/ 上海市教育科學(xué)研究院科研處副處長(zhǎng)

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)民辦教育整體規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，辦學(xué)條件逐步改善，體制改革成效初步彰顯。但是，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下，民辦教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，仍需各級(jí)政府、社會(huì)各界以及民辦學(xué)校的共同努力。

改革開(kāi)放以來(lái)的民辦教育發(fā)展歷程

恢復(fù)期（1978-1991年）：蓬勃發(fā)展的非學(xué)歷教育。我國(guó)民辦教育的恢復(fù)，以1982年12月4日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》為起點(diǎn)。在此期間出現(xiàn)的各類(lèi)民辦教育機(jī)構(gòu)多為文化補(bǔ)習(xí)性質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。如1978年北京市出現(xiàn)了一些由離退休教師組織的為參加各類(lèi)考試人員進(jìn)行考前輔導(dǎo)的實(shí)習(xí)小組和實(shí)習(xí)班。1984年鄧小平同志為“北京自修大學(xué)”題寫(xiě)校名，1982年彭真同志為“中華社會(huì)大學(xué)”題寫(xiě)校名，在社會(huì)上產(chǎn)生了很大影響。

快速增長(zhǎng)期（1992-1996年）：學(xué)歷教育開(kāi)始出現(xiàn)。1992年，民辦教育進(jìn)入快速發(fā)展階段。1993年2月，《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》發(fā)布，《綱要》指出，要“改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制”，并提出了“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”的方針。此期間實(shí)施學(xué)歷教育的民辦教育機(jī)構(gòu)開(kāi)始出現(xiàn)。

規(guī)范發(fā)展期（1997-2009年）：民辦教育的政策法規(guī)逐步健全。民辦教育的快速發(fā)展使得解決民辦教育的規(guī)范問(wèn)題被提上議事日程，從而催生了一批民辦教育的法律法規(guī)。從那時(shí)起，先后出臺(tái)的教育法律中，均有涉及民辦教育的條款。如《教師法》《教育法》《職業(yè)教育法》等。原國(guó)家教委于1993年8月發(fā)布《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》。1997年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》是我國(guó)第一部帶有規(guī)范性質(zhì)的民辦教育行政法規(guī)?！稐l例》的發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)民辦教育進(jìn)入了依法辦學(xué)、依法管理、依法行政的新的發(fā)展階段。在此前后，各地也相應(yīng)出臺(tái)了大量民辦教育的政策法規(guī)，力求把民辦教育納入規(guī)范發(fā)展的軌道。

政策創(chuàng)新期（2010年至今）：分類(lèi)管理宏觀政策設(shè)計(jì)。2010年以來(lái)，無(wú)論是中央政府層面，還是地方政府層面，均試圖以政策制度的健全與完善來(lái)破解民辦教育發(fā)展過(guò)程中的重大瓶頸問(wèn)題，以體制機(jī)制的創(chuàng)新來(lái)大力扶持、引導(dǎo)和規(guī)范民辦教育的健康、可持續(xù)發(fā)展。特別是2010年國(guó)家頒布實(shí)施的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，為解決民辦教育發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，促進(jìn)民辦教育發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

2016年11月，全國(guó)人大常委會(huì)正式通過(guò)《民辦教育促進(jìn)法》修法決定，國(guó)務(wù)院也隨后下發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，中辦、教育部等也同時(shí)下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)（試行）》《民辦學(xué)校分類(lèi)登記實(shí)施細(xì)則》和《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》。民辦教育分類(lèi)管理的頂層框架基本形成。

40年來(lái)民辦教育發(fā)展取得的成就

2017年全國(guó)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截至2017年底，全國(guó)共有各級(jí)各類(lèi)民辦學(xué)校17.76萬(wàn)所，比上年增加6668所，占全國(guó)比重34.57%；招生1721.86萬(wàn)人，比上年增加81.63萬(wàn)人，增長(zhǎng)4.98%；各類(lèi)教育在校生達(dá)5120.47萬(wàn)人，比上年增加295.10萬(wàn)人，增長(zhǎng)6.12%。相比“十二五”期間，學(xué)校數(shù)增加了4.02萬(wàn)所，增長(zhǎng)了30.73%；在校生數(shù)增加了1111.6萬(wàn)人，增長(zhǎng)了29.9%。全國(guó)民辦教育總量不斷增長(zhǎng)，成為我國(guó)教育事業(yè)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)，在為人民群眾提供更多教育選擇機(jī)會(huì)上發(fā)揮了重要作用。

擴(kuò)大人力資源規(guī)模，推動(dòng)特色教育快速發(fā)展。民辦學(xué)校中既有滿足中上收入城鎮(zhèn)居民家庭子女就學(xué)需要、條件好、收費(fèi)較高的學(xué)校，也有滿足普通城鄉(xiāng)居民子女就讀需要的普通學(xué)校，還有大量以招收外來(lái)務(wù)工人員隨遷子女為主的平民學(xué)校。非義務(wù)教育領(lǐng)域，民辦中、高職學(xué)校充分發(fā)揮其應(yīng)有的靈活機(jī)制、快捷方式以及與市場(chǎng)保持短距離、零距離的優(yōu)勢(shì)，在專(zhuān)業(yè)設(shè)置上緊貼市場(chǎng)需要，與企業(yè)合作，通過(guò)“訂單式”培養(yǎng)等方式，保證了生源，努力開(kāi)發(fā)城鄉(xiāng)新的勞動(dòng)力資源，在打造適用專(zhuān)業(yè)、構(gòu)建有特色人才培養(yǎng)體系方面大顯身手。

滿足多樣化教育需求，提高教育公平實(shí)現(xiàn)程度。民辦教育發(fā)展有利于促進(jìn)教育公平的實(shí)現(xiàn)，民辦學(xué)校的發(fā)展壯大，使原本因?yàn)榻逃Y源不足而導(dǎo)致的教育機(jī)會(huì)短缺的歷史性難題得到了較好的解決。民辦教育資金的投入使政府能夠?qū)⒂邢拶Y金用于提高公立學(xué)校教育質(zhì)量，使公共資金惠及更多人群，特別是外來(lái)務(wù)工人員隨遷子女。同時(shí)，民辦教育本身直接向大量的外來(lái)務(wù)工人員隨遷子女提供接受基本教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，幫助他們得到深造或就業(yè)和再就業(yè)的機(jī)會(huì)。大量的民辦非學(xué)歷機(jī)構(gòu)更是每年提供數(shù)千萬(wàn)人次的專(zhuān)門(mén)知識(shí)或?qū)ｍ?xiàng)技能培訓(xùn)，是促進(jìn)就業(yè)、構(gòu)建學(xué)習(xí)型城市的主力。

推動(dòng)教育體制改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。民辦教育的發(fā)展有力地促進(jìn)了我國(guó)辦學(xué)體制及公辦學(xué)校的改革，激活了教育系統(tǒng)的活力，在教育領(lǐng)域中出現(xiàn)了多種體制辦學(xué)模式的嘗試，如“委托管理”“教育集團(tuán)辦學(xué)”“公民辦合作”等，對(duì)教育領(lǐng)域形成多元化的辦學(xué)新格局作出了貢獻(xiàn)，政府教育管理部門(mén)的依法行政達(dá)到了新的高度。民辦學(xué)校的相對(duì)自主性促使政府加強(qiáng)在監(jiān)管、規(guī)劃與引導(dǎo)方面的職能，從而促使一系列教育科研、教育評(píng)價(jià)、學(xué)校認(rèn)證、管理咨詢等中介組織和機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生。

激發(fā)教育消費(fèi)潛能，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。各級(jí)各類(lèi)民辦學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展，不僅創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，更有效促進(jìn)了教育投資和消費(fèi)活動(dòng)。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)測(cè)算，目前整個(gè)教育培訓(xùn)行業(yè)市場(chǎng)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到1.7萬(wàn)億元。與此同時(shí)，民辦教育的發(fā)展還帶動(dòng)了近萬(wàn)億基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)了眾多周邊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，形成了不少教育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品和新的商業(yè)模式。

形成多元化融資渠道，緩解政府教育經(jīng)費(fèi)不足。民辦教育領(lǐng)域先后出現(xiàn)了多種多樣的投融資方式，包括學(xué)費(fèi)滾動(dòng)積累，合伙人集資，教育儲(chǔ)備金，捐資辦學(xué)，企業(yè)投資，股份制、混合所有制辦學(xué)，海外融資，直接上市以及公私合作伙伴關(guān)系等，這就從根本上打破了延續(xù)了幾十年的國(guó)家對(duì)教育統(tǒng)一撥款、采取財(cái)政辦學(xué)的單一模式。中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2007年至2013年，民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)從809337萬(wàn)元增至1474089萬(wàn)元，增幅達(dá)82.1%。

過(guò)去一段時(shí)間，鑒于國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)尚不夠健全和明朗，受“非營(yíng)利性質(zhì)”的束縛，民辦教育難以在國(guó)內(nèi)進(jìn)行公開(kāi)融資，有些教育機(jī)構(gòu)則向海外融資或在資本市場(chǎng)上市。迄今為止，在美國(guó)以及我國(guó)香港地區(qū)等境外上市的國(guó)內(nèi)教育機(jī)構(gòu)已超過(guò)20家。

構(gòu)建“公民辦合作”辦學(xué)格局，推動(dòng)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)。我國(guó)民辦教育的發(fā)展已經(jīng)并正在發(fā)揮其所具有的大眾化教育的本色，為建設(shè)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)作出積極貢獻(xiàn)。民辦教育不僅在學(xué)歷教育方面為我國(guó)教育發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，更在親子教育、學(xué)前教育、課外培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)和老年教育等領(lǐng)域做出了不可替代的工作，推動(dòng)了我國(guó)終身教育事業(yè)的發(fā)展和學(xué)習(xí)型社會(huì)的建設(shè)。

民辦教育發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

民辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道單一，發(fā)展后勁不強(qiáng)。辦學(xué)經(jīng)費(fèi)是民辦學(xué)校發(fā)展的基礎(chǔ)，民辦學(xué)校如何提供更具競(jìng)爭(zhēng)力的薪資以吸引高水平教師，如何引進(jìn)先進(jìn)的現(xiàn)代技術(shù)支撐教育教學(xué)改革，如何建設(shè)更美麗的校園營(yíng)造育人環(huán)境，在一定意義上取決于民辦學(xué)校的辦學(xué)資金狀況。我國(guó)民辦學(xué)校以投資辦學(xué)為主，滾動(dòng)發(fā)展起來(lái)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道單一，以學(xué)費(fèi)為主。有調(diào)研報(bào)告顯示，當(dāng)前民辦學(xué)校平均負(fù)債率在10%左右，運(yùn)行資金及債務(wù)問(wèn)題總體上處于可控范圍，然而一旦生源下降、投入停滯、銀行信貸不暢就會(huì)影響學(xué)校的日常運(yùn)行。

有數(shù)據(jù)顯示，除辦學(xué)初期外，學(xué)校舉辦者在辦學(xué)過(guò)程中追加投資的案例并不多。究其原因，主要與我國(guó)民辦學(xué)校發(fā)展的特殊性相關(guān)。一方面我國(guó)民辦學(xué)校的舉辦者大多不是經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的企業(yè)或企業(yè)家，學(xué)校依靠學(xué)費(fèi)滾動(dòng)發(fā)展，因此學(xué)生規(guī)模成為民辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)命脈的決定性因素；另一方面，雖然部分省市建立了民辦教育發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)扶持資金，但公共財(cái)政對(duì)民辦學(xué)校辦學(xué)來(lái)說(shuō)依舊是杯水車(chē)薪，面對(duì)不斷變化的市場(chǎng)，一些舉辦者及管理者經(jīng)營(yíng)能力缺失，不能對(duì)市場(chǎng)的變化做出及時(shí)調(diào)整。

以民辦高校為例，辦學(xué)資金從來(lái)源渠道上看，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后的收入主要來(lái)自學(xué)生交納的學(xué)費(fèi)，約占民辦高校運(yùn)營(yíng)收入的80%以上；企業(yè)投入是除學(xué)費(fèi)之外的最重要資金來(lái)源，約占7%，但企業(yè)投入多為過(guò)渡資金，最終仍要從學(xué)費(fèi)收入中予以償還；政府資助性撥款只有4%；相比于西方發(fā)達(dá)國(guó)家作為重要收入來(lái)源的捐贈(zèng)和學(xué)校自營(yíng)收入，在我國(guó)民辦高校的日常運(yùn)營(yíng)中所占比例幾乎可以忽略不計(jì)，只約占0.4%和0.2%。

民辦學(xué)?，F(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)方面仍處于探索階段?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出，要“建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系”。民辦學(xué)校內(nèi)部舉辦者、辦學(xué)者、管理者、教師、學(xué)生等各個(gè)利益群體，為了讓這些不同利益群體找到表達(dá)自己利益訴求的渠道，實(shí)行民辦學(xué)校內(nèi)部決策的民主化和科學(xué)化，提高學(xué)校的管理水平，需要構(gòu)建完善的法人治理結(jié)構(gòu)。設(shè)立董事會(huì)、保障校長(zhǎng)執(zhí)行權(quán)、建立監(jiān)事制度、加強(qiáng)黨組織建設(shè)、落實(shí)民主監(jiān)督是民辦學(xué)校建立現(xiàn)代學(xué)校制度、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的應(yīng)有之義。

事實(shí)上，民辦學(xué)校內(nèi)部治理實(shí)然狀態(tài)與應(yīng)然狀態(tài)依舊有不小的差距。一些民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)存在“內(nèi)部人”（舉辦者、辦學(xué)者）控制現(xiàn)象，未能實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)有效分離，導(dǎo)致學(xué)校運(yùn)行效率不高，舉辦者不當(dāng)干預(yù)學(xué)校具體行政和教學(xué)事務(wù)現(xiàn)象較為普遍，校長(zhǎng)難以全面履行教育教學(xué)及行政管理權(quán)，民主決策、科學(xué)管理大多停留在紙面上，加上監(jiān)督機(jī)制的缺失，致使一些失范乃至違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，舉辦者“一言堂”更是數(shù)見(jiàn)不鮮，辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)得不到有力管控，教代會(huì)等民主管理制度因?yàn)闆](méi)有常設(shè)機(jī)構(gòu)，參與學(xué)校辦學(xué)的程度較低。黨組織功能主要是發(fā)揮政治核心功能，但如何發(fā)揮，如何處理好日常學(xué)校運(yùn)行之間的關(guān)系仍是民辦學(xué)校黨建工作今后研究的課題。

人民群眾對(duì)教育優(yōu)質(zhì)、公平提出更多訴求。隨著教育需求的不斷升級(jí)，教育消費(fèi)者已經(jīng)不再把升學(xué)和就業(yè)看作是教育質(zhì)量的唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)，而是更加注重整個(gè)教育過(guò)程的質(zhì)量，更加關(guān)心受教育者的身心全面發(fā)展，在教育活動(dòng)的功能性、文明性、舒適性、時(shí)間性、安全性、經(jīng)濟(jì)性和可信性等方面全面提出要求，同時(shí)也對(duì)受教育者的升學(xué)質(zhì)量和就業(yè)質(zhì)量提出更高要求，滿足“上好學(xué)”“好工作”的更高標(biāo)準(zhǔn)。

從民辦教育的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，對(duì)教育需求的不斷升級(jí)還表現(xiàn)出不適應(yīng)，在滿足高質(zhì)量、個(gè)性化教育的需求，和回應(yīng)公平而有質(zhì)量教育的要求這兩方面，都存在一定差距，這些制約了民辦教育未來(lái)健康可持續(xù)的發(fā)展。由于民辦教育市場(chǎng)導(dǎo)向的特點(diǎn)，雖然民辦教育也在一些教育薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行“拾遺補(bǔ)缺”性質(zhì)的投入，但層次不高，質(zhì)量偏低，僅僅是解決了“有”的問(wèn)題，民辦優(yōu)質(zhì)教育資源幾乎都集中在投入回報(bào)率較高的城市、發(fā)達(dá)地區(qū)、高端學(xué)校和精英群體當(dāng)中。如果不能及時(shí)順應(yīng)需求變化，對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)行合理配置，給予教育薄弱環(huán)節(jié)更多的關(guān)注和傾斜，民辦教育就會(huì)在未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)中面臨政策導(dǎo)向和公辦教育資源的雙重挑戰(zhàn)，喪失大量市場(chǎng)份額。