黃偉君

黨的十九大作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，提出“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)?！?2018年中央一號(hào)文件也明確要求：“推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給。要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，激活主體、激活要素、激活市場(chǎng)?！睘槲覈?guó)當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革強(qiáng)化了頂層設(shè)計(jì)，注入了強(qiáng)大動(dòng)力。

新中國(guó)成立后，我國(guó)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)模式是通過(guò)土改、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化，再經(jīng)過(guò)家庭承包，逐步形成的。迄今為止，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度雖然有較大的改變，但總體而言，所謂農(nóng)民持有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益還難以有效實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)之間要素合理流動(dòng)機(jī)制亟待健全①。作為農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的盤(pán)活，對(duì)于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益，撬動(dòng)農(nóng)村金融市場(chǎng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和鄉(xiāng)村振興具有重大意義。

1 確權(quán)頒證是前提

產(chǎn)權(quán)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石。逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是當(dāng)前農(nóng)村改革的首要目標(biāo)②。通過(guò)確實(shí)權(quán)、頒鐵證，科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，明確集體所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)利。這涉及億萬(wàn)農(nóng)民的切身利益，是事關(guān)這一輪農(nóng)村改革成敗的基礎(chǔ)性工作。2013年中央一號(hào)文件就提出，要全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，并用5年時(shí)間基本完成這項(xiàng)任務(wù)。

通過(guò)幾年的努力，各地農(nóng)田、林地、集體股權(quán)、農(nóng)房和宅基地等各類集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)進(jìn)度很快，但也暴露出許多問(wèn)題：一是工作進(jìn)度不一致，整體上東部地區(qū)快，中西部慢，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)快，其他產(chǎn)權(quán)確權(quán)慢；二是工作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，衛(wèi)星地圖使用比例、現(xiàn)場(chǎng)定點(diǎn)采集精度、入庫(kù)數(shù)據(jù)口徑等指標(biāo)存在差異，準(zhǔn)確率不高，浙江、江蘇等部分工作靠前的地區(qū)還出現(xiàn)了返工的現(xiàn)象；三是數(shù)據(jù)成果管理和運(yùn)用不到位，各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)信息沒(méi)有納入不動(dòng)產(chǎn)部門(mén)管理，統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)還沒(méi)有形成，確權(quán)數(shù)據(jù)信息化程度很低，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)查詢還十分不便，有關(guān)各方數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通程度還很低。這些都是當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)過(guò)程中必須加快突破的重點(diǎn)問(wèn)題。

2 流轉(zhuǎn)交易是基礎(chǔ)

引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展，事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，有利于保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，有利于提高農(nóng)村要素資源配置和利用效率，有利于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化③。當(dāng)前，城鄉(xiāng)融合進(jìn)一步加快，城鄉(xiāng)要素平等交換的訴求越來(lái)越強(qiáng)烈，農(nóng)村各類資源要素流動(dòng)不暢的矛盾日益突出，建立公開(kāi)透明、規(guī)范有序、流轉(zhuǎn)順暢、互聯(lián)互通的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)勢(shì)在必行。

浙江麗水從2014年開(kāi)始探索構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)體系，實(shí)行市場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合，建成覆蓋市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)的“1+10+172”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)體系，培育經(jīng)紀(jì)人212人，聘請(qǐng)專家224人，全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易實(shí)行統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)操作、統(tǒng)一平臺(tái)建設(shè)的“五統(tǒng)一”管理模式。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)完成流轉(zhuǎn)交易的同時(shí)，農(nóng)民可憑農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易鑒證書(shū)，獲得評(píng)估、過(guò)戶、擔(dān)保、融資等配套服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資本變資金。四年來(lái)，麗水全市實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)公開(kāi)交易2873宗，交易金額4.16億元，涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、農(nóng)房、集體物業(yè)等，帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)直接抵押融資1.16億元。

3 金融配套是核心

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須解決錢(qián)從哪里來(lái)的問(wèn)題。目前我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)總量規(guī)模龐大，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)總額（不含西藏）2.86萬(wàn)億元，村均493.6萬(wàn)元，其中：東部地區(qū)資產(chǎn)總額2.16萬(wàn)億元，占資產(chǎn)總額的75.5%，村均929.5萬(wàn)元④。而農(nóng)民手中的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，價(jià)值量則大得多。巨大的資產(chǎn)寶庫(kù)，如果不盤(pán)活整合，就難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

當(dāng)前，國(guó)家支農(nóng)體系相對(duì)薄弱，農(nóng)村金融服務(wù)水平低下，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系不健全，農(nóng)村信用建設(shè)進(jìn)度緩慢，農(nóng)村金融改革發(fā)展的任務(wù)十分艱巨。要加快制定金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法，設(shè)立專項(xiàng)引導(dǎo)資金，鼓勵(lì)支持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)直接抵押融資。強(qiáng)化金融服務(wù)方式創(chuàng)新，因地制宜開(kāi)發(fā)一些適合“三農(nóng)”領(lǐng)域的金融產(chǎn)品，加大中長(zhǎng)期信貸支持。針對(duì)目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)處置還存在一些政策瓶頸、金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入有所顧慮的問(wèn)題，大力發(fā)展涉農(nóng)擔(dān)保體系顯得尤為重要。2015年以來(lái)，浙江安吉借助政策風(fēng)險(xiǎn)金1000萬(wàn)元，開(kāi)展中央財(cái)政支持農(nóng)民合作社創(chuàng)新試點(diǎn)，成立兩山農(nóng)林合作社聯(lián)合社，注冊(cè)資金2000萬(wàn)元。探索政府、農(nóng)商行、聯(lián)合社三方5：3：2的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)防控機(jī)制，通過(guò)開(kāi)展融資擔(dān)保、資金互助、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)等業(yè)務(wù)，在解決涉農(nóng)企業(yè)融資擔(dān)保難、融資費(fèi)用貴、短期資金周轉(zhuǎn)互助等方面取得突破。三年來(lái)，共為社員辦理?yè)?dān)保業(yè)務(wù)185筆，金額1.71億元；為社員解決擔(dān)保難的同時(shí)，節(jié)約利息支出達(dá)350余萬(wàn)元；為300余家社員提供短融及資金互助業(yè)務(wù)，金額達(dá)7億元，為社員節(jié)約資金成本500余萬(wàn)元。

4 處置收儲(chǔ)是保障

總的來(lái)看，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程是按照“確權(quán)—賦權(quán)—活權(quán)”三步循序漸進(jìn)的，活權(quán)用權(quán)是當(dāng)前的重點(diǎn)。從目前各地實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)入流通和融資擔(dān)保環(huán)節(jié)后，一旦發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)，普遍面臨難以有效處置的窘境，存在較大的金融隱患，因此，必須構(gòu)建相應(yīng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)處置收儲(chǔ)機(jī)制。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)處置主要是通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的再流轉(zhuǎn)。當(dāng)前重點(diǎn)要完善信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、法律咨詢、資產(chǎn)評(píng)估、抵押融資為一體的交易服務(wù)體系，推進(jìn)交易信息平臺(tái)和產(chǎn)權(quán)登記備案平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)一體化，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通。收儲(chǔ)機(jī)制可結(jié)合當(dāng)前供銷社“三位一體”改革，探索成立市、縣兩級(jí)農(nóng)合聯(lián)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，及時(shí)收儲(chǔ)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押產(chǎn)生的不良貸款資產(chǎn)，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村金融和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作的良性循環(huán)。司法機(jī)構(gòu)應(yīng)為推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)工作提供司法保障，建立健全訴訟便民機(jī)制。開(kāi)通“訴訟綠色通道”，規(guī)范并擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序的適用。凡是以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)作為貸款主要擔(dān)保方式的借貸糾紛案件，只要事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)明確，能夠適用簡(jiǎn)易程序的，原則上都適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理。

5 完善政策是關(guān)鍵

當(dāng)前，現(xiàn)行政策、法規(guī)對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)入流通市場(chǎng)和融資渠道還有諸多限制，《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》等法律明確規(guī)定，農(nóng)村宅基地只能在以村組為單位的農(nóng)村組織內(nèi)部成員之間轉(zhuǎn)讓，流通性極小，價(jià)值難以被有效體現(xiàn)，農(nóng)民在自己的集體土地上除了居住權(quán)外，土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)、發(fā)展權(quán)和保障權(quán)都被嚴(yán)格限制。《物權(quán)法》第128條、第133條對(duì)通過(guò)家庭承包方式和通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的農(nóng)村集體土地規(guī)定了不同的流轉(zhuǎn)方式，但只有后者可以通過(guò)抵押的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)?！稉?dān)保法》第184條第二款明確規(guī)定了耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。因此，從現(xiàn)行法律條文規(guī)定來(lái)看，實(shí)踐中創(chuàng)新的以家庭承包方式所取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、農(nóng)房流轉(zhuǎn)和抵押都存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

今年中央一號(hào)文件明確加快土地管理法修改，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系。扎實(shí)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)⑤。與此同時(shí)，針對(duì)《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律法規(guī)相關(guān)的條款也必須要相應(yīng)進(jìn)行修改。

（作者為浙江省麗水市農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司副總經(jīng)理）

參考文獻(xiàn)：

①《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，2018.1.2.

②韓長(zhǎng)賦，全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作會(huì)議，成都，2017.6.9.

③《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕71號(hào)），2014.9.

④張紅宇，縣級(jí)綜合體制改革暨威縣創(chuàng)新實(shí)踐高層研討會(huì)，山東威海，2017.6.

⑤《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，2018.1.2.