文/吳大明

美國(guó)應(yīng)急管理工作起步較早紹發(fā)展過(guò)程中積累了一定的歷史經(jīng)驗(yàn)備本文以美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理規(guī)劃實(shí)2018—2022）為研究對(duì)象紹分析了在美國(guó)政治體制下紹為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和自然災(zāi)害帶來(lái)的問(wèn)題紹聯(lián)邦應(yīng)急管理面臨的挑戰(zhàn)備本文分上下兩部分紹用2期的時(shí)間介紹美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理規(guī)劃分析研究與發(fā)展趨勢(shì)備

我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，歷史上，災(zāi)害的發(fā)生給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大的損失。為了進(jìn)一步有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，2018年3月，根據(jù)中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，我國(guó)組建應(yīng)急管理部，將應(yīng)急管理相關(guān)職能納入統(tǒng)一部門(mén)管理，并作為國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)。從國(guó)外來(lái)看，美國(guó)也是一個(gè)災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，應(yīng)急管理發(fā)展過(guò)程中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，特別是1979年美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）的成立，大大提高了聯(lián)邦政府層面的應(yīng)急管理能力。近期，F(xiàn)EMA發(fā)布了《FEMA戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規(guī)劃”），就未來(lái)5年內(nèi)FEMA的工作方向和目標(biāo)提出了整體的思路和方案。本文通過(guò)對(duì)該項(xiàng)規(guī)劃的深入分析，研究美國(guó)未來(lái)應(yīng)急管理工作的發(fā)展動(dòng)向和重點(diǎn)內(nèi)容，為我國(guó)應(yīng)急管理工作發(fā)展提供參考和借鑒。

美國(guó)應(yīng)急管理體系概況

美國(guó)政治體系特點(diǎn)

美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，國(guó)家的整體是在州的基礎(chǔ)上組成。聯(lián)邦政府是各個(gè)州在組成聯(lián)邦后的一個(gè)權(quán)力讓步，因此聯(lián)邦政府的權(quán)力在一定程度上是源自于各州。美國(guó)各州的權(quán)力很大，一般情況下，各州除了沒(méi)有外交和軍事權(quán)外，幾乎擁有與聯(lián)邦政府類(lèi)似的大部分權(quán)力，例如：可以制定州憲法、擁有獨(dú)立的選舉制度和擁有稅收權(quán)等。

由于美國(guó)各州在一定程度上可以看成是一個(gè)小的“國(guó)家”，因此，從聯(lián)邦政府層面上來(lái)看，如何整合各州的資源以有效形成國(guó)家整體資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的管理就尤為重要。通常情況下，這種國(guó)家整體的管理模式是通過(guò)聯(lián)邦法規(guī)的制定頒布，組建相應(yīng)的管理部門(mén)，從聯(lián)邦層面開(kāi)展對(duì)各州的協(xié)調(diào)工作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府的職能職責(zé)。然而，由于聯(lián)邦政府與州政府不是直屬關(guān)系，因此，這種聯(lián)邦層面的協(xié)調(diào)大部分基于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)與州政府及其相關(guān)部門(mén)建立的合作關(guān)系或簽署的相關(guān)協(xié)議。在應(yīng)急管理方面，這種關(guān)系最直接的體現(xiàn)就是只有在災(zāi)害超出州的控制范圍后，與聯(lián)邦政府簽署協(xié)議的州政府通過(guò)向聯(lián)邦申請(qǐng)，然后經(jīng)過(guò)總統(tǒng)命令的簽發(fā)，才會(huì)從聯(lián)邦層面上開(kāi)展相應(yīng)的應(yīng)急救援工作。

美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

從聯(lián)邦部門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)看，應(yīng)急管理屬于國(guó)土安全部的職責(zé)范疇。2002年，《國(guó)土安全法（2002）》頒布后，美國(guó)成立了國(guó)土安全部（DHS），旨在進(jìn)一步增強(qiáng)美國(guó)國(guó)內(nèi)安全。通過(guò)這次機(jī)構(gòu)改革，聯(lián)邦政府把應(yīng)對(duì)恐怖威脅納入國(guó)家整體安全戰(zhàn)略，并將FEMA合并為其下屬的重要職能部門(mén)，承擔(dān)聯(lián)邦層面應(yīng)急管理工作。

作為DHS的直屬部門(mén)，F(xiàn)EMA的主要職能是從聯(lián)邦層面開(kāi)展應(yīng)急管理，組織協(xié)調(diào)做好災(zāi)前防范、災(zāi)中救援和災(zāi)后恢復(fù)相關(guān)工作，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全。其下設(shè)有的主要部門(mén)包括：辦公室（下設(shè)6個(gè)部門(mén)）、國(guó)家持續(xù)項(xiàng)目辦、任務(wù)支持局（下設(shè)5個(gè)部門(mén)）、美國(guó)消防局、聯(lián)邦保險(xiǎn)和減災(zāi)局（下設(shè)4個(gè)部門(mén)）、響應(yīng)與恢復(fù)辦（下設(shè)4個(gè)部門(mén)）、國(guó)家防范和保護(hù)辦（下設(shè)2個(gè)部門(mén)）、首席法律顧問(wèn)辦公室、國(guó)土安全部宗教信仰和相鄰伙伴關(guān)系中心，以及在全國(guó)各地區(qū)設(shè)置的10個(gè)地區(qū)辦事處。

應(yīng)急救援程序

從美國(guó)政治體制的特點(diǎn)來(lái)看，美國(guó)應(yīng)急管理體系的主要核心工作在各州。對(duì)于一般的災(zāi)害，各州在本州層面會(huì)調(diào)動(dòng)本州資源開(kāi)展應(yīng)急救援行動(dòng)。而當(dāng)災(zāi)害的程度超出州控制范圍，這時(shí)州政府會(huì)向聯(lián)邦申請(qǐng)?jiān)?jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)后，從國(guó)家層面啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案并開(kāi)展相關(guān)應(yīng)急行動(dòng)。

當(dāng)聯(lián)邦層面的應(yīng)急救援行動(dòng)宣布開(kāi)展后，總統(tǒng)會(huì)指派專(zhuān)人擔(dān)任聯(lián)邦協(xié)調(diào)官。隨后，聯(lián)邦協(xié)調(diào)官與受災(zāi)州的負(fù)責(zé)官員聯(lián)合成立應(yīng)急救援現(xiàn)場(chǎng)辦公室，調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)聯(lián)邦應(yīng)急救援資源，開(kāi)展救援工作。同時(shí)，根據(jù)工作的需要，應(yīng)急救援現(xiàn)場(chǎng)辦公室下設(shè)若干工作小組，包括信息收集處理、協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)、災(zāi)情評(píng)估和通信等?，F(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援工作完成后，聯(lián)邦政府還會(huì)幫助受災(zāi)州開(kāi)展災(zāi)后重建、賑災(zāi)資金發(fā)放和保險(xiǎn)理賠等工作。

《FEMA戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》提出背景與制定過(guò)程

規(guī)劃提出的背景與挑戰(zhàn)

2011年，F(xiàn)EMA首次發(fā)布了第一個(gè)應(yīng)急管理發(fā)展“五年規(guī)劃”，即《FEMA 戰(zhàn) 略 規(guī) 劃（2011—2014）》，提出了要重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急管理體系全覆蓋，以幫助社區(qū)應(yīng)急管理負(fù)責(zé)人有效開(kāi)展應(yīng)急管理工作。2014年，F(xiàn)EMA發(fā)布了《FEMA戰(zhàn)略規(guī)劃（2014—2018）》，提出了通過(guò)社區(qū)應(yīng)急管理全面制度化，來(lái)提高FEMA及其合作伙伴在改善災(zāi)害幸存者和社區(qū)工作方面的效果。在對(duì)以往規(guī)劃延續(xù)的基礎(chǔ)上，此次規(guī)劃的制定還綜合考慮到了以下3個(gè)方面因素，主要包括：

第一，國(guó)家安全戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施。美國(guó)總統(tǒng)在“國(guó)家安全戰(zhàn)略”中提出了“保護(hù)美國(guó)人民、家園和美國(guó)生活方式”是國(guó)家安全的首要任務(wù)，同時(shí)也指出了工作的重點(diǎn)是“提升美國(guó)的抗災(zāi)韌性（可以將‘韌性’簡(jiǎn)單地理解為系統(tǒng)受到外界沖擊后維持、恢復(fù)和優(yōu)化系統(tǒng)安全狀態(tài)的能力）”。由于廣義的國(guó)家安全包含應(yīng)急管理，因此該規(guī)劃的制定也是對(duì)國(guó)家安全戰(zhàn)略的進(jìn)一步落實(shí)。

第二，新形勢(shì)下新風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。一方面，災(zāi)害的種類(lèi)和發(fā)生頻次不斷增多，例如，受全球氣候變化影響，自然災(zāi)害發(fā)生的次數(shù)逐漸增多，這也增加了聯(lián)邦應(yīng)急救援響應(yīng)次數(shù)，并給政府財(cái)政支出造成了壓力。另一方面，新技術(shù)和新設(shè)備的應(yīng)用需要FEMA進(jìn)一步提升應(yīng)急管理水平，以符合新的發(fā)展需求并實(shí)現(xiàn)新技術(shù)應(yīng)用效率的最大化。

第三，以往災(zāi)害事件應(yīng)急管理的教訓(xùn)。在多年來(lái)的災(zāi)害應(yīng)急管理工作中，F(xiàn)EMA取得了一定的成功并積累了經(jīng)驗(yàn)。特別是2017年，在經(jīng)歷颶風(fēng)哈維、艾瑪和瑪麗亞的連續(xù)重創(chuàng)，以及加利福尼亞州2017—2018年度森林特大火災(zāi)災(zāi)害后，促使FEMA更加應(yīng)重視災(zāi)害教訓(xùn)總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，提高FEMA與聯(lián)邦政府各部門(mén)及各州的整體協(xié)調(diào)應(yīng)急能力。

規(guī)劃制定的過(guò)程

在規(guī)劃制定過(guò)程中，F(xiàn)EMA開(kāi)展了廣泛的意見(jiàn)征集。一是通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議，征集實(shí)時(shí)的內(nèi)部意見(jiàn)反饋，參會(huì)者圍繞著規(guī)劃的3個(gè)主題，就應(yīng)急管理面臨挑戰(zhàn)、部門(mén)未來(lái)5年發(fā)展趨勢(shì)和如何實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行思考并提出建議。二是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)，征集FEMA外部合作伙伴負(fù)責(zé)人的意見(jiàn)和建議，與216個(gè)利益相關(guān)者（包括各州政府官員）、多個(gè)非政府組織代表、私營(yíng)部門(mén)合作伙伴代表等舉行了3次網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)。三是使用IdeaScale（在線(xiàn)創(chuàng)意管理平臺(tái)），收集應(yīng)急救援一線(xiàn)管理者和工作者對(duì)規(guī)劃3個(gè)主題內(nèi)容的建議意見(jiàn)，收到了187封郵件、387條評(píng)論和1 604張投票，共計(jì)249條建議。

通過(guò)意見(jiàn)征集，F(xiàn)EMA共記錄了2 378次互動(dòng)（想法、評(píng)論、問(wèn)題和投票），整理出450條建議。這些建議被分類(lèi)匯總，并上報(bào)給FEMA高級(jí)管理團(tuán)隊(duì)。在綜合考慮反饋意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，高級(jí)管理團(tuán)隊(duì)對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃再次進(jìn)行修改和完善，最終完成了規(guī)劃的制定。

《FEMA戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》主要內(nèi)容分析

規(guī)劃提出，從營(yíng)造災(zāi)害預(yù)防的文化氛圍、做好重特大災(zāi)害的準(zhǔn)備工作和簡(jiǎn)化FEMA救援相關(guān)流程等3個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)和完善應(yīng)急管理工作。每個(gè)方面下又細(xì)化成4個(gè)子目標(biāo)，提出了更加具體的工作開(kāi)展方向。本期將介紹營(yíng)造災(zāi)害預(yù)防的文化氛圍相關(guān)流程及其4個(gè)子目標(biāo)。做好重特大災(zāi)害的準(zhǔn)備工作和簡(jiǎn)化FEMA救援相關(guān)流程將于下期環(huán)球資訊欄目進(jìn)行介紹。

營(yíng)造災(zāi)害預(yù)防的文化氛圍

營(yíng)造災(zāi)害預(yù)防的文化氛圍是規(guī)劃的第一個(gè)目標(biāo)，該目標(biāo)細(xì)化為4個(gè)子目標(biāo)。

子目標(biāo)1：加大災(zāi)害預(yù)防投入，降低應(yīng)對(duì)災(zāi)害的成本。災(zāi)害預(yù)防投入可以降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、減少應(yīng)急救援投入和聯(lián)邦層面應(yīng)急響應(yīng)次數(shù)。研究指出，災(zāi)害預(yù)防每投入1美元，那么應(yīng)急救援和災(zāi)后重建就會(huì)少支出6美元。并且，由于人口流動(dòng)和集中加大了群體事件發(fā)生的概率，增加預(yù)防投入可有效降低此類(lèi)事件發(fā)生的概率。為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，F(xiàn)EMA將通過(guò)災(zāi)害信息分享、嚴(yán)格建筑物防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)和完善國(guó)家減災(zāi)投資策略等方式，與合作伙伴共同推進(jìn)工作的開(kāi)展。

子目標(biāo)2：擴(kuò)大各類(lèi)災(zāi)害保險(xiǎn)覆蓋率，縮小災(zāi)害保險(xiǎn)缺口。從一定程度上來(lái)說(shuō)，災(zāi)害保險(xiǎn)是災(zāi)害預(yù)防文化的基礎(chǔ)，它可為社區(qū)和幸存者快速開(kāi)展災(zāi)后重建提供資金保障。研究顯示，每年的自然災(zāi)害損失中，有多達(dá)300億美元的損失未在事前購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)。為此，F(xiàn)EMA將會(huì)加大災(zāi)害保險(xiǎn)宣傳力度，使社區(qū)和個(gè)人了解災(zāi)害保險(xiǎn)的重要性。同時(shí)，考慮到洪水災(zāi)害的頻發(fā)，F(xiàn)EMA將深入推廣國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃（NFIP），及時(shí)向社會(huì)發(fā)布洪水災(zāi)害的信息和資料，提高洪水保險(xiǎn)的覆蓋率。

子目標(biāo)3：加大災(zāi)前預(yù)防支持力度，提升災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力。廣義的災(zāi)害預(yù)防包含防范災(zāi)前、災(zāi)中和災(zāi)后所有可能發(fā)生的災(zāi)害威脅，美國(guó)人口多達(dá)3.2億，分布居住在8.9萬(wàn)個(gè)社區(qū)，加之經(jīng)濟(jì)、文化和教育的差異，為災(zāi)害預(yù)防知識(shí)的宣傳和普及造成了很大的困難。例如，大約40%的美國(guó)人幾乎沒(méi)有儲(chǔ)蓄，造成其甚至無(wú)法維系災(zāi)后簡(jiǎn)單的生活。為了解決這些問(wèn)題，在未來(lái)的工作中，F(xiàn)EMA將社區(qū)合作伙伴、學(xué)者和宗教人士深入合作，通過(guò)多個(gè)渠道開(kāi)展各種形式的災(zāi)害預(yù)防培訓(xùn)教育，并著重加強(qiáng)對(duì)特殊群體（如殘疾人士）的關(guān)注。同時(shí)，通過(guò)與金融部門(mén)的合作，加大宣傳，增強(qiáng)人們?yōu)暮︻A(yù)防的儲(chǔ)蓄意識(shí)，提前做好災(zāi)后重建的財(cái)務(wù)工作。

子目標(biāo)4：加強(qiáng)災(zāi)害事件的教訓(xùn)總結(jié)，不斷創(chuàng)新提高應(yīng)急水平。災(zāi)害預(yù)防文化的建立完善是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)、創(chuàng)新和改進(jìn)的過(guò)程，而通過(guò)對(duì)以往應(yīng)急救援案例的總結(jié)和分析，可以更好地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并找出改進(jìn)的辦法。為了提高應(yīng)急救援水平，F(xiàn)EMA將會(huì)加大培訓(xùn)資金投入，從理論知識(shí)、實(shí)戰(zhàn)能力和領(lǐng)導(dǎo)力3個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急救援人員的培訓(xùn)和教育。同時(shí)，F(xiàn)EMA也鼓勵(lì)應(yīng)急救援人員開(kāi)展應(yīng)急水平自我評(píng)估、應(yīng)急救援演練和救援領(lǐng)導(dǎo)模擬訓(xùn)練，使應(yīng)急救援人員迭代進(jìn)步流程成為標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)的組成部分。

?加拿大瓦布什機(jī)場(chǎng)舉行應(yīng)急演練?2018年6月5日，加拿大瓦布什機(jī)場(chǎng)舉行了航空事件應(yīng)急演練，旨在通過(guò)緊急情況模擬來(lái)測(cè)試應(yīng)急響應(yīng)程序，進(jìn)而訓(xùn)練政府部門(mén)、警察、航空公司、機(jī)場(chǎng)地勤和醫(yī)院救護(hù)服務(wù)等對(duì)事件的緊急響應(yīng)能力，提高相關(guān)參與者對(duì)緊急事件的處置水平。此次應(yīng)急演練持續(xù)約2 h，演練的具體細(xì)節(jié)未對(duì)媒體公開(kāi)。（吳大明譯）

?英國(guó)最新調(diào)查發(fā)現(xiàn) 現(xiàn)行部分建筑防火門(mén)標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)標(biāo)?

2018年5月16日，英國(guó)住房、社區(qū)和地方政府部向國(guó)會(huì)提交了最新的建筑防火門(mén)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)試報(bào)告，指出盡管專(zhuān)家給出英國(guó)建筑物公共安全風(fēng)險(xiǎn)較低的結(jié)論，但部分防火門(mén)測(cè)試結(jié)果顯示其未達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)。按照建筑指導(dǎo)規(guī)范要求，新裝防火門(mén)應(yīng)抵御至少30 min的火焰灼燒，但實(shí)際測(cè)試結(jié)果顯示，其在15 min左右即失效。為此，報(bào)告建議使用這類(lèi)防火門(mén)的建筑物業(yè)主應(yīng)對(duì)其建筑物火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)結(jié)果考慮是否對(duì)其進(jìn)行更換。同時(shí)，此次測(cè)試和報(bào)告撰寫(xiě)的專(zhuān)家組也發(fā)布了相應(yīng)的指南，來(lái)為業(yè)主提供具體的幫助和指導(dǎo)。（吳大明譯）

?新西蘭一公司因生產(chǎn)安全死亡事故受重罰?

2018年5月25日，新西蘭奧克蘭地區(qū)法院對(duì)一起叉車(chē)事故作出判罰，對(duì)托爾公司判處50.6萬(wàn)新西蘭元罰款，并要求其對(duì)死亡人員家屬支付11.8萬(wàn)新西蘭元賠償。2016年9月，托爾公司的一輛叉車(chē)在行駛過(guò)程中不慎掉落運(yùn)載貨物，將在叉車(chē)附近行走的一位工人砸死。事后，新西蘭職業(yè)安全健康局在對(duì)事故原因調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，托爾公司未意識(shí)到叉車(chē)貨運(yùn)時(shí)貨物掉落的風(fēng)險(xiǎn)，也未采取相應(yīng)的事故防范措施。因此，根據(jù)《工作健康和安全法（2015）》第36條和第48條，新西蘭職業(yè)安全健康局對(duì)其提起起訴。法院判決結(jié)束后，職業(yè)安全健康局的事故調(diào)查員指出，企業(yè)應(yīng)將行人和車(chē)輛運(yùn)輸?shù)缆愤M(jìn)行隔離，來(lái)避免類(lèi)似事故的再次發(fā)生。（吳大明譯）