魏鋼 易輝 劉純德 孫超

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度的重要核心部分是農(nóng)業(yè)災(zāi)害引發(fā)的政府財政次生災(zāi)害的保險，是政府作為被保險主體，在嚴重農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生時，政府獲取保險賠付資金，用于履行政府的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)害救助責(zé)任。

農(nóng)業(yè)是支撐我國經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。國家高度重視糧食安全，把發(fā)展農(nóng)業(yè)、造福農(nóng)村、富裕農(nóng)民、穩(wěn)定地解決13億人口的吃飯問題作為治國安邦重中之重的大事。同時，我國又是一個自然災(zāi)害多發(fā)的國家，而且農(nóng)業(yè)技術(shù)設(shè)施水平相對落后，應(yīng)對氣候變化能力不足，極端自然災(zāi)害事件嚴重威脅我國的糧食安全，阻礙了經(jīng)濟和社會發(fā)展。尤其在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)事件發(fā)生后，各級政府需要大量的流動資金進行災(zāi)后救援和恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，給財政預(yù)算帶來極大的挑戰(zhàn)。因此，建立巨災(zāi)風(fēng)險分散機制，確保農(nóng)民生產(chǎn)權(quán)益，增強政府財政韌性，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，是黨中央和國務(wù)院多年來十分重視和關(guān)注的問題。從政府到社會相關(guān)行業(yè)也都在積極探索農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理的模式與方法。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)亟需科學(xué)的風(fēng)險分散機制

中國地域遼闊、地理環(huán)境復(fù)雜、氣候穩(wěn)定性差、生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害的類型多、發(fā)生頻率高，是世界上自然災(zāi)害最嚴重的國家之一。整體來看，中國氣象災(zāi)害，包括洪澇、臺風(fēng)、干旱等發(fā)生最為頻繁，也是對社會經(jīng)濟發(fā)展，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展影響最大的災(zāi)害類型。

2016年內(nèi)蒙古東部和東北地區(qū)西部發(fā)生嚴重干旱，對當?shù)赜衩准澳敛莸茸魑锷L造成嚴重影響。黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)和吉林市共19市102個縣（市、區(qū)、旗）將近1000萬人口受災(zāi)，農(nóng)作物受災(zāi)面積達600萬公頃，絕收面積80萬公頃以上，直接經(jīng)濟損失225億元。

同樣是2016年，安徽省的夏季洪水給當?shù)?1市73個縣（區(qū)、開發(fā)區(qū)）帶來了不同程度的損失。根據(jù)安徽省民政部門的統(tǒng)計，當年6—7月份洪澇累計造成1000萬以上人口受災(zāi)，農(nóng)作物受災(zāi)面積112萬公頃，直接經(jīng)濟損失544.7億元，其中農(nóng)業(yè)損失194.6萬元。

氣象災(zāi)害是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村建設(shè)的主要矛盾，也是致貧返貧的主要因素之一。近些年的氣候變化已經(jīng)確認氣象災(zāi)害的頻度和強度顯著提升。而我國目前的農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助體系與國家的經(jīng)濟發(fā)展水平存在巨大差距，也遠落后于國家的三農(nóng)建設(shè)戰(zhàn)略和脫貧攻堅要求。主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險規(guī)模遠遠大于農(nóng)戶、合作社、農(nóng)場、國家的財務(wù)和財政應(yīng)災(zāi)能力。土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體必須通過高度財務(wù)杠桿經(jīng)營專業(yè)化大面積農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，幾乎沒有任何抗災(zāi)的財務(wù)韌性。而現(xiàn)行的政策性農(nóng)業(yè)保險杯水車薪。在國家財政層面，可用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)害救助的預(yù)算資金極度有限，根本無法科學(xué)化和制度化應(yīng)對大范圍的農(nóng)業(yè)災(zāi)害，同時構(gòu)成擾亂財政預(yù)算剛性和平衡的主要因素之一。

縱觀世界各國，為幫助受災(zāi)地區(qū)重建生產(chǎn)，提高防御災(zāi)害的能力，大多數(shù)國際政府都設(shè)立了制度化的災(zāi)害救助體系，包括完備的政策體系，專項的救災(zāi)法案，但更重要的是政府支持下的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度。

我國從2007年開始大力發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險，以“低保費、低保障、廣覆蓋”的原則迅速推進。根據(jù)保監(jiān)會的統(tǒng)計，到2016年年底，我國農(nóng)業(yè)保險已覆蓋了所有的省份，參保的農(nóng)戶達2億戶次，保費收入達到471.1億元，三大口糧作物承保的覆蓋率超過70%。

一方面推進迅速，另一方面“低保費、低保障、廣覆蓋”的特點也帶來了一些問題。“低保障”使得農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生后，農(nóng)民無法得到足額的保險賠付，收入大大減少。“廣覆蓋”使得保險公司在干旱、洪水等系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生后，往往受到大范圍的波及，無法在空間上對沖風(fēng)險;并且隨著保險條件的調(diào)整，保險公司在平常年份很難積累足夠的準備金，以在時間上對沖低頻高強度的風(fēng)險。傳統(tǒng)的政策性農(nóng)業(yè)保險遭遇了與初衷相違的尷尬。政府、行業(yè)、農(nóng)民及參與農(nóng)業(yè)經(jīng)紀的各類主體，同時呼喚科學(xué)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制和科學(xué)合理的保險保障方案。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度的重要核心部分是農(nóng)業(yè)災(zāi)害引發(fā)的政府財政次生災(zāi)害的保險，即：農(nóng)業(yè)財政預(yù)算風(fēng)險巨災(zāi)保險，是政府作為被保險主體，在嚴重農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生時，政府獲取保險賠付資金，用于履行政府的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)害救助責(zé)任。

黑龍江農(nóng)業(yè)巨災(zāi)指數(shù)保險方案的試點實踐

2013年，聯(lián)合融匯投資集團旗下的大華保險經(jīng)紀有限公司領(lǐng)導(dǎo)在向黑龍江省委書記匯報工作時，提出研究農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險深度融合農(nóng)業(yè)財政涉災(zāi)預(yù)算改革的議題，在獲得省委書記的認可后，聯(lián)合相關(guān)保險業(yè)和智庫的專家就農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險深度融合農(nóng)業(yè)財政涉災(zāi)預(yù)算改革為議題的理論研究和政策探索。

在省財政廳領(lǐng)導(dǎo)和專家的支持下，大華保險經(jīng)紀協(xié)助財政廳和相關(guān)省直單位以及相關(guān)專家開始研究和設(shè)計“黑龍江省農(nóng)業(yè)財政預(yù)算風(fēng)險巨災(zāi)指數(shù)保險”，旨在應(yīng)對嚴重旱災(zāi)、澇災(zāi)、低溫災(zāi)害引發(fā)的政府履行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)難救助財政資金短缺的問題。例如：1998年、2003年、2013年、2016年是歷史上的極度嚴重災(zāi)年，政府在履行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)難救助責(zé)任時遇到財政資金重大缺口。

政府財政涉災(zāi)預(yù)算的老大難問題是“無災(zāi)不能用、有災(zāi)不夠用”。災(zāi)害發(fā)生后，預(yù)算的剛性和平衡喪失，政府的全盤計劃打亂，原發(fā)災(zāi)害借道財政預(yù)算老大難問題復(fù)制發(fā)酵放大而滲透到更加廣大的社會經(jīng)濟領(lǐng)域。

有鑒于此，重點研究聚焦到主要農(nóng)業(yè)災(zāi)害的頻度、強度、趨勢以及歷史損失情況，了解現(xiàn)行災(zāi)難救助體系存在的問題，以及現(xiàn)行政策性農(nóng)業(yè)保險的局限性，認識財政涉災(zāi)預(yù)算制度的老大難問題，論證農(nóng)業(yè)巨災(zāi)指數(shù)保險如何融合農(nóng)業(yè)財政涉災(zāi)預(yù)算改革，能否破解“無災(zāi)不能用、有災(zāi)不夠用”的老大難問題，可否保障財政預(yù)算在常年和災(zāi)年均能實現(xiàn)預(yù)算的剛性和平衡。在財政廳主導(dǎo)下，農(nóng)委、扶貧辦、三防辦、氣象廳均積極參加研究工作。

黑龍江省委省政府批準2016年啟動三年試點項目，要求28個貧困縣作為被保險區(qū)域。在大華保險經(jīng)紀孫超的指導(dǎo)下，陽光農(nóng)業(yè)相互保險和瑞士再保險建議提出了試點保險結(jié)構(gòu)：降雨過多指數(shù)保險、干旱蒸發(fā)指數(shù)保險、累積溫度指數(shù)保險、流域洪水指數(shù)保險四個災(zāi)害保險部分，覆蓋指定的28個貧困縣。該項目結(jié)構(gòu)設(shè)計上是將項目保險分割為近300張保險單，合計保費1億元，合計保險額度23.24億元。2016年至2017年度試點總保費為1億元，獲得總賠付8552萬元;2017年至2018年度試點總保費為1億元，獲得總賠付為8094萬元。其中，延壽縣旱災(zāi)賠付率達532%，蘭西縣澇災(zāi)賠付率達545.7%，拜泉縣低溫賠付率達620.5%。過去30年歷史數(shù)據(jù)模擬賠付率在30%和75%之間，平均賠付率為70.5%，最大賠付率為2003年的183.9%。2018年至2019年度試點總保費為1億元，過去30年歷史數(shù)據(jù)模擬平均賠付率為62%。

本試點項目指數(shù)保險結(jié)構(gòu)以縣為單位的單一災(zāi)害角度看，模擬過去30年歷史賠付和過去試點前兩年實際賠付情況證明可以實現(xiàn)“盤活存量有限財政資金，對沖或有財政涉災(zāi)預(yù)算風(fēng)險，保障財政預(yù)算剛性和平衡”的訴求，而且發(fā)揮了巨災(zāi)保險的顯著作用。但是，從省財政保費預(yù)算資金的角度看，模擬過去30年總賠付和試點前兩年實際賠付情況證明年合計賠付總額難以超過總保費。其原因是總保額被分割為縣域單位保額，然后又被分割為縣域單一災(zāi)害保額。如此分割，實際上該保險被分割為近300張保單，而每一張保單的保費和相對應(yīng)的賠償額度非常低。所以，對省政府和省財政而言，年總保險賠償額很難超過年總保費。

目前， “黑龍江農(nóng)業(yè)財政預(yù)算風(fēng)險巨災(zāi)指數(shù)保險”的設(shè)計概念、理論依據(jù)、政策方向、改革需求已經(jīng)成為保險業(yè)的學(xué)習(xí)標桿和財政系統(tǒng)的借鑒參照，得到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財務(wù)司和財政部農(nóng)業(yè)司領(lǐng)導(dǎo)專家的認可，為巨災(zāi)保險融合財政涉災(zāi)預(yù)算改革提供了理論研究、政策開發(fā)、試點實踐。

該項目的重大成果在于確定了保險結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向，即：總保額必須僅按照三個氣象災(zāi)害分割——降雨過多、干旱蒸發(fā)、低溫;取消試點三年期間對各個縣的各個災(zāi)害單獨分配的保額，各個災(zāi)害的保險賠付額統(tǒng)一在省級，即：一個或幾個縣遭遇嚴重災(zāi)害時可以一次事件使用單一災(zāi)害分配的總保額，實際保險賠付以觸發(fā)時間和賠付金額為優(yōu)先，直到各個災(zāi)害的總保險賠付金額用完為止;各個災(zāi)害的閾值和賠付金額設(shè)定必須符合“小災(zāi)不賠付、大災(zāi)大賠付”的原則;干旱和澇災(zāi)對沖的問題可通過縮小計算周期和適度共享賠付額破解;三個災(zāi)害的每一類的保險觸發(fā)和保險賠付額度結(jié)構(gòu)必須通過套用過去30年數(shù)據(jù)，模擬年合計賠付額對應(yīng)年總保費的比率進行論證，即：過去30年嚴重災(zāi)年份的當年合計賠付額必須遠遠超過年總保費;省級項目的設(shè)計原則為保險賠付閾值觸發(fā)和保險賠償額結(jié)構(gòu)，必須通過套用過去30年氣象數(shù)據(jù)進行檢驗，即：在那些嚴重災(zāi)害年份，年合計賠付金額必須遠遠超過當年總保費，而豐年和常年合計年保險賠付額甚至可以是零。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理和有效保障機制建設(shè)

新中國成立以來，我國因應(yīng)優(yōu)越的社會主義制度，在自然災(zāi)害救助工作方面取得了舉世矚目的成就。改革開放后，我國以政府為主導(dǎo)的巨災(zāi)風(fēng)險管理與有效保障機制也取得重大突破。一是制度建設(shè)逐漸完善，先后頒布了許多項減災(zāi)、救助、法規(guī)和條例并對自然災(zāi)害危害程度設(shè)定了四級響應(yīng)機制，全國自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系逐步形成;二是體制運行方面逐步健全，確立了“政府主導(dǎo)、分級管理、社會互助、生產(chǎn)自救”的救災(zāi)工作方針;三是與國際組織及其他國家在減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域建立了密切的合作關(guān)系?？梢?，我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理及保障的主體仍然是政府及其相關(guān)職能部門。這種體制與模式仍將在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理事項中起著主導(dǎo)作用。

黨的十八屆三中全會以來，中央政府不斷強調(diào)政府公共管理中，運用金融工具，而農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險也得到越來越多的重視。國務(wù)院于2014年發(fā)布的《國務(wù)院對于加快現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》中，明確提出，“完善保險經(jīng)濟補償機制，提高災(zāi)害救助參與度”。2017年1月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制改革的意見》提出“要充分發(fā)揮市場機制作用，不斷擴大保險覆蓋面，完善應(yīng)對災(zāi)害的金融支持體系”;“鼓勵各地結(jié)合災(zāi)害特點，探索巨災(zāi)風(fēng)險有效保障模式”。在這樣的政策支持下，我國各地陸續(xù)開展了多種形式的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的嘗試。同時也催生了黑龍江省財政廳關(guān)于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)天氣指數(shù)保險的成功實踐：由地方政府從財政列支，利用保險的方法，借助市場的力量，平滑政府財政預(yù)算外用于災(zāi)后農(nóng)村人口生活救助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重建等的巨額公共財政支出。這一實踐，探索出了財政、金融投保農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險形式以更好地服務(wù)社會的一種有效途徑。

我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險的保障程度較低，例如對于種植業(yè)保險，大部分地區(qū)保額尚不充足完全覆蓋物化成本，這就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)巨災(zāi)發(fā)生后，農(nóng)民無法得到足夠的賠償保障。對于農(nóng)業(yè)保險公司而言，由于受“低保費、低保障、廣覆蓋”指導(dǎo)思想影響，導(dǎo)致忽略于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理，對巨災(zāi)風(fēng)險分散安排不足，止步于“保本微利”的賠付比例，從而失去農(nóng)業(yè)保險的實質(zhì)意義。結(jié)合我國農(nóng)業(yè)保險市場的現(xiàn)狀，可以通過設(shè)計農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險的方式，分散保險公司自身的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險風(fēng)險，政府資金在允許的情況下可以幫助保險公司購買更高的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險保障。

聯(lián)合融匯投資集團一直致力于我國城市風(fēng)險管理服務(wù)體系建設(shè)，近年來也特別注重農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險研究并致力于推動農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險保障農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和農(nóng)民保障權(quán)益。黑龍江農(nóng)業(yè)巨災(zāi)指數(shù)保險由聯(lián)合融匯投資集團旗下大華保險經(jīng)紀有限公司成功推動，并聯(lián)合陽光相互農(nóng)業(yè)保險公司、瑞士再保險有限公司北京分公司成功實踐的案例還充分證明，保險經(jīng)紀公司作為第三方機構(gòu)在發(fā)揮風(fēng)險管理的專業(yè)優(yōu)勢，充分維護被保險人投保利益，有效調(diào)動國內(nèi)國際承保能力，提供農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理服務(wù)等方面具有不可替代的作用，是不可或缺的重要環(huán)節(jié)，而不是額外成本。