莊紅韜　趙爽

糧價(jià)形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革被國(guó)家定為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)任務(wù)。提到這個(gè)改革，人們自然會(huì)想到中儲(chǔ)糧以及委托收儲(chǔ)庫(kù)，很多人也不知道現(xiàn)行收儲(chǔ)模式到底是什么。中儲(chǔ)糧與委托收儲(chǔ)庫(kù)到底什么關(guān)系？對(duì)委托庫(kù)管理有什么規(guī)定和措施？只有把這些搞清楚，才能更好理解收儲(chǔ)制度改革。

中央儲(chǔ)備糧和政策性糧食是兩套運(yùn)營(yíng)體制

中儲(chǔ)糧公司成立于2000年，受?chē)?guó)務(wù)院委托具體負(fù)責(zé)中央儲(chǔ)備糧的經(jīng)營(yíng)管理。中央儲(chǔ)備糧是中央戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備、常規(guī)儲(chǔ)備，是保百姓飯碗的糧食。而政策性糧食，是指2005年以后國(guó)家實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)政策和臨時(shí)收儲(chǔ)政策所形成的糧食。

據(jù)中儲(chǔ)糧網(wǎng)站刊載的《儲(chǔ)備政策20問(wèn)答》：中央儲(chǔ)備糧由中儲(chǔ)糧公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，責(zé)權(quán)利高度統(tǒng)一，儲(chǔ)存在全國(guó)300多個(gè)中儲(chǔ)糧直屬庫(kù)；政策性糧食，則采取委托收儲(chǔ)體制，80%儲(chǔ)存在13000多個(gè)地方國(guó)有和民營(yíng)企業(yè)。在運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制上，中央儲(chǔ)備糧由中儲(chǔ)糧負(fù)責(zé)動(dòng)態(tài)輪換、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧；托市臨儲(chǔ)糧收購(gòu)由國(guó)家定價(jià)，銷(xiāo)售主要采取國(guó)家拍賣(mài)方式，盈虧由財(cái)政負(fù)擔(dān)。

業(yè)內(nèi)人士指出，兩者的內(nèi)涵和管理模式還是有很大區(qū)別的。按照2017年中央一號(hào)文件精神，糧食收儲(chǔ)制度改革也是針對(duì)的政策性糧食收儲(chǔ)這一塊。

委托庫(kù)管理實(shí)行三方“四個(gè)共同”監(jiān)管機(jī)制

按照有關(guān)規(guī)定，政策性糧食委托庫(kù)的管理實(shí)行三方“四個(gè)共同”機(jī)制，即：“中儲(chǔ)糧有關(guān)分公司、省級(jí)糧食行政管理部門(mén)和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行省級(jí)分行要共同合理確定委托收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)，共同組織好國(guó)家政策性糧食收購(gòu)入庫(kù)，共同對(duì)收購(gòu)的國(guó)家政策性糧食的數(shù)量、質(zhì)量、庫(kù)存管理及銷(xiāo)售出庫(kù)等負(fù)責(zé)，共同落實(shí)好國(guó)家政策性糧食收儲(chǔ)政策”。

三方“四個(gè)共同”的機(jī)制，早在2014年國(guó)家小麥最低收購(gòu)價(jià)預(yù)案中就已明確，其后歷次政策性糧食收儲(chǔ)預(yù)案中都延續(xù)下來(lái)。特別是國(guó)家《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化“四個(gè)共同”機(jī)制切實(shí)做好國(guó)家政策性糧食收儲(chǔ)和監(jiān)管工作的通知》細(xì)化了具體要求。比如：嚴(yán)格落實(shí)收儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)糧安全主體責(zé)任，確保國(guó)家政策性糧食數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量良好、儲(chǔ)存安全；對(duì)政策性糧食收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)因違規(guī)收購(gòu)、數(shù)量短少、質(zhì)量不符等造成損失的，屬中央糧食企業(yè)及其租賃庫(kù)點(diǎn)的，由該企業(yè)總部或分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理和賠付；屬地方國(guó)有糧食企業(yè)和社會(huì)企業(yè)的，由三方會(huì)同有關(guān)部門(mén)共同追繳。文件還規(guī)定，如果收儲(chǔ)企業(yè)出現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題，違規(guī)企業(yè)屬于中央糧食企業(yè)的，由該企業(yè)總部或分支機(jī)構(gòu)追究有關(guān)人員責(zé)任；屬于地方國(guó)有糧食企業(yè)的，由地方糧食行政管理部門(mén)追究有關(guān)人員的責(zé)任；屬于社會(huì)企業(yè)的，地方糧食行政管理部門(mén)要將其列入黑名單，限制直至禁止其從事政策性業(yè)務(wù)；涉嫌違法的，移交司法機(jī)關(guān)處理。

“四個(gè)共同”機(jī)制表明，委托庫(kù)點(diǎn)管理各方都承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，如果庫(kù)點(diǎn)在糧食收購(gòu)或儲(chǔ)存上出問(wèn)題，分別有相應(yīng)的處置和問(wèn)責(zé)主體。比如，前年某委托庫(kù)發(fā)生盜賣(mài)政策性糧食風(fēng)險(xiǎn)事件，該省糧食局、省農(nóng)發(fā)行、中儲(chǔ)糧分公司三方組成聯(lián)合調(diào)查處置工作組，有效追回了損失，取消了該庫(kù)點(diǎn)托市收儲(chǔ)資格，并由當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)按管理權(quán)限對(duì)違規(guī)庫(kù)點(diǎn)責(zé)任人進(jìn)行了嚴(yán)肅懲處。

政策性糧食委托收儲(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)的背后

中央儲(chǔ)備糧的管理始終比較穩(wěn)健，智能化、現(xiàn)代化管控成為其“新名片”，國(guó)家有關(guān)部門(mén)歷年檢查表明中央儲(chǔ)備糧數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量良好。但政策性糧食的管理不時(shí)暴露一些風(fēng)險(xiǎn)，其中原因是什么？

據(jù)業(yè)內(nèi)專(zhuān)家分析：一是由于近年來(lái)國(guó)內(nèi)外、產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)、原糧成品糧價(jià)格“倒掛”，糧食市場(chǎng)呈現(xiàn)“政策市”特征，帶來(lái)政策性收購(gòu)量和庫(kù)存量持續(xù)大幅增加，倉(cāng)容越來(lái)越緊張，符合條件的嚴(yán)重不足。為了解決農(nóng)民賣(mài)糧難問(wèn)題，對(duì)委托庫(kù)點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)不得不適當(dāng)放寬。委托庫(kù)點(diǎn)多、面廣、監(jiān)管難的問(wèn)題越來(lái)越凸顯。二是委托收儲(chǔ)體制權(quán)責(zé)失衡。中儲(chǔ)糧企業(yè)與上萬(wàn)個(gè)委托企業(yè)沒(méi)有隸屬關(guān)系，既無(wú)“執(zhí)法權(quán)”，也無(wú)“處罰權(quán)”。定點(diǎn)也不是中儲(chǔ)糧一家說(shuō)了算，同時(shí)政策規(guī)定，委托庫(kù)收購(gòu)所需貸款由中儲(chǔ)糧統(tǒng)一承貸和歸還，保管費(fèi)用全額撥付給委托點(diǎn)。因此，委托庫(kù)點(diǎn)嚴(yán)格監(jiān)督、自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制有所缺失。三是受經(jīng)濟(jì)環(huán)境、企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難等影響，在委托庫(kù)點(diǎn)自身經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題、面臨資金鏈斷裂時(shí)，更易轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)真正發(fā)揮監(jiān)管合力為改革創(chuàng)造好的條件

面對(duì)政策性糧食委托收儲(chǔ)領(lǐng)域面臨的風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)方面采取了一些創(chuàng)新和強(qiáng)化監(jiān)管的措施，取得初步成效。據(jù)媒體公開(kāi)報(bào)道，中儲(chǔ)糧強(qiáng)力推廣政策性糧食“一卡通”收購(gòu)系統(tǒng)，2016年全面完成在10076家地方國(guó)有和民營(yíng)庫(kù)點(diǎn)的建設(shè)使用，覆蓋所有政策性糧食收購(gòu)、糧款結(jié)算環(huán)節(jié)，在規(guī)范收購(gòu)流程、實(shí)現(xiàn)責(zé)任追溯方面發(fā)揮顯著作用；推廣糧權(quán)司法公證，已在多個(gè)地方儲(chǔ)糧庫(kù)點(diǎn)完成遠(yuǎn)程監(jiān)控建設(shè)，用法律和技術(shù)手段進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)這些庫(kù)點(diǎn)的監(jiān)管。

有關(guān)專(zhuān)家指出，在收儲(chǔ)制度改革全面到位、此輪去庫(kù)存完成前，委托收儲(chǔ)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控還將面臨很大的考驗(yàn)。中儲(chǔ)糧是糧食流通體制改革的重大成果，實(shí)現(xiàn)了對(duì)中央儲(chǔ)備糧的有效管理，同時(shí)這些年擔(dān)當(dāng)起服務(wù)調(diào)控主力軍的角色。對(duì)政策性糧食委托收儲(chǔ)中面臨的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，不能以偏概全，應(yīng)該弄清楚政策體制背景和一些問(wèn)題的根源。隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，地方政府及其有關(guān)部門(mén)、農(nóng)發(fā)行、中儲(chǔ)糧等方面都要共同承擔(dān)起各自應(yīng)負(fù)的責(zé)任，真正形成加強(qiáng)對(duì)委托收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)的監(jiān)管合力，為推進(jìn)收儲(chǔ)制度改革創(chuàng)造良好條件。