王朝華

摘 要：本文在分析目前北京鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)面臨的主要瓶頸因素基礎(chǔ)上，進(jìn)一步總結(jié)：通過(guò)建立政府公共管理體制、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)北京鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞： 鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì) 振興 瓶頸

截至2017年，北京市常住人口2172萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)戶籍人口233.8萬(wàn)；擁有16個(gè)轄區(qū)和182個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；常住人口城鎮(zhèn)化率86.5%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率51.2%。隨著北京城鎮(zhèn)化率的不斷提高，北京地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了很多變化，由此對(duì)北京農(nóng)村經(jīng)濟(jì)振興帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，同時(shí)這些新變化也成為北京經(jīng)濟(jì)振興不可回避的現(xiàn)實(shí)。

“十三五”時(shí)期，北京市將進(jìn)入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速升級(jí)、就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市化率不斷提高的重要時(shí)期，同時(shí)也是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)期。北京市的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民規(guī)模小，具備了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的條件和能力。今后，北京市應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身特點(diǎn)和基礎(chǔ)條件，努力克服當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題，力爭(zhēng)先行先試，在理論上認(rèn)真謀劃好城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在實(shí)踐中認(rèn)真統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興，在重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域取得突破，為我國(guó)深入推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興提供示范和參考。

一、北京鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興進(jìn)程中面臨的主要瓶頸因素

盡管北京在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中取得了重大進(jìn)展，但與形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的目標(biāo)還存在很大的距離。目前，制約北京鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興發(fā)展的瓶頸因素除全國(guó)性的共性因素外，還有本地區(qū)的個(gè)性因素，主要表現(xiàn)為：

（一）城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡

城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡的實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)公共財(cái)政支出的失衡。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、文化體育以及社會(huì)保障的范圍和水平有不小的差別，適用對(duì)象主要依據(jù)戶籍和職業(yè)。伴隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，人口流動(dòng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，流動(dòng)速度不斷加快，北京農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生巨大變化。在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，流動(dòng)人口不斷增加，人口倒掛現(xiàn)象日益突出。在北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的50個(gè)重點(diǎn)村中，戶籍人口與流動(dòng)人口比例平均為1：5，最高比例可達(dá)到1：20。

（二）城市對(duì)鄉(xiāng)村補(bǔ)償缺失

城市對(duì)鄉(xiāng)村補(bǔ)償缺失表現(xiàn)為：

1.農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制不到位

郊區(qū)農(nóng)村農(nóng)地發(fā)展權(quán)的限制，不僅有可觀的機(jī)會(huì)成本，而且還要增加因發(fā)展農(nóng)業(yè)而形成的直接成本。從目前情況看，市支農(nóng)惠農(nóng)等有關(guān)財(cái)政政策（包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付），基本只考慮對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接成本的補(bǔ)貼，并不反映對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)限制（即機(jī)會(huì)成本）的補(bǔ)償。各種補(bǔ)償多以機(jī)動(dòng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式出現(xiàn)，造成對(duì)市郊區(qū)縣發(fā)展農(nóng)業(yè)的支持政策彈性大，弱化了鼓勵(lì)和補(bǔ)償?shù)男Ч?/p>

2.農(nóng)業(yè)收益外部化補(bǔ)償機(jī)制不完善

作為特大型都市的北京，發(fā)展農(nóng)業(yè)具有典型的正外部性，既表現(xiàn)為涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、凈化大氣等生態(tài)效益，也表現(xiàn)為保障城市農(nóng)產(chǎn)品供給和食品安全等社會(huì)效益。僅僅通過(guò)市場(chǎng)本身，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)外部效益的自動(dòng)內(nèi)在化?，F(xiàn)實(shí)情況是，目前的支農(nóng)惠農(nóng)扶持政策，基本不體現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)收益正外部性的補(bǔ)償。

（三）鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展能力衰退

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民增收緩慢的重要原因，在于鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展能力衰退，主要表現(xiàn)在：集體建設(shè)用地大量閑置，農(nóng)用地規(guī)模集約經(jīng)營(yíng)程度低，導(dǎo)致土地資源利用效益低下；農(nóng)村信貸資金投放不足，農(nóng)村吸納的資金大量外流，農(nóng)村金融服務(wù)功能弱化，金融品種較少，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金缺乏，出現(xiàn)“缺血”現(xiàn)象；現(xiàn)有農(nóng)村勞動(dòng)力，大多從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的主體是老、弱、婦農(nóng)民和外地農(nóng)民，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)降低等。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)型村莊，由于勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致目前農(nóng)村空心化和勞動(dòng)力老齡化趨勢(shì)不斷加劇。

二、實(shí)現(xiàn)北京鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興的主要對(duì)策建議

破解北京鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興存在的瓶頸因素需要從制度創(chuàng)新和觀念更新等方面做出選擇。三大瓶頸因素有不同的突破路徑，即以建立鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興的政府公共管理體制破解城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡問(wèn)題；以完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度破解城市對(duì)鄉(xiāng)村補(bǔ)償缺失問(wèn)題；以創(chuàng)新社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展能力衰退問(wèn)題。

（一）建立促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興的政府公共管理體制

北京市農(nóng)村地區(qū)在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育文化和社會(huì)保障等領(lǐng)域的公共服務(wù)水平高于全國(guó)平均水平，但是明顯低于北京市的城市公共服務(wù)水平。從根本上突破制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興發(fā)展的城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡瓶頸，必須建立城鄉(xiāng)一體的政府公共管理體制，從根本轉(zhuǎn)變“重城輕鄉(xiāng)”的觀念，增強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)支出的制度化，加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政傾斜力度。

1.加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

農(nóng)村公共服務(wù)職能主要?dú)w口于政府的農(nóng)業(yè)行業(yè)管理部門，是農(nóng)村公共服務(wù)被邊緣化的根本原因。政府公共管理職能的城鄉(xiāng)分隔，必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)的失衡。目前北京市對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)相對(duì)薄弱的是基礎(chǔ)公共服務(wù)和社會(huì)公共服務(wù)兩大類。為此，應(yīng)做好以下工作：

以加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善農(nóng)村人居環(huán)境為重點(diǎn)完善公共服務(wù)對(duì)農(nóng)村的全覆蓋。重點(diǎn)推進(jìn)道路、危橋、河道、水利、污水和生活垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還清歷史欠賬。當(dāng)前迫切需要做到的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)鄉(xiāng)入村，走完艱難的“最后一公里”。

完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長(zhǎng)效投入機(jī)制，充分發(fā)揮“三級(jí)政府、三級(jí)管理”體制優(yōu)勢(shì)，加大市、區(qū)兩級(jí)財(cái)力向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入。積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量以BT（建設(shè)-移交）、BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交）、PPP（公共部門與私人企業(yè)合作）等多種模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，以彌補(bǔ)政府公共財(cái)政投入的不足。

分類分層指導(dǎo)，加大對(duì)集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)困難村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶持力度。根據(jù)郊區(qū)農(nóng)村的不同特點(diǎn)，制定分類分層指導(dǎo)差別化政策，充分調(diào)動(dòng)市郊區(qū)（縣）的積極性和創(chuàng)造性。

2.以調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)推進(jìn)公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)取決于公共財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)。當(dāng)前北京市應(yīng)按“循序漸進(jìn)、逐步到位”的原則調(diào)整公共財(cái)政支出城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，并且要通過(guò)立法形式明確規(guī)定公共財(cái)政支出城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的比例。

重點(diǎn)解決基本公共服務(wù)問(wèn)題，兼顧一般公共服務(wù)問(wèn)題。把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村?，F(xiàn)階段城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)是社會(huì)保障，一般公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，形成財(cái)政資金對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。建立各級(jí)財(cái)政對(duì)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共文化等基本公共支出項(xiàng)目的財(cái)力保障制度，加大對(duì)財(cái)政較為困難的區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)投入。

（二）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

北京市稅源基礎(chǔ)穩(wěn)固，財(cái)政收入連年快速增長(zhǎng)，為補(bǔ)償基礎(chǔ)公共服務(wù)和社會(huì)公共服務(wù)的權(quán)益損失提供了可行性。因此，建議將兩類補(bǔ)償納入到市級(jí)一般性轉(zhuǎn)移支付范疇，作為計(jì)算區(qū)縣標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和支出差額的重要影響因素；以縱向轉(zhuǎn)移支付為主體，確保補(bǔ)償金額的到位；同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)區(qū)縣間的橫向轉(zhuǎn)移支付，在現(xiàn)有的城市與郊區(qū)結(jié)對(duì)幫扶基礎(chǔ)上，逐步推廣中心城區(qū)與郊區(qū)區(qū)縣對(duì)口支持。

建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。鑒于農(nóng)業(yè)發(fā)展比較效益低下問(wèn)題長(zhǎng)期存在，從制度創(chuàng)新角度看，改變主要由農(nóng)民及遠(yuǎn)郊區(qū)縣財(cái)政承擔(dān)的現(xiàn)狀，確定一系列的主體共同分?jǐn)傓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的真實(shí)成本。

建立農(nóng)業(yè)收益外部化補(bǔ)償。北京既是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集、高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)的都市化地區(qū)，也是資源環(huán)境承載能力較為脆弱的地區(qū)。為配合農(nóng)業(yè)外部收益補(bǔ)償制度的建設(shè)，需在城市公共財(cái)政支出中劃出專項(xiàng)資金，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等形式，面向全市發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面上的綜合補(bǔ)償和以水源保護(hù)地生態(tài)涵養(yǎng)林、畜牧業(yè)禁養(yǎng)區(qū)等專項(xiàng)補(bǔ)償。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展機(jī)制

當(dāng)前，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生發(fā)展缺少集聚當(dāng)?shù)厣a(chǎn)要素的市場(chǎng)主體。今后，只有當(dāng)農(nóng)村社區(qū)型經(jīng)濟(jì)組織成為主導(dǎo)性市場(chǎng)主體，農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)生發(fā)展才能有活力和動(dòng)力，才能逐漸形成農(nóng)村社區(qū)的造血機(jī)制，才能增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的自我發(fā)展能力。

1.盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地存量資源

將農(nóng)村集體土地存量資源作為一種資本化的生產(chǎn)要素，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律進(jìn)行合理配置和流動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力。盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地存量資源的收益主要用于發(fā)展農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

不便于復(fù)墾的閑置設(shè)施農(nóng)用地，允許整理歸并，置換成片，作為農(nóng)村社區(qū)開(kāi)發(fā)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地。農(nóng)戶進(jìn)城鎮(zhèn)居住后閑置的農(nóng)村宅基地，允許在土地整理和置換的基礎(chǔ)上通過(guò)土地市場(chǎng)以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

2.活躍農(nóng)村金融

通過(guò)農(nóng)村金融的制度創(chuàng)新和傾斜措施破解農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展的資本瓶頸。拓展農(nóng)村信貸渠道，建立以財(cái)政貼息為主、財(cái)政補(bǔ)貼和以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種手段為輔的財(cái)政支持制度體系，引導(dǎo)金融資本向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動(dòng)。

開(kāi)發(fā)多元農(nóng)村金融產(chǎn)品，根據(jù)農(nóng)戶借款的用途，設(shè)置不同的金融產(chǎn)品，不同的貸款設(shè)置不同的利率、期限和還款方式。創(chuàng)新中長(zhǎng)期貸款模式，適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，完善財(cái)團(tuán)貸款、社團(tuán)貸款制度。完善農(nóng)戶貸款聯(lián)保制度，將聯(lián)保機(jī)制延伸到中小企業(yè)、專業(yè)合作社等領(lǐng)域。放寬小額貸款額度、利率和期限，將城市成熟金融產(chǎn)品延伸推廣到農(nóng)村。

建立專門的擔(dān)?；鸹驌?dān)保機(jī)構(gòu)從事農(nóng)業(yè)擔(dān)保服務(wù)，探索實(shí)行動(dòng)產(chǎn)抵押、倉(cāng)單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押等擔(dān)保形式?？蓪⑼恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押，由集體土地所有者擔(dān)保；建立和培育土地質(zhì)押擔(dān)保中介機(jī)構(gòu)，逐步構(gòu)建農(nóng)民土地質(zhì)押的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。

3.培育新型農(nóng)民

現(xiàn)有農(nóng)村勞動(dòng)力大多從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力主體是老、弱、婦和外地農(nóng)民，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)降低。近期要雙管齊下采取政策措施大力培育新型農(nóng)民。一方面要通過(guò)培訓(xùn)等途徑把現(xiàn)有農(nóng)業(yè)從業(yè)人員培育為有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、善管理的新型農(nóng)民，另一方面要培育農(nóng)民新生代形成增量。

4.改革創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織

引導(dǎo)和規(guī)范行政村組建土地股份合作社，將農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折股量化到村民個(gè)人，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。推動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社向社區(qū)化和綜合化發(fā)展。鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)合作社與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣組織聯(lián)合，鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)合作社以舉辦聯(lián)社的方式實(shí)行緊密合作。

參考文獻(xiàn)：

[1] 何忠偉.京郊鄉(xiāng)村調(diào)查——特色農(nóng)經(jīng)行動(dòng)計(jì)劃[M].中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2016，（5）.

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（作者單位：北京市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所）

責(zé)任編輯：張莉莉