害和相應的精神損害，而且可將環(huán)境侵權損害的預防、清污及修復等費用解釋為財產損害的必要組成部分。

本文認為，未來立法應當明確將第三人的人身及財產損失納入環(huán)境污染強制責任保險的承保范圍，對于生態(tài)環(huán)境損害、精神損害等費用可由保險市場自由選擇。當然，保險公司可依據生態(tài)環(huán)境要素的不同，明確該險種的承保風險與損失范圍。保險當事人也可對環(huán)境污染強制責任保險合同進行具體約定，并按實際情況收取不同的保險費用。

3.環(huán)境污染強制責任保險的保險期間

保險期間又稱“保險合同的有效期限”，即保險合同雙方履行權利和義務的起訖時間[17]。根據《辦法（意見稿）》第15條第1款規(guī)定，環(huán)境污染強制責任保險的保險期間為1年。

筆者認為，環(huán)境污染強制責任保險原則上應當采用提出索賠條款，即第三人必須在保險合同存續(xù)期間內向污染企業(yè)或保險公司提出索賠，保險公司才承擔給付保險金的責任。此外，在試點實踐中，還有關于追訴期的相關產品設計，此種設計有助于強化保險公司的注意義務與承保責任，從而利于充分發(fā)揮該險種的綜合效益。同時，為了更好地確保環(huán)境侵權損害獲得救濟的可能性，保險公司的保險責任可以有條件地延續(xù)至保險合同結束后的一定期間，可以通過立法條款強行規(guī)定保險責任的延續(xù)期間。但從合同公平角度考慮，應當允許保險公司就此收取合理的額外保費，以建立專項的保險賠償儲備金。

4.環(huán)境污染強制責任保險的責任限額

責任限額，是指保險公司對受害人給付的保險金應以保單約定保額為限，對于超出限額部分的賠償金由投保企業(yè)自行承擔。從理論上看，環(huán)境污染強制責任保險應采取責任限額制，這既有助于促使污染企業(yè)和受害人及時采取措施避免損失擴大，也有助于保險公司維持其正常經營。

本文建議，應當限制保險公司原本可從保險給付中扣除污染企業(yè)所欠保費的權利，此舉旨在保證該險種的社會公益性。盡管《辦法（意見稿）》尚未就責任限額作出明確規(guī)定，但已有諸如《南京市開展環(huán)境污染強制責任保險實施辦法》？輥？輰？訛等少量地方性立法嘗試對責任限額予以細化。鑒于此，筆者建議，未來立法應當結合污染企業(yè)的風險程度，設置不同的保險金額，并劃定出各類檔次的責任限額。當然，各地方也可依據上位法的規(guī)定，結合當地經濟發(fā)展水平和環(huán)境污染程度等情況，對本地環(huán)境污染強制責任保險的責任限額進行細化。

5.環(huán)境污染強制責任保險的保險費率

環(huán)境污染強制責任保險的社會公益性之法理意涵，決定其運營目標并非盈利，而是保值和適當增值。所以，在計算環(huán)境污染強制責任保險的保險費率時，應當遵循“無虧無盈”的原則。與此同時，應當參考環(huán)境高風險企業(yè)的歷史污染數據和風險評估指數，并依照企業(yè)環(huán)境風險的變化情況合理實行差別浮動費率。

6.環(huán)境污染強制責任保險的法律責任及行政執(zhí)法方式

《辦法（意見稿）》第27條？輥？輱？訛對環(huán)境污染強制責任保險應保未保的懲處措施進行了規(guī)定。罰則條款的設計突顯了環(huán)境污染強制責任保險立法的強制性和執(zhí)法的剛性。但是，環(huán)境行政執(zhí)法的方式不應僅限于強制性和剛性。在試點實踐中，環(huán)境行政執(zhí)法可采用柔性激勵與間接強制等更為靈活的方式。一方面，地方政府可采用發(fā)放政府補貼、增加企業(yè)貸款額度等柔性激勵政策，引導環(huán)境高風險企業(yè)投保環(huán)境污染強制責任保險。另一方面，政府部門可將企業(yè)投保環(huán)境污染強制責任保險的情況，作為企業(yè)綠色信貸、環(huán)境信用等級評價、新建項目環(huán)境影響評價的重要參考，合理運用行政管理手段督促企業(yè)投保環(huán)境污染責任保險。

（四）創(chuàng)新環(huán)境污染強制責任保險配套機制

環(huán)境污染強制責任保險的良好實踐離不開必備配套機制的有力支撐。筆者認為，為克服環(huán)境污染強制責任保險的技術性危機，我國亟待建立健全下述三項配套機制。

其一，建立環(huán)境污染強制責任保險承保風險的區(qū)分機制。在未來立法中應當建立環(huán)境高風險企業(yè)、行為及設施的目錄制度，以準確界定環(huán)境高風險企業(yè)、行為及設施的范圍。除非法律另有規(guī)定，該目錄中所有的企業(yè)、行為及設施都應投保環(huán)境污染強制責任保險。需要注意的是，環(huán)境保護部門在制定具體目錄時，還要考慮到企業(yè)所處的地理環(huán)境、風險管控能力等因素。具體而言，在立法上可采用定義與列舉相結合的方式[10]，以準確界定環(huán)境高風險企業(yè)范圍。當然，受科技水平等客觀因素所制，可能會有部分環(huán)境高風險企業(yè)并未納入目錄范圍。對于這部分企業(yè)，可嘗試在個案中通過司法解釋將其經營活動認定為環(huán)境高風險行為，從而將其納入應當投保的企業(yè)范圍，力求在法律的穩(wěn)定性與結果的公平性之間尋找一個較好的平衡點。

其二，建立環(huán)境污染強制責任保險的第三方參與機制。保前的風險評估、保中的風險監(jiān)管、保后的損害理賠均為環(huán)境污染強制責任保險運行的重要組成部分。筆者認為，較傳統(tǒng)的保險公估、監(jiān)管及理賠機構而言，獨立的第三方機構更為客觀、公正和專業(yè)。因此，由獨立的第三方機構對投保前的風險進行評估、承保中的風險進行監(jiān)管、出險后的損失進行計算是當前實踐的最佳方案。此外，建議由專業(yè)的保險經紀公司協(xié)助保險公司、污染企業(yè)尋找適合的第三方機構，也可由符合法定條件的保險經紀公司直接從事環(huán)境污染強制責任保險所承保風險的評估、監(jiān)測、理賠、事故調查和損害鑒定等輔助工作。

其三，建立環(huán)境污染強制責任保險的實時動態(tài)監(jiān)測機制。環(huán)境保護部門應當積極尋求與有關部門合作，共同建立環(huán)境污染風險動態(tài)監(jiān)測數據庫，重點收集全國各地環(huán)境高風險企業(yè)實時環(huán)境風險管控、環(huán)境污染情況等具體數據，并督促各試點省份建立有關環(huán)境污染強制責任保險各項活動的數據統(tǒng)計平臺[12]，在全國范圍內實現該險種相關信息的實時共享，為承保公司合理設計產品、科學設定費率提供數據支撐。

四、結 語

我國環(huán)境污染責任保險的探索工作已過十載，在自愿險試點工作陷入“叫好不叫座”僵局的背景下，國務院有關部門正嘗試在部分環(huán)境高風險領域推行環(huán)境污染強制責任保險制度。然而，任何制度構建工作均為一項體系龐雜、內容繁多的系統(tǒng)工程，應當準確考量環(huán)境污染強制責任保險的法理意涵，深入剖析其制度危機，并提出應對這些危機的法律策略，以助力環(huán)境污染強制責任保險法律制度的順利構建。

[注 釋]

筆者之所以選取江蘇、湖南兩省，主要考慮到上述兩省是我國環(huán)境污染強制責任保險的先驅省份，兩省投保該險種的企業(yè)數占據全國總投保企業(yè)數的80%。因此，調研顯示的問題具有代表性和典型性。

② 參見蘇環(huán)告字〔2017〕22號、蘇保監(jiān)函〔2017〕21號、湘環(huán)告字〔2017〕47號、湘保監(jiān)函〔2017〕52號。

③ 道德風險，是指投保人或者被保險人為謀求賠償金而故意誘發(fā)保險事故的行為。參見王家?！督洕纱筠o典》，中國財政經濟出版社，1992年，第92頁。

④ 在農業(yè)保險領域，財政給予投保人50%的直接保費補貼；在科技保險領域，財政給予30%～70%不等的保費補貼。參見《關于加強和改善對高新技術企業(yè)保險服務有關問題的通知》（保監(jiān)發(fā)〔2006〕129號）、《關于開展科技保險創(chuàng)新試點工作的通知》（國科辦財字〔2007〕24號）。

⑤ 此次民意調查共有1 982人參與，共收到有效問卷1 823份。由于問卷調查采取的是非概率抽樣，所以統(tǒng)計結果可大致反映公眾的整體特征與情況。

⑥ 《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014）第52條：國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險。

⑦ 《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（2016）第66條：國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度；按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。實施船舶油污保險、油污損害賠償基金制度的具體辦法由國務院規(guī)定。

⑧ 需要說明的是，這里的1部法律是指《海洋環(huán)境保護法》（2016）；5部行政法規(guī)分別指《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》（1983）、《內河交通安全管理條例》（2002）、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》（2006）、《危險化學品安全管理條例》（2011）和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》（2016）；1部部門規(guī)章是指《船舶油污損害民事責任保險實施辦法》（2013），5部地方性立法分別指《湖南省湘江保護條例》（2012）、《陜西省大氣污染防治條例》（2012）、《南京市開展環(huán)境污染強制責任保險實施辦法》（2015）、《湖北省土壤污染防治條例》（2016）和《廣東省環(huán)境保護條例》（2016）。

⑨ 筆者曾在2017年3月9日向原環(huán)境保護部申請獲取“我國環(huán)境污染強制責任保險試點情況的有關數據統(tǒng)計及調研報告”等相關信息，原環(huán)境保護部于2017年3月24日受理了筆者提出的政府信息公開申請，并作出如下答復：經查，環(huán)境污染強制責任保險目前處在試點階段，尚無明確法律法規(guī)依據，我部會同保監(jiān)會于2013年1月聯(lián)合印發(fā)的《關于開展環(huán)境污染強制責任保險試點工作的指導意見》是指導性政策文件，不具備強制力。企業(yè)沒有向環(huán)保部門報告其是否應當投保等信息的法律義務，我部未曾制作也未獲取過有關我國必須投保環(huán)境污染強制責任保險的企業(yè)數量信息，你申請的信息不存在。具體參見原環(huán)境保護部政府信息公開告知書2017年第87號。

⑩ 《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（征求意見稿）》（2017）第5條：具有以下情形之一的，屬于本辦法第二條所稱環(huán)境高風險生產經營活動：（1）從事石油和天然氣開采，基礎化學原料制造、合成材料制造，化學藥品原料藥制造，Ⅲ類及以上高風險放射源的移動探傷、測井；（2）收集、貯存、利用、處置危險廢物；（3）建設或者使用尾礦庫；（4）經營液體化工碼頭、油氣碼頭；（5）生產、儲存、使用、經營、運輸《突發(fā)環(huán)境事件風險物質及臨界量清單》（環(huán)境保護部印發(fā)的《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風險評估指南（試行）》（環(huán)辦〔2014〕34號）附錄B）所列物質并且達到或者超過臨界量；（6）生產《環(huán)境保護綜合名錄（2015年版）》（環(huán)境保護部印發(fā)的《關于提供環(huán)境保護綜合名錄（2015年版）的函》（環(huán)辦函〔2015〕2139號）附件）所列具有高環(huán)境風險特性的產品；（7）從事銅、鉛鋅、鎳鈷、錫、銻冶煉，鉛蓄電池極板制造、組裝，皮革鞣制加工，電鍍，或生產經營活動中使用含汞催化劑生產氯乙烯、氯堿、乙醛、聚氨酯等；（8）國務院規(guī)定或者國務院授權環(huán)境保護部會同保監(jiān)會規(guī)定應當投保環(huán)境污染強制責任保險的其他情形；2005年以來發(fā)生過特別重大、重大或者較大突發(fā)環(huán)境事件的企業(yè)也應當投保環(huán)境污染強制責任保險。

《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（征求意見稿）》（2017）第6條：環(huán)境污染強制責任保險的保險責任，包括：（1）第三者人身損害。環(huán)境高風險企業(yè)因突發(fā)環(huán)境事件或者生產經營過程中污染環(huán)境，導致第三者生命、健康、身體遭受侵害，造成人體疾病、傷殘、死亡等，應當承擔的賠償責任。（2）第三者財產損害。環(huán)境高風險企業(yè)因突發(fā)環(huán)境事件或者在生產經營過程中污染環(huán)境，直接造成第三者財產損毀或價值減少而應當承擔的賠償責任。（3）生態(tài)環(huán)境損害。環(huán)境高風險企業(yè)發(fā)生較大、重大或者特別重大突發(fā)環(huán)境事件，導致生態(tài)環(huán)境損害而應當承擔的賠償責任，包括生態(tài)環(huán)境修復費用，生態(tài)環(huán)境修復期間服務功能的損失和生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，以及其他必要合理費用。（4）應急處置與清污費用。環(huán)境高風險企業(yè)、第三者或者政府有關部門、公益組織等機構，為避免或者減少第三者人身損害、財產損失或者生態(tài)環(huán)境損害而支出的必要、合理的應急處置費用、污染物清理費用。

《南京市開展環(huán)境污染強制責任保險實施辦法》（2015）第12條：建立合理的保費分類、分級價格體系。其中，環(huán)境風險級別分為較大環(huán)境風險、重大環(huán)境風險兩類，保險金額設置分為100萬元、200萬元、500萬元、800萬元、1000萬元、2000萬元、4000萬元七檔。具體保費額等級，應根據風險級別和企事業(yè)單位規(guī)模、行業(yè)特點、周圍環(huán)境敏感程度等因素確定。

《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（征求意見稿）》（2017）第27條：對于應當投保，未按照規(guī)定投?；蛘呃m(xù)保的環(huán)境高風險企業(yè)，由環(huán)境高風險企業(yè)所在地的環(huán)境保護主管部門責令限期投?；蛘呃m(xù)保，并處3萬元以下罰款。

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Abstract： In terms of legal connotation，environmental pollution compulsory liability insurance is legally compulsory and dependent on government. It is the social public welfare socially with the duality of both private and public characteristics. It can play a positive role in lightening the government's fiscal burden，dispersing the enterprise's operating risks，relieving the victims of environmental pollution，and achieving the targets of green development. As early as 2013，our country launched a pilot project on environmental pollution compulsory liability insurance. But it was favored more by the experts than by the masses due to the absence of laws and rules. Therefore，the only way to make a breakthrough is to establish a sound and inclusive legal system on environmental pollution compulsory liability insurance. As the on-going legal system is weak in legitimacy，efficiency，and technology，it becomes urgent to build a legal system，reform the supervision system，define the core content，and innovate the supporting mechanism，with a view to ensuring the steady，orderly，and healthy enforcement of environmental pollution compulsory liability insurance.

Key words： environmental pollution compulsory liability insurance；system crisis；legal strategies

（責任編輯：蔡曉芹）