文/崔光燦

住房制度改革是我國改革開放的重要組成部分，在取得顯著成就的情況下，其本身也經(jīng)歷一個不斷深化的過程。隨著社會經(jīng)濟的階段性矛盾變化、住房供求矛盾變化、住房市場內(nèi)外部條件變化，住房制度的基本目標(biāo)、措施都要有新的調(diào)整。在當(dāng)前的時代背景下，需要梳理和總結(jié)住房制度改革的重要經(jīng)驗，圍繞解決住房發(fā)展不平衡不充分問題，明確深化住房制度改革的重點，使住房制度更好地體現(xiàn)堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，通過增加住房的可獲得性、可支付性、可預(yù)期性，更多更公平地惠及全體人民，不斷增強人民在住房領(lǐng)域的獲得感、幸福感、安全感。

一、住房制度改革是不斷探索與深化的過程

早在1978年9月，針對當(dāng)時的住房困難問題，改革開放的總設(shè)計師鄧小平就提出“解決住房問題能不能路子寬些”，這標(biāo)志著我國住房制度改革的起步。40年來，我國住房制度改革成效顯著，住房建設(shè)快速發(fā)展，基本解決了廣大人民的住房問題。2016年人均住房面積達到36.6平方米，有效滿足了市民的住房需求，我國的住房總量矛盾基本解決。但改革過程中，具體的住房制度設(shè)計、住房政策完善存在一個不斷深化的過程，改革的重點也在不斷演進。

住房制度改革起步于解決住房絕對短缺問題，為加快住房建設(shè)，對政府與單位統(tǒng)一建設(shè)分配的福利住房制度進行改革，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的建設(shè)供應(yīng)機制。1994年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，把建立分層次的住房供應(yīng)體系、建立市場和保障相結(jié)合的住房新體制作為住房制度改革的重要目標(biāo)。從住房制度改革的手段看，主要經(jīng)歷了公房提租、公房出售、停止實物分房等，并最終形成了以貨幣化分配為主的新型住房供應(yīng)制度。1998年《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》指出“深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場”。住房分配貨幣化改革的基本思路是，通過將住房支出逐步納入工資收入，并配以金融信貸、經(jīng)濟適用住房建設(shè)等，支持大家購買住房。2000年后，全國各地基本停止了實物分房，市場化購房成為市民解決住房問題的基本渠道。但由于房價不斷上漲，居民購房支付能力不足問題越來越明顯。為此，國務(wù)院于2007年發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，明確提出“把解決城市低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內(nèi)容，作為政府公共服務(wù)的一項重要職責(zé)”。從實施情況來看，各地分別結(jié)合自身的特點采用多種住房保障形式，一方面完善原有的廉租住房、經(jīng)濟適用住房制度，另一方面不斷探索新的公共租賃住房、限價房、共有產(chǎn)權(quán)住房等政策，各級各地政府住房保障責(zé)任意識不斷強化，住房保障制度不斷完善，住房保障范圍不斷擴大。2010年后，在不斷調(diào)控住房市場的過程中，開始探索房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的長效機制，研究市場與保障相結(jié)合的住房制度。2017年黨的十九大報告提出“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，再次確定了我國住房發(fā)展的模式和目標(biāo)。

二、住房制度改革中的幾個重大理論與實踐突破

（一）理論認識提高與市場實踐推動并進

1.確定住房商品屬性，推進住房市場化供應(yīng)。改革開放之初，關(guān)于“住宅商品化”問題在全社會展開討論，為住房從福利制向商品化過渡作了理論上的準(zhǔn)備。住房是否具有商品屬性的認識，決定了住房能否“買賣”、可否通過市場化機制供應(yīng)住房，也是社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)在住房領(lǐng)域推進的重要理論前提。通過理論認識逐步達成共識，也以住房商品的形式在實踐中加快了探索，改變由政府和單位提供“福利住房”的單一供應(yīng)渠道，逐步鼓勵社會、市場多渠道供應(yīng)住房。如上海在通過“鴛鴦樓”向大齡適婚青年提供結(jié)婚臨時用房的同時，積極開展“聯(lián)建公助”和“合作建房”的探索，努力拓寬建設(shè)資金和建造渠道。

2.確定公有住房可以“出售”，形成統(tǒng)一的住房市場。1991年6月，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，提出分步提租、交納租賃保證金、新房新制度、集資合作建房、出售公房等多種形式推進房改的思路。1993年11月，國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組在北京召開了第三次房改工作會議，改變了第二次房改會議確定的思路，代之以“以出售公房為重點，售、租、建并舉”的新方案。公有住房出售加速了商品住房市場的形成，提高了居民的住房自有率。出售公有住房是以成本價加優(yōu)惠折扣的辦法把公有住房出售給已租住或獲得新公有住房的住戶，住戶購房后即擁有房屋的完全產(chǎn)權(quán)。公有住房出售從1992年實施以來，不同城市的進展情況不同，培育和規(guī)范住房交易市場。同時決定，1998年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。至此，我國已實行了近40年的住房實物分配制度退出歷史舞臺。

4.重新認識住房的“居住”屬性，彌補市場的不足。在住房制度改革市場化推進過程中，住房價格不斷上漲。一方面中低收入的住房支付能力不足問題不斷呈現(xiàn)，從中發(fā)現(xiàn)需要將住房作為公共產(chǎn)品供應(yīng)給保障家庭，完全依賴市場不能解決所有住房問題。另一方面，由于住房作為“資產(chǎn)”的屬但主要在2000年前后實施，到2003年，全國有80%以上的可售公有住房被出售給了職工。

3.確定了住房分配貨幣化，有效激發(fā)了市場活力。1998年7月3日發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號），進一步確定了深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，性受到重視，住房被作為投資、投機品，住房財富分配的不平衡現(xiàn)象突出。住房需要更多地回歸“居住”屬性，用于滿足人民的居住需求。

（二）形成了若干有效的住房發(fā)展機制

1.政府主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場配置資源作用的住房建設(shè)機制。采用住房建設(shè)中企業(yè)發(fā)揮主體地位，政府從土地供應(yīng)、住房發(fā)展規(guī)劃、住房供應(yīng)方式等方面干預(yù)市場，引導(dǎo)不同主體有效建設(shè)供應(yīng)住房的機制。這一機制在加快住房建設(shè)中起到了重要的作用，也將是未來住房供應(yīng)的最主要形式，但過分依賴這一機制，也容易產(chǎn)生市場供需矛盾，導(dǎo)致市場波動加大。

2.民生為先，分層次、多渠道解決住房困難的住房保障機制。我國在不同階段，針對不同類型住房困難家庭設(shè)計了住房保障政策，包括廉租住房制度、經(jīng)濟適用住房制度、公共租賃住房制度等。一方面，這些政策有效地解決了中低收入家庭的住房困難，成為我國住房供應(yīng)體系的重要基礎(chǔ)。另一方面，一些具體政策在實施中也存在許多問題，如保障房的福利依賴性、極的作用。同時，由于許多城市的政策都在探索中發(fā)展，對建設(shè)機制、供應(yīng)方式，特別是后期上市管理，還需要更深入的政策研究。

4.強化居住，政府支持下市場化住房租賃市場發(fā)展機制。我國近期大力發(fā)展住房租賃市場，是租賃住房市場供應(yīng)主體多元化的有益探索。在我國住房市場發(fā)展過程中，租賃住房同樣快速發(fā)展，在一些大中城市，租賃住房供應(yīng)占比快速上升，有效解決了市民的居住需求。但目前的租賃市場以私人分散供應(yīng)房源為主，租賃居住缺乏穩(wěn)定性和規(guī)范性，需要通過政策分配的公平性、使用的效率等問題。因此，需要結(jié)合不同保障對象的特征，設(shè)計出有效的住房保障政策。

3.注重長遠，家庭自助與政府資助相結(jié)合的共有產(chǎn)權(quán)住房制度。共有產(chǎn)權(quán)住房在我國經(jīng)過短期的實踐，逐步成為與市場機制相結(jié)合、有利于促進家庭經(jīng)濟地位提升的政策。共有產(chǎn)權(quán)住房在不同城市有不同的實踐方式，有的作為保障性住房，有的作為政策性商品住房，主要針對“夾心層”的住房困難提供解決方案，也起到了積引導(dǎo)，發(fā)展機構(gòu)運營的長期租賃市場，形成新租賃住房供應(yīng)體系。

三、繼續(xù)深化住房制度改革需要把握若干重點

（一）住房制度改革的重點仍是完善住房供應(yīng)方式，不存在“二次房改”

住房制度改革涉及打破一個“舊制度”，即福利分房制度，但這一制度的“余威”如前所述還沒有徹底消除，還留有一些公有住房。同時要建立一個“新制度”，這個制度以前主要考慮使用貨幣化補貼，但沒有到位?，F(xiàn)實問題是許多人僅依靠工資不能購買到商品住房，于是出現(xiàn)了新的矛盾。

從住房制度改革過程看，設(shè)計一個什么樣的住房供應(yīng)體系始終沒有完全明確，從最早的公有住房出售到經(jīng)濟適用住房建設(shè)，再到后來的廉租住房、公共租賃住房、限價房，各地實施了相似但不同的住房供應(yīng)政策，總體上是圍繞著低收入家庭或住房支付能力不足的家庭實施不同的住房供應(yīng)，而大多數(shù)家庭通過市場化商品住房解決住房問題。所以從這個角度看，不存在“二次房改”。1998 年《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中明確了“分類供應(yīng)制度”，這一改革的基本思路與總體目標(biāo)與社會主義市場經(jīng)濟的改革方向相適應(yīng)，必須繼續(xù)堅持而不能走回頭路?，F(xiàn)在不存在“二次房改”的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)。

但當(dāng)初設(shè)計的住房制度改革措施需要不斷完善。基于當(dāng)時的背景，住房制度改革中許多具體政策的制定還不夠完善，政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的問題尚無法預(yù)見，如經(jīng)濟適用住房建設(shè)供應(yīng)問題、市場化住房價格問題等。針對這些具體問題，我國于2003年以后不斷完善針對以住房為主的房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，并于2007年以后，加大了保障性住房的建設(shè)和供應(yīng)力度，完善住房保障政策。這些都是住房制度改革的深化和完善，是1998年住房制度改革目標(biāo)的繼續(xù)實現(xiàn)。黨的十八大提出要建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求。黨的十九大提出加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。這都是對住房供應(yīng)體系的框架與原則的完善。所以，如何繼續(xù)完善住房供應(yīng)體系是深化住房制度改革的重點，通過不同的住房供應(yīng)方式，滿足不同人群的住房需求，最終實現(xiàn)“住有所居”，還需要一個不斷探索完善的過程。

（二）多渠道解決新市民住房問題是當(dāng)前住房制度改革的突破點

相對而言，擁有城鎮(zhèn)戶籍的老市民中，多數(shù)家庭已通過住房制度改革、動拆遷、住房保障或購買商品住房等，較早解決了基本住房問題。但新市民由于進城時間短、工作與收入不穩(wěn)定等原因，多數(shù)還沒有解決基本住房問題。近年來，新市民的住房問題更加突出，一方面房價不斷大幅上漲，無論是購房還是租房的成本都在增加，新市民的住房可支付能力在下降，另一方面居住的穩(wěn)定性較差，大部分城市租賃住房市場不發(fā)達、不規(guī)范，對承租人權(quán)益的保護不夠。所以，在我國城鎮(zhèn)化過程中，無論是購房渠道還是租房渠道，都還沒有成為新市民解決長期居住問題的途徑，而無法長期穩(wěn)定居住的新市民很難真正實現(xiàn)市民化。

新市民由于收入、年齡、職業(yè)等存在明顯的差異，不可能簡單地通過一種方式支持其解決住房問題，需要分類、分層實施不同政策。

對于普通進城務(wù)工人員，首先要解決居住安全問題，同時考慮其可支付問題。其中，居住安全問題主要包括居住的消防安全、衛(wèi)生安全，以及居住合法性。因為這部分人口收入相對較低，更容易為節(jié)約支出而選擇有安全隱患的低成本居所，所以城市管理要規(guī)范與支持并重，積極創(chuàng)造條件，多渠道增加低成本、規(guī)范的住房。如對依托于單位的建筑工人、制造工人，政府或企業(yè)應(yīng)積極通過建設(shè)職工宿舍的形式，提供安全、規(guī)范的階段性住房。對于大量的第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)人員，由于他們居住分散、總體支付能力有限，應(yīng)發(fā)展城市租賃住房，特別是普通租賃住房，解決這部分人的住房問題。關(guān)鍵是要為這部分群體留出一定的城市生存空間，而不是通過動遷等一味地“擠壓”其生存空間，要規(guī)范和引導(dǎo)，使他們的基本住房權(quán)益得到保障。

對于新就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生，主要解決階段性居住的穩(wěn)定性及可支付性。新就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生，一般積蓄少，在住房市場上經(jīng)驗不足，需要一個安全、穩(wěn)定的居住空間。考慮到他們會長期在城鎮(zhèn)“扎根”，并成為城鎮(zhèn)發(fā)展的動力，

（三）從強調(diào)“住房自有率”到重視“住房自住率”

住房自有率也被稱為住房私有率，體現(xiàn)了住房的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，可以反映住房市場結(jié)構(gòu)或住房的“私有化”程度，但不能反映居民的居住狀況好壞，更不能說明住房狀況是否公平。

關(guān)于我國住房自有率是否過高問題，在社會上引起過不少爭論。一種首先在前期需要對他們進行租賃支持，通過公共租賃住房或租賃補貼，減少其前期的住房支出，使他們有穩(wěn)定的居住環(huán)境，能在城市穩(wěn)定生活。

對于工作了一段時間的部分新市民，如果他們收入增長較快，且未來收入預(yù)期穩(wěn)定，可解決購房的可支付性問題，那么可以支持這部分家庭擁有產(chǎn)權(quán)住房，使他們通過購房解決長期安居問題，并起到“有恒產(chǎn)者有恒心”的作用。

針對新市民的住房政策制定，關(guān)鍵在于使所有打算在城市合法、穩(wěn)定居住和就業(yè)的人口，在住房可獲得性、可支付性上有穩(wěn)定的預(yù)期，使他們可以長期穩(wěn)定地在城鎮(zhèn)居住，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。觀點認為我國住房自有率已遠遠高于其他發(fā)達國家，這是一種不合理現(xiàn)象，應(yīng)發(fā)展住房租賃市場，鼓勵更多的家庭租房。在此，可以考慮一個更有價值的指標(biāo)，就是“住房自住率”，即自己擁有住房并居住其中的比例，這一比例越高，居住的穩(wěn)定性越高。

我國前一階段存在大量投資投機性購房，住房空置嚴(yán)重，使用效率不高，因此，我國應(yīng)該同時鼓勵住房租賃市場發(fā)展和住房自住率提高，這兩者是不矛盾的。提高住房自住率，是解決住房回歸居住功能的問題，不要將住房作為投資品，特別是不要將住房大量空置，等待其升值。發(fā)展租賃市場也是為了提高住房的使用效率，同時增強承租戶的穩(wěn)定性。

從2000年到2010年是我國住房市場快速發(fā)展的時期，但住房自住率不僅沒有上升，反而有所下降，全國從2000年的72%，下降到69.8%。除西藏比較特殊外，住房自住率比較低的區(qū)域有北京、上海、浙江、福建和廣東等幾個省市，都不到60%，而浙江、福建和廣東還有明顯的下降。提高住房自住率，就是減少住房投資、投機需求，具體可有許多措施，包括稅收的調(diào)節(jié)等。

（四）處理好住房制度改革中政府與市場的關(guān)系

在深化住房制度改革過程中，要把握好“經(jīng)濟體制改革的核心問題”，“處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。

更加尊重市場規(guī)律，就是在住房供應(yīng)過程中更加重視通過市場機制配置資源，在房地產(chǎn)市場調(diào)控中更要主動把握市場規(guī)律，促進房地產(chǎn)市場的健康持續(xù)發(fā)展。在保障性住房供應(yīng)中，同樣可以更好地利用市場機制，無論是政府建設(shè)經(jīng)營還是支持社會機構(gòu)建設(shè)經(jīng)營保障性住房，以及通過提供租賃補貼、利用社會住房，都要充分考慮與市場供應(yīng)的銜接。住房供應(yīng)對象是分離的，并不意味著住房供應(yīng)兩大體系是割裂的、不相容的。

更好發(fā)揮政府的作用，政府要做好住房發(fā)展規(guī)劃，并落實具體措施。一方面要促進房地產(chǎn)市場規(guī)范、健康發(fā)展，另一方面政府在“市場失靈”時要做好市場的補充。雖然對國家為什么干預(yù)住房在理論上還缺乏統(tǒng)一的認識，但多數(shù)國家都不同程度地干預(yù)住房市場，而不是僅靠市場來解決居民的住房問題。在住房分類供應(yīng)過程中，處理好市場化供應(yīng)與保障性供應(yīng)的階段性不平衡和矛盾，如房價上漲過快與居民的支付能力矛盾、保障性住房建設(shè)與中低收入家庭的住房需求矛盾等，這些矛盾產(chǎn)生的原因既有住房供應(yīng)政策本身不完善，也有住房需求的動態(tài)變化。這也說明住房供應(yīng)政策體系的建立不可能是“一勞永逸”的，也需要不斷地動態(tài)調(diào)整，需要政府的不斷干預(yù)。

（五）處理好住房發(fā)展與城市發(fā)展的關(guān)系

國際經(jīng)驗表明，住房問題更多是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中的問題，我國未來還有相當(dāng)長的一段時期要走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，將會帶來產(chǎn)業(yè)人口流動、城鎮(zhèn)住房需求持續(xù)增長等問題。

隨著產(chǎn)業(yè)人口向城鎮(zhèn)繼續(xù)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)常住人口的數(shù)量將會不斷增加，城鎮(zhèn)住房政策將逐步轉(zhuǎn)向重點關(guān)注新進常住人口的住房，包括住房租賃市場的干預(yù)、住房居住安全的管理、提高住房自住率等，并根據(jù)人群特征進一步細化住房政策，使更多的常住人口“扎根”城鎮(zhèn)，實現(xiàn)社會和諧。但在大中城市中，這一轉(zhuǎn)變不能簡單地將住房保障范圍擴大到常住人口，而必須是住房政策與產(chǎn)業(yè)政策、城鎮(zhèn)化政策的有機統(tǒng)一，必須考慮與城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、城市可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的住房供應(yīng)。住房與城市的其他基礎(chǔ)設(shè)施一樣，承載力是有限的，任何一個城市都不可能持續(xù)地“膨脹”，大型城市住房資源將會呈現(xiàn)長期的“緊缺”，這要求不同城市的住房政策必須差異化。

在城市住房資源有限的情況下，對住房需求的調(diào)控可成為一個長期的住房政策。住房水平的提高不可能是無限的，這就意味著不僅要減少住房的投機需求，即長期空置僅作為資產(chǎn)投資的需求，也要調(diào)控“過度的自住需求”，通過市場機制、稅收政策等提高大面積住房消費的持有成本，引導(dǎo)合理的住房消費觀念。

（六）處理好住房供應(yīng)中市場與保障兩大體系的關(guān)系

住房供應(yīng)體系作為住房發(fā)展目標(biāo)的具體實現(xiàn)，既反映了一個國家的基本經(jīng)濟制度，也受城鎮(zhèn)化過程、住房供需關(guān)系等影響。一般將住房供應(yīng)的方式劃分為市場化供應(yīng)和保障性供應(yīng)，其中市場化供應(yīng)的住房供應(yīng)給誰，以什么價格供應(yīng)，完全由市場機制決定，居民根據(jù)自己的住房支付能力，到市場上購買或租賃合適的住房。這是我國實施住房制度改革以來的主要住房供應(yīng)方式。

住房的保障性供應(yīng)和市場化供應(yīng)，這兩者要有一個界面，其主要思路應(yīng)是對住房消費能力不足的住房困難家庭，實施不同程度、不同方式的住房保障，對具有住房消費能力的住房困難家庭，政府加強房地產(chǎn)市場調(diào)控和管理，通過市場解決這部分家庭的住房問題。這兩者雖是相互補充的關(guān)系，但不是相互替代的關(guān)系，現(xiàn)實中必須注意兩者的協(xié)調(diào)。

一是要避免兩大體系之間的沖突，即如果住房保障的范圍過大，覆蓋面過寬，就可能產(chǎn)生住房保障過度，使本來可以通過市場機制解決的住房問題由政府來承擔(dān)，這樣可能造成對現(xiàn)有住房市場的沖擊。同樣，如果過分重視發(fā)展市場化供應(yīng)，而忽視了一部分居民由于就業(yè)技能不足、家庭客觀困難等造成的住房困難，將會使住房保障供應(yīng)明顯不足，產(chǎn)生社會矛盾。

二是兩大體系雖然是相“分割”的，但這種分割又是相對的，對于住房保障中有能力提高自身收入的人群，必須有一個從保障到市場的上升通道。住房保障家庭在因收入提高等退出住房保障時，必須能夠順利地進入市場，通過市場解決住房困難。在享受租金補貼的家庭退出住房保障后，應(yīng)獲得此類家庭能夠承受的市場化租賃住房，對于享受產(chǎn)權(quán)型保障住房的家庭，應(yīng)該在退出住房保障后有相應(yīng)的市場化住房予以銜接。