文/王宏偉

甬溫線“7·23”特大事故造成40人死亡紹約200人受傷備回顧反思這起事故在應(yīng)急救援、快速響應(yīng)、回應(yīng)媒體關(guān)切等問題上的得失紹有助于提升有關(guān)部門突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的能力和水平備

甬溫線動車事故救援現(xiàn)場 來源新華社

2011年7月23日20時30分左右，北京南站開往福州站的D301次動車組列車，運行至甬溫線上海鐵路局管內(nèi)永嘉站至溫州南站間雙嶼路段，與前行的杭州站開往福州南站的D3115次動車組列車發(fā)生追尾事故，后車4節(jié)車廂從高架橋上墜落。這次事故造成40人死亡，約200人受傷。整個救援過程中，共搜救出260名遇險人員，找到25具遇難者遺體。

事故應(yīng)急處置

“7·23”特別重大鐵路交通事故發(fā)生后，在黨中央、國務(wù)院的高度重視和堅強領(lǐng)導下，浙江省、溫州市黨委、政府和鐵道部等國家有關(guān)部門（單位）迅速啟動應(yīng)急響應(yīng)，成立應(yīng)急救援指揮機構(gòu)，緊急開展搶險救援及應(yīng)急處置工作。浙江省溫州市緊急調(diào)動市消防支隊22個消防中隊、51輛消防救援車和市區(qū)及周邊縣（市）消防部隊官兵、公安民警3 000多人及溫州軍分區(qū)官兵200多人迅速投入搶險救援。當?shù)? 300多名干部群眾、現(xiàn)場的鐵路職工和社會各界人士也自發(fā)地迅速開展傷員搶救、義務(wù)獻血、轉(zhuǎn)運疏散滯留旅客等工作。與此同時，浙江省和溫州市民政、交通運輸、電力、通信等部門（單位）都按照預(yù)案要求，趕赴現(xiàn)場參加搶險救援工作。鐵道部緊急調(diào)集了2 000多人的救援隊伍和一批救援設(shè)備，投入搶險救援工作。安全監(jiān)管、公安等部門也派出工作組指導搶險救援工作。國家和浙江省衛(wèi)生部門派出的70多名專家分3批緊急趕赴溫州指導開展醫(yī)療救治工作；當?shù)? 400多名醫(yī)務(wù)人員參加了醫(yī)療救治工作。事發(fā)動車組列車乘務(wù)人員和廣大旅客也積極開展自救、互救。經(jīng)過各方面的共同努力，共成功搶救出了260名被困遇險人員，疏散并妥善安置了3列列車（包括上行線因故障停車的D3212次列車）的3 000多名滯留旅客。傷員救治工作也及時開展。

屬地管理 先期處置

2011年7月23日20時30分45秒，溫州市公安局接到村民報警電話后，立即向上級公安機關(guān)和溫州市委、市政府報告，同時向溫州軍分區(qū)和市公安消防支隊、武警支隊、衛(wèi)生局、電力公司等部門（單位）通報了情況，并向市公安消防、特警、交警支隊及鹿城、甌海公安分局發(fā)出緊急救援警令。

20時40分，溫州市委、市政府主要負責人及有關(guān)負責人立即趕往事故現(xiàn)場，協(xié)調(diào)指揮搶險救援工作，同時向浙江省委、省政府領(lǐng)導報告了情況。溫州市衛(wèi)生局啟動突發(fā)公共事件醫(yī)療救治應(yīng)急響應(yīng)，緊急調(diào)集組織醫(yī)療專家和醫(yī)務(wù)人員，并布置市區(qū)11家收治醫(yī)院開通生命綠色通道。

20時42分，溫州市公安消防支隊鞋都中隊的22名官兵趕到現(xiàn)場，展開搜救工作。

20時44分，溫州市公安消防支隊勤奮路中隊的28名官兵駕乘1輛搶險救援車、3輛水罐車趕到現(xiàn)場，展開搜救工作。

先期趕到的公安派出所民警、消防官兵、特警隊員和鹿城區(qū)黨政機關(guān)、總工會干部等，組織周邊1 300多名干部群眾投入緊急救援。

層層上報 條塊結(jié)合

20時40分，上海鐵路局接到溫州南站事故報告后，立即報告鐵道部調(diào)度指揮中心，并通知鐵路局安全生產(chǎn)指揮中心。指揮中心接報后，立即按規(guī)定啟動應(yīng)急響應(yīng)。

20時50分，接到上海鐵路局報告后，鐵道部主要負責人立即趕到部調(diào)度指揮中心，指揮搶險救援，作出相關(guān)部署，并聯(lián)系浙江方面，請地方出動衛(wèi)生、武警、消防等方面力量全力搶救，同時調(diào)動組織鐵路方面的應(yīng)急救援隊伍盡快趕赴事故現(xiàn)場，投入搶險救援工作。

21時左右，浙江省委、省政府接到事故報告后，立即啟動了應(yīng)急響應(yīng)。

以消防為主 現(xiàn)場統(tǒng)一指揮

趕到事故現(xiàn)場的溫州市委、市政府負責人根據(jù)到達事故現(xiàn)場的消防部隊、軍分區(qū)官兵和其他警力情況，在前期市公安消防支隊成立的消防救援指揮部的基礎(chǔ)上，決定以消防部隊為主力，成立市“7·23”事故現(xiàn)場救援指揮部，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)現(xiàn)場人員搜救工作。

現(xiàn)場救援指揮部迅速下達了救援行動指令，要求進一步開展災(zāi)情偵察，全面展開搜救行動。同時，將事故現(xiàn)場分成橋下地面、豎靠車廂、高架橋面3個戰(zhàn)斗段，以每節(jié)車廂為一個救援點，展開全面搜救，做到搜查一處、標記一處；層層推進，確保不漏一人。

21時30分，浙江省政府辦公廳通過電話向國務(wù)院總值班室和省委、省政府主要負責人報告了事故信息。浙江省政府主要負責人立即指派分管負責人先期趕赴事故現(xiàn)場，指導搶險救援工作，并主持召開緊急會議，對搶險救援和善后處置等工作進行部署。會后，立即率相關(guān)人員趕赴事故現(xiàn)場。省委、省政府等其他負責人分別趕到省應(yīng)急指揮中心和省公安廳指揮中心，協(xié)調(diào)各方力量，指揮搶險救援工作。

省部協(xié)調(diào)

上海鐵路局調(diào)集了杭州供電段、機務(wù)段、工務(wù)段和寧波工務(wù)段、上海動車客車段、金溫公司、鐵路公安約1 000多人趕往事故現(xiàn)場，并聯(lián)系溫州附近參與金麗溫鐵路、杭甬客專施工工程單位，調(diào)集人員、機械向事故現(xiàn)場集結(jié)。

22時左右，浙江省公安消防總隊指揮中心調(diào)集直屬綜合應(yīng)急救援支隊和寧波、臺州、金華、麗水等5個支隊的83名特勤官兵駕乘13輛消防車連夜趕到現(xiàn)場增援。浙江省衛(wèi)生系統(tǒng)立即啟動重特大災(zāi)害事故醫(yī)療救治應(yīng)急響應(yīng)，省衛(wèi)生廳主要負責人帶領(lǐng)3支省屬醫(yī)療隊和2萬ml血液緊急趕赴溫州，同時調(diào)集臺州市、麗水市4支醫(yī)療隊一并趕往溫州，參加傷員救治工作。

23時20分，浙江省公安消防總隊部分官兵到達事故現(xiàn)場；23時30分，麗水、臺州、寧波、金華等5個公安消防支隊部分官兵陸續(xù)到達事故現(xiàn)場。

1時40分，浙江省政府主要負責人到達溫州，察看現(xiàn)場后，主持召開了有省級相關(guān)部門和溫州市有關(guān)負責人參加的緊急會議，成立了搶險救援指揮部，統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮救援工作，對搶險救援工作進行部署，落實了任務(wù)分工，并提出了加緊現(xiàn)場搜救、全力救治傷員、盡快疏散旅客、妥善安置家屬4條意見。

2時40分，上海鐵路局黨政主要負責人到達事故現(xiàn)場，立即成立了現(xiàn)場救援指揮機構(gòu)。

3時左右，鐵道部主要負責人到達現(xiàn)場后，浙江省、鐵道部主要負責人在現(xiàn)場召開了省、部會商會，決定成立省部聯(lián)合救援及善后工作指揮部，并下設(shè)4個工作小組，明確了責任分工。

4時左右，現(xiàn)場搜救工作繼續(xù)進行。橋上救援指揮由鐵道部一名副部長、安全總監(jiān)及上海鐵路局一名副局長負責，橋下救援指揮由鐵道部另一名副部長、溫州市一名副市長及上海鐵路局另一名副局長負責。

此時，有媒體報道：“……從事故發(fā)生到現(xiàn)在已經(jīng)有8個小時的時間了，在這8個小時里總共進行了6次人員搜救，到現(xiàn)在為止，整個人員搜救行動是已經(jīng)結(jié)束了……”據(jù)此，相關(guān)媒體相繼作出事故現(xiàn)場停止救援的報道，在社會上產(chǎn)生了在遇難和受傷人員尚未全部搜救出的情況下已放棄救援的一些議論和質(zhì)疑。

經(jīng)調(diào)查并查看采訪錄像，當時在橋下具體負責搜救的有關(guān)負責人說過“人員搜救已經(jīng)基本完成，現(xiàn)場進行了5、6次搜救，直至用生命探測儀探測已沒有生命跡象了……”。上述表述只是對橋下搜救進展情況的說明，并不是對總體救援行動的全面介紹，橋上搜救工作仍在進行中，沒有人下達過停止救援的指令。

5時30分，上海鐵路局有關(guān)負責人在橋下組織指揮救援過程中，簡單按照以往有關(guān)事故現(xiàn)場處置方式，組織挖坑就地掩埋受損車頭和散落部件。當將受損車頭和散落部件放入坑中準備掩埋時，被有關(guān)領(lǐng)導人制止。

最終受損車頭及散落部件未被掩埋，并運往溫州西站集中存放、專人看管。經(jīng)調(diào)查，組織挖坑時，橋下事故車輛人員搜救工作已經(jīng)完成、現(xiàn)場勘察已經(jīng)結(jié)束、相關(guān)物證已經(jīng)提取。

7月24日11時10分，受胡錦濤總書記、溫家寶總理委派，張德江副總理率國家有關(guān)部門（單位）負責同志抵達溫州。當看到一個坑內(nèi)堆放的列車殘骸時，他明確指示：“殘骸不能埋。要做好現(xiàn)場保護和事故車輛的妥善保存，為事故調(diào)查分析提供條件。”

善后處理

14時，張德江在溫州主持召開會議，進一步強調(diào)：“把救人放在第一位，全力以赴組織好搶險救援工作……要成立國務(wù)院‘7·23’甬溫線特別重大鐵路交通事故調(diào)查組，由國家安全監(jiān)管總局牽頭，以嚴肅認真、實事求是、科學嚴謹?shù)膽B(tài)度，全面開展事故調(diào)查工作，查明事故原因，總結(jié)事故教訓，依法依規(guī)嚴肅處理相關(guān)責任人員。”

14時50分，中鐵二十四局搶險救援人員將2臺300 t汽車吊就位，開始對橋上車體吊移施救。15時10分，D3115次列車第15號車廂被吊至橋下；16時30分，D301次列車第5號車廂被吊至橋下。

17時，當把壓在D3115次列車16號車廂上的D301次列車1號車廂走行部吊開后，救援人員立即進入16號車廂內(nèi)搜尋，在搜尋出7具遇難者遺體后，救援人員發(fā)現(xiàn)一個小女孩被車廂行李架壓著，便立即進行施救；17時15分，小女孩被成功救出，并緊急送往醫(yī)院救治。

此后，鐵路方面救援人員對橋面上散落的旅客行李物品進行了多次反復仔細清理收集，同時對橋面其他方面進行了仔細搜尋清理，在確認已沒有受傷人員、遇難者遺體和旅客物品后，開始組織損毀線路修復工作。

7月24日23時30分，永嘉站至溫州南站下行線事故地段損毀線路重新鋪軌、補砟完畢，線路和接觸網(wǎng)修復完成。鐵道部組織有關(guān)技術(shù)專家對橋梁主體結(jié)構(gòu)進行了檢測，確認墩臺、梁體、支座均無損壞，事故對橋體主體質(zhì)量沒有影響，具備安全行車的條件。與此同時，為了保留溫州南站列控系統(tǒng)事故發(fā)生時的現(xiàn)狀，鐵路方面制定了站間行車辦法，取消了列車區(qū)間追蹤運行。

7月25日4時32分，溫州南站至永嘉站下行線恢復供電；5時05分，溫州南站至永嘉站上行線恢復供電；9時31分通車。

浙江省、鐵道部積極開展善后工作，按照“一對一”工作要求，專門成立58個“5＋1＋X”（即溫州市5人，鐵路部門1人，遇難人員所在地政府若干人）善后工作小組，全面開展遇難者家屬接待、心理疏導、賠付等工作。

事故回顧與反思

“7·23”甬溫線特大撞車事故中，條塊關(guān)系問題比較突出。事故發(fā)生的信息沿著條塊分別管理的路徑逐級上報：溫州市—浙江省—國務(wù)院；溫州南站—上海鐵路局—鐵道部。信息是決策的基礎(chǔ)。只有信息快速傳遞，決策與響應(yīng)才能高效。其實，動車相撞作為特大事故災(zāi)難，可以越級上報。

在應(yīng)急響應(yīng)過程中，協(xié)調(diào)是貫穿始終的一個大問題。首先，事故發(fā)生后的第一時間，當?shù)毓娮园l(fā)救援。但是，公眾顯然沒有作為一種重要的應(yīng)急救援力量被納入到救援體系中。也就是說，應(yīng)急社會動員機制還有待于完善。公眾的參與是自發(fā)，而不是自覺的。這造成了初期死傷人數(shù)統(tǒng)計的困難。

其次，在救援之初，溫州當?shù)剀婈牎⑽渚?、消防及警察等多種力量參加。為了避免混亂，現(xiàn)場以救援經(jīng)驗豐富的消防部隊為主，成立了“7·23”事故現(xiàn)場救援指揮部，統(tǒng)一對搜救行動進行協(xié)調(diào)。

浙江省委、省政府接報后，主要領(lǐng)導兵分兩路：一路直接趕赴現(xiàn)場、指揮救援，一路趕赴省應(yīng)急指揮中心和省公安廳指揮中心。省應(yīng)急指揮中心和省公安廳指揮中心實際上成為后方指揮部。

但是，浙江省政府主要負責同志到現(xiàn)場后，主持召開了有省級相關(guān)部門和溫州市有關(guān)負責同志參加的緊急會議，又成立了搶險救援指揮部。這個指揮部取代了以消防為主的“7·23”事故現(xiàn)場救援指揮部。在應(yīng)急救援中，領(lǐng)導要靠前協(xié)調(diào)，不要靠前指揮。指揮部規(guī)格的提升固然體現(xiàn)了重視程度的提升，但規(guī)格高不等同于救援經(jīng)驗豐富。省級相關(guān)部門和溫州市有關(guān)負責同志所形成的團隊應(yīng)該為“7·23”事故現(xiàn)場救援指揮部協(xié)調(diào)各種資源，而不是越俎代庖。

不僅如此，根據(jù)原國家安全監(jiān)管總局網(wǎng)站2011年12月28日公布的《溫州動車事故調(diào)查報告》中，提到“7月24日2時40分，時任上海鐵路局黨政主要負責人到達事故現(xiàn)場，立即成立了現(xiàn)場救援指揮機構(gòu)?！庇谑?，浙江省和鐵道部各有一個現(xiàn)場救援搶險指揮部。同一場災(zāi)害卻有2個指揮部，救援行動的協(xié)調(diào)性由此可見一斑。

不久，3時左右，鐵道部主要負責人到達現(xiàn)場，傳達胡錦濤總書記、溫家寶總理的指示，決定成立省部聯(lián)合救援及善后工作指揮部，浙江省與鐵道部兩個指揮部合二為一。同為省部級，作為平級的兩個部門自然要分工：橋上救援指揮由鐵道部一名副部長、安全總監(jiān)及上海鐵路局一名副局長負責，橋下救援指揮由鐵道部另一名副部長、溫州市一名副市長及上海鐵路局另一名副局長負責。從這個分工看，浙江省領(lǐng)導沒有現(xiàn)場負責救援，溫州市也只出了一名副市長。不難看出，救援過程實為鐵道部主導。完整的救援現(xiàn)場被人為地分為“橋上”與“橋下”，結(jié)果導致橋下宣布行動結(jié)束而被誤認為整個救援行動結(jié)束，“草菅人命說”不脛而走。

當天下午2點，張德江副總理在溫州召開會議，提出搶險救援的多項要求，宣布成立事故救援善后總指揮部，由浙江省政府主要負責同志任總指揮，鐵道部主要負責同志任副總指揮，各部門積極支持配合，共同做好各項工作。這一決定使得浙江省在事故救援善后工作中重新占據(jù)主導地位。后來成立的58個善后工作小組采取“5＋1＋X”模式，這也說明應(yīng)急管理轄權(quán)又回到了屬地政府手里。

總之，“7·23”甬溫線特大撞車事故是多種因素耦合在一起的非常規(guī)突發(fā)事件，不能按照常態(tài)管理的思維和邏輯處置。但是，省部按照各自的系統(tǒng)信息層層上報，兩天之內(nèi)指揮部變換5次，說明應(yīng)急協(xié)調(diào)問題值得人們關(guān)注。

此外，有關(guān)部門信息發(fā)布不及時，對有關(guān)社會關(guān)切回應(yīng)不準確等問題，引起社會質(zhì)疑，造成了負面影響。其實，這在一定程度上反映出應(yīng)急協(xié)調(diào)的欠缺。例如，鐵道部新聞發(fā)言人王勇平的“高鐵體”實際上是一句真話?，F(xiàn)場響應(yīng)的不協(xié)調(diào)、包括鐵道部內(nèi)部的不協(xié)調(diào)使得發(fā)言人無法在第一時間精確統(tǒng)計數(shù)字。

還有，鐵道部簡單按照以往有關(guān)事故現(xiàn)場處置方式，在現(xiàn)場挖坑將受損車頭和零散部件放入其中準備掩埋，雖被制止，但在社會上產(chǎn)生了不良影響。這說明，鐵道部沒有把握現(xiàn)代社會媒體給應(yīng)急管理帶來的新挑戰(zhàn)，不了解現(xiàn)代公眾理念與心理的新變化?！巴ㄜ囍辽稀眽旱埂熬热说谝弧钡耐茢嗯c鐵道部一向的傲慢形象聯(lián)系在一起，民意怎能不沸騰？

在新一輪的政府機構(gòu)改革中，64歲的鐵道部退休了。人們會淡忘走出歷史舞臺的鐵道部，但人們永遠不會忘記“7·23”事故中逝去的40條寶貴的生命。