摘 要：網(wǎng)絡(luò)反腐作為一種新型反腐模式，在推動政治生態(tài)綠色發(fā)展，預(yù)防懲戒腐敗中發(fā)揮的作用日益顯著。在網(wǎng)絡(luò)反腐法制化的過程中，地方立法在其中的功能作用亟待發(fā)掘。網(wǎng)絡(luò)反腐與地方立法二者之間的內(nèi)涵特性既有相通的一面，也有相斥的一面，其相互作用的必要性主要體現(xiàn)在完善法律體系的內(nèi)在需要、法律體系自身的發(fā)展規(guī)律、社會治理的差異化需求和網(wǎng)絡(luò)立法革新的現(xiàn)實(shí)呼喚四個維度。應(yīng)從對立法模式的選擇、網(wǎng)絡(luò)反腐在反腐法制體系中的現(xiàn)實(shí)功能、網(wǎng)絡(luò)反腐中地方立法的基本原則三個方面，探析以地方立法推動網(wǎng)絡(luò)反腐的可行性路徑，以期貫徹落實(shí)“奪取反腐敗斗爭偉大勝利”的精神和要求。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)反腐；地方立法；政治生態(tài)

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）05-0019-12

做好新時代各方面的工作，必須要有一個良好政治生態(tài)，“自然生態(tài)要山清水秀，政治生態(tài)也要山清水秀，嚴(yán)懲腐敗分子是保持政治生態(tài)山清水秀的必然要求”①。在黨的第十九次全國代表大會上，習(xí)總書記一針見血地指出：“人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅”，要“深入推進(jìn)反腐敗斗爭”“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”，就要加強(qiáng)“黨同人民群眾的血肉聯(lián)系”，讓人民群眾參與進(jìn)來，接受人民群眾的監(jiān)督。在腐敗成為國際性難題的當(dāng)下，迅猛發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)為反腐這項(xiàng)重要工作提供了一條能夠讓大眾積極參與的渠道。然而，當(dāng)前學(xué)術(shù)界尚未就網(wǎng)絡(luò)反腐的概念如何界定形成統(tǒng)一的認(rèn)識。2009年，中央黨校針對反腐相關(guān)概念展開了研究和探討，在其推出的《黨的建設(shè)辭典》中對“網(wǎng)絡(luò)反腐”這一名詞的概念進(jìn)行了界定，提出網(wǎng)絡(luò)反腐是指“通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及所引起的社會輿論效應(yīng)對執(zhí)政行為的監(jiān)督和對權(quán)力的約束，從而達(dá)到有效預(yù)防、遏制、懲戒腐敗行為的一種全新方式，是反腐敗事業(yè)的新方式”[1]。隨著我國政府對網(wǎng)絡(luò)反腐這項(xiàng)工作投入愈來愈多的關(guān)注，民間力量也開始積極借助網(wǎng)絡(luò)反腐，這在一定程度上彌補(bǔ)了官方反腐的內(nèi)部監(jiān)督弊端。網(wǎng)絡(luò)反腐憑借其方便、快捷、高效、經(jīng)濟(jì)和安全的特點(diǎn)，成為遏制、懲戒腐敗的有效途徑，并取得了良好的效果，一些地方立法已經(jīng)對網(wǎng)絡(luò)反腐的法制化進(jìn)行了探索與實(shí)踐。網(wǎng)絡(luò)反腐并不是一項(xiàng)單獨(dú)的立法事項(xiàng)，而法律規(guī)范的內(nèi)涵也是可以不斷被豐富和討論的，在支持者呼吁進(jìn)一步加強(qiáng)其地方立法、反對者質(zhì)疑其地方立法不合時宜的爭論中，筆者因其為反腐乃至國家治理中不可或缺的一環(huán)，在分析網(wǎng)絡(luò)反腐價值功能的基礎(chǔ)上，探討其與地方立法共同作用，為奪取反腐敗斗爭的偉大勝利，推動政治生態(tài)綠色發(fā)展，提供了有力保障和實(shí)現(xiàn)路徑。

一、網(wǎng)絡(luò)反腐與地方立法特性的相斥及相通

習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)：“網(wǎng)絡(luò)空間不是法外之地”，網(wǎng)絡(luò)空間的天朗氣清是政治生態(tài)山清水秀的重要目標(biāo)之一，盡管網(wǎng)絡(luò)處于虛擬的環(huán)境中，然而其亦是社會的一個縮影，因而網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也必然反映出現(xiàn)實(shí)的社會關(guān)系。要完全理解我國的網(wǎng)絡(luò)反腐，有必要將網(wǎng)絡(luò)反腐置于我國的社會—政治環(huán)境內(nèi)加以考察，在開展網(wǎng)絡(luò)反腐這項(xiàng)工作時，必須注重對其中各主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系加以明確。反腐的地方治理是奪取反腐敗斗爭偉大勝利的關(guān)鍵所在，在網(wǎng)絡(luò)反腐快速發(fā)展的今天，一些地方立法已經(jīng)對其規(guī)范化、科學(xué)化、法治化進(jìn)行了探索與實(shí)踐，二者在很多地方互相應(yīng)和，共同作用，是推動政治生態(tài)綠色發(fā)展的重要推手，但網(wǎng)絡(luò)反腐也有其自身的特殊性，與地方立法所具有的一些特點(diǎn)分別相斥、相和，也是其備受爭議的緣由，現(xiàn)分別述之。

（一）網(wǎng)絡(luò)反腐與地方立法的互斥性

1.網(wǎng)絡(luò)反腐中網(wǎng)絡(luò)的跨地域性與地方立法的區(qū)域性互斥。網(wǎng)絡(luò)反腐，毋容置疑，必須依托網(wǎng)絡(luò)這種新型媒介，可能會涉及到“信息安全”“人肉搜索”等話題。曾有學(xué)者指出，網(wǎng)絡(luò)信息的搜索與使用是國際性難題，全球尚沒有合理可行的方案，地方則不宜制定該領(lǐng)域的法規(guī)。網(wǎng)絡(luò)不僅是一種地方性以及國家性的公共物品，同時也是一種全球性的公共物品，但是從民主責(zé)任制的一般情況來看，其中一項(xiàng)重要的基本原則就是立法影響的范圍應(yīng)當(dāng)同立法主體二者協(xié)調(diào)一致。這也就代表著對全國造成影響的立法必須通過全國性的立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)和推行，對某個地區(qū)產(chǎn)生作用以及影響的立法才需要通過地方立法機(jī)構(gòu)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和推行。因此，不論是省、自治區(qū)或者直轄市，都不應(yīng)該涉足互聯(lián)網(wǎng)立法。尤其對于網(wǎng)絡(luò)來說，因其具有高度流動性的特征，如果地方立法機(jī)構(gòu)在進(jìn)行立法的過程中對一些行為加以規(guī)制，將很難在實(shí)踐操作中得到很好地貫徹執(zhí)行。因而，即便通過地方立法的方式保障網(wǎng)絡(luò)中當(dāng)事人的合法權(quán)益，這種保障也往往只是淪于形式，其效率較為低下。同時，還會產(chǎn)生一系列問題：其一，某個地區(qū)所出臺的法律法規(guī)僅僅只能對當(dāng)?shù)鼗蚴撬巺^(qū)域內(nèi)網(wǎng)址上開展的活動以及作出的行為加以規(guī)制，而針對立法區(qū)域外其他地區(qū)或是網(wǎng)址上開展的活動和行為，則沒有任何的效力，不然，這種立法便會構(gòu)成越權(quán)。所以這種地方性的立法極有可能導(dǎo)致全國規(guī)制以及懲治的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，實(shí)施同樣的行為，可能在甲地要遭受立法的懲處，然而在乙地則屬于合法的范疇，這會導(dǎo)致全國網(wǎng)民對此無所適從，不明白也不了解應(yīng)當(dāng)做什么，不應(yīng)當(dāng)做什么，也會使全國本應(yīng)整齊劃一的法律體系變得支離破碎、雜亂無章。其二，以“人肉搜索”為代表的一系列網(wǎng)絡(luò)新事物剛剛出現(xiàn)不久，無論是其發(fā)展歷程，還是給現(xiàn)實(shí)社會所帶來的正負(fù)面作用及其本身的規(guī)律，都還沒有清晰地展現(xiàn)出來。不僅如此，這類新生事物所牽涉到的是非評判標(biāo)準(zhǔn)中，不少上位立法仍存缺失，舉例而言，國家政府官員以及公眾人物隱私權(quán)的保障以及限制、搜索過程中涉及到的侵權(quán)責(zé)任如何界定等?！霸诂F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和法律條件都不具備的情況下，地方立法機(jī)關(guān)急于規(guī)范‘人肉搜索，特別是制定旨在限制公民權(quán)利的 ‘禁令，是不合時宜的”[2]。從以往地方立法的經(jīng)驗(yàn)可知，與網(wǎng)絡(luò)反腐相關(guān)的立法嘗試也備受爭議，常常被包圍在質(zhì)疑聲中①，看起來并不甚成功。

2.網(wǎng)絡(luò)反腐的“外部性”監(jiān)督要求與地方立法的“內(nèi)部性”特點(diǎn)互斥。反腐，其根源就是將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，因而在對反腐的規(guī)則予以制定的過程中必須要注意一點(diǎn)，即不能讓權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的制定者同樣成為執(zhí)行者。我國《立法法》修訂后，享有地方立法權(quán)的主體已擴(kuò)大至全部設(shè)區(qū)的市，2018年3月11日通過的《中華人民共和國憲法修正案》將“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行”納入憲法，“這是事關(guān)全局的重大政治體制改革，從國家根本法的層面擴(kuò)大了地方立法的主體和權(quán)限范圍”[3]。盡管讓更多的地區(qū)能夠享有自主地方立法權(quán)這一舉措可以使地方開展各項(xiàng)工作更加靈活、更為積極，然而無論是地方黨委還是地方人民政府都可能會憑借地方立法權(quán)這一重要手段維護(hù)其地方利益，進(jìn)而造成地方保護(hù)主義頻生，這樣的現(xiàn)實(shí)也不容忽視。不容否認(rèn)，立法的整個過程是一項(xiàng)妥協(xié)的過程。若享有立法權(quán)的主體所處的行政層級越低，那么其同基層部門以及企業(yè)的利益聯(lián)系就會越緊密，所制定的規(guī)定同老百姓的利益更加息息相關(guān)，也就越可能會對公民以及社會權(quán)益造成侵害。因而，立法權(quán)主體過多難免會導(dǎo)致地方保護(hù)主義和本位保護(hù)主義等不良現(xiàn)象滋生。擁有地方立法權(quán)的主體在司法實(shí)踐的過程中不可避免地將自身利益同立法捆綁起來，并通過立法的方式使地方保護(hù)主義合法化。尤其在網(wǎng)絡(luò)反腐立法的過程中，此種擔(dān)憂表現(xiàn)得更為突出，在地方立法“外部性”監(jiān)督制度尚未完善的情形下，地方立法中可能的“內(nèi)部性”，換而言之，就是由地區(qū)自己進(jìn)行授權(quán)并制定規(guī)則，然后自己予以落實(shí)，這種情況下的相關(guān)立法必定會給部門利益以及部門方便等留下滋生腐敗的制度空間及漏洞，不利于反腐工作的開展。

（二）網(wǎng)絡(luò)反腐與地方立法的應(yīng)和性

1.網(wǎng)絡(luò)反腐的“草根性”與地方立法中民眾參與的廣泛性相應(yīng)和，保證了網(wǎng)絡(luò)反腐地方立法的參政基礎(chǔ)。在十九大報告中，習(xí)總書記提出了“完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”的要求，從本質(zhì)上來看，網(wǎng)絡(luò)反腐是網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下社會公眾參與政治權(quán)利的一種重要的表達(dá)方式，是人民群眾行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要手段。對于公民來說，其所享有的參政權(quán)是憲法所賦予的，每一位社會公眾都可以根據(jù)自己的自由意志積極參與到國家政治生活以及社會管理中。因而，一個國家的公民其參政權(quán)是否得以實(shí)現(xiàn)，從一定意義上可以展現(xiàn)出該國的民主程度以及現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度。盡管我國通過憲法的方式對公民所享有的參政權(quán)予以了明確，然而從落實(shí)的情況來看則不盡如人意。社會公眾常常會遇到這樣的情況，合法權(quán)益蒙受損害時無處表達(dá)自己的訴求；如果采取檢舉揭發(fā)的方式，害怕面臨打擊和報復(fù)。也正是因?yàn)槿绱?，社會公眾政治參與的熱情每況愈下，呈現(xiàn)出不積極、不主動的狀態(tài)。盡管我國政府對外公布的舉報腐敗的渠道能夠使一部分社會公眾的參政權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，然而還是有相當(dāng)多的網(wǎng)民都不愿通過這一渠道來表達(dá)訴求，而是采取了網(wǎng)絡(luò)曝光的方式。網(wǎng)絡(luò)反腐更容易被民眾青睞的原因，是因?yàn)槊癖娬J(rèn)為網(wǎng)絡(luò)環(huán)境相對更加公開透明，同時也能夠在最快的時間內(nèi)引起最多人的關(guān)注。網(wǎng)絡(luò)反腐在獲得腐敗線索方面占有時間和空間上的優(yōu)勢，網(wǎng)絡(luò)的匿名性特征讓舉報的門檻大大降低，不管是不是事件中的利益相關(guān)者，都會基于自身價值觀的驅(qū)使參與到反腐敗斗爭中，以此確保網(wǎng)絡(luò)反腐獲得更為廣泛的影響力。在網(wǎng)絡(luò)反腐的過程中，網(wǎng)民充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)開放、透明、迅速等一系列特征，在網(wǎng)絡(luò)中通過發(fā)布網(wǎng)帖、上傳照片以及視頻等類似的方式方法，使政府官員的腐敗行為曝光于社會公眾的視野，同時利用網(wǎng)絡(luò)的虛擬性特征，對國家各類公共事務(wù)提出自己的看法，通過自媒體的方式博得社會公眾的關(guān)注，讓更多人參與進(jìn)來，跟蹤事件發(fā)展?fàn)顩r?？偠灾?，網(wǎng)絡(luò)反腐可以稱得上是社會公眾積極參與政治活動的一項(xiàng)重要形式，同時也是社會公眾對公共事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理的重要表現(xiàn)，從某種角度上來講，網(wǎng)絡(luò)反腐使社會公眾參政渠道更加豐富，并且取得了顯而易見的效果。

網(wǎng)絡(luò)反腐中公眾參與的廣泛性與地方立法的要求一致。地方立法秉持民主立法的價值理念，讓社會公眾能夠充分地參與到立法的整個過程，發(fā)揚(yáng)民主集思廣益，凝聚共識謀劃未來，使制定的法律更加接地氣，更貼近民意的表達(dá)，更符合社會公眾的需求。在進(jìn)行地方立法的過程中，通常將重心放在社會公眾最關(guān)心的矛盾問題上，無論是民生問題還是大眾焦點(diǎn)都應(yīng)然在列，反腐敗是與社會大眾切身利益密切相關(guān)的大事，較其他政治事項(xiàng)而言更加受到民眾的關(guān)注，因此網(wǎng)絡(luò)反腐不宜排除在地方立法之外。網(wǎng)絡(luò)反腐里涉及的事權(quán)是很廣泛的，地方立法可以讓民眾更廣泛地參與立法、關(guān)注立法、監(jiān)督立法，通常來說，立法機(jī)構(gòu)可以采用多種形式聽取各方尤其是來自基層群眾的意見，常見的有立法座談會、立法論證會、立法聽證會等，以此來讓立法者第一時間對群眾所提出的各類意見以及建議予以反饋處理，將一些言之有物、切實(shí)可行的建議納入到立法中，轉(zhuǎn)化成制度設(shè)計(jì)；對于那些沒有納入立法的意見和建議，則應(yīng)當(dāng)給出為何不予采納的說明，讓群眾心悅誠服。這種情況下，社會公眾對于立法來說不再僅僅扮演著被動接受者的角色，同樣也是決策者以及參與者，這樣所制定出的法律法規(guī)才能夠更加符合老百姓的想法，才能獲得群眾的認(rèn)同，進(jìn)而推動網(wǎng)絡(luò)反腐工作在實(shí)踐中得以更好地貫徹執(zhí)行。判斷一種立法是否科學(xué)，評判的標(biāo)準(zhǔn)必有一個前提預(yù)設(shè)，立法的目的在于保障人民權(quán)益，增進(jìn)全民福祉，維護(hù)行政效能，即公共利益的本體論為評判標(biāo)準(zhǔn)。[4]從立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，一部法律在制定的過程中越公開透明，越多聽取社會公眾的意見，那么其在執(zhí)行時就越具權(quán)威性，更為暢通無阻。地方立法為人民政府同社會公眾之間搭建了一個可以讓兩者間相互協(xié)調(diào)、彼此溝通的法律平臺，不僅使社會公眾的參政權(quán)得以有效保障，同時也能夠?qū)π姓?quán)力加以最大限度地制約，有助于消弭政府和民眾在反腐問題上的對立和誤解。我國社會公眾參與地方立法的過程逐漸制度化、廣泛化，切實(shí)提高了地方立法的有效性和科學(xué)性，因此，反腐立法也應(yīng)當(dāng)重視該制度的使用，確保立法贏得更為廣泛的群眾基礎(chǔ)。

2.地方立法內(nèi)容更能保障立法與執(zhí)法的統(tǒng)一，地方立法過程更能培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維。在我們顧忌地方立法的“內(nèi)部性”會影響網(wǎng)絡(luò)反腐的實(shí)效時，也應(yīng)該看到正是由于地方立法的“知行合一”，使其立法與政策執(zhí)法更加容易統(tǒng)一。因此，當(dāng)一部經(jīng)過審慎考慮、周密程序的地方法規(guī)出臺時，在該領(lǐng)域的執(zhí)法統(tǒng)一力度也更為強(qiáng)勁。目前，網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的司法、執(zhí)法相對比較薄弱，都有待進(jìn)一步強(qiáng)化，尤其是執(zhí)法環(huán)節(jié)缺乏有效的程序規(guī)范和責(zé)任機(jī)制，執(zhí)法者的為所欲為不受追究，使民眾對網(wǎng)絡(luò)反腐要么心灰意冷，要么加劇非理性，這也是導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)反腐出現(xiàn)十分混亂現(xiàn)象的原因之一。因而，地方立法機(jī)構(gòu)需努力探索建立一套科學(xué)完善的網(wǎng)絡(luò)虛擬環(huán)境下的綜合管理模式，注重網(wǎng)絡(luò)安全管理這項(xiàng)重要工作，如此才能有效促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)反腐建設(shè)更上臺階，管理效力更為高效。

黨的十九大報告提出，全面增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)，要善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作。黨的十八大報告特別強(qiáng)調(diào)，“要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維以及方式深化改革、促進(jìn)發(fā)展、調(diào)解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力”。采用法治思維及方式，就意味著從價值觀、方法論兩個層面來闡述“改革、發(fā)展、穩(wěn)定以及法治”四者間的聯(lián)系。法律的制定過程本質(zhì)上就是一個博弈的過程，而法律的貫徹落實(shí)則為公平與正義實(shí)現(xiàn)的過程。領(lǐng)導(dǎo)干部為何要善于運(yùn)用法治思維以及方式深化改革，深意便在于此。不管是針對反腐工作還是網(wǎng)絡(luò)治理工作，這些都會成為人們所關(guān)注的改革焦點(diǎn)，唯有將之納入法治化軌道，并通過科學(xué)的方式加以論證，在博弈雙方二者間進(jìn)行充分磋商、相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上形成一致意見，才能夠?qū)⒏母锼枰冻龅某杀緣嚎s到最小，使社會發(fā)展也能更為平穩(wěn)?！读⒎ǚā沸抻喴院?，關(guān)于以法治推進(jìn)改革和發(fā)展的精神一定程度上已成為剛性的法律規(guī)定，重大決策都需于法有據(jù)，立法者站在法律的高度，以在實(shí)體上“事無巨細(xì)”、程序上“看得見的正義”的方式，告誡領(lǐng)導(dǎo)干部什么樣的行為是可為的，什么樣的行為會面臨被追責(zé)的風(fēng)險。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)過地方立法的“洗禮”過程，其法律意識以及法治思維都能夠得以更好地培育及養(yǎng)成，對于從根本上防范腐敗行為的發(fā)生具有重大意義。

二、地方立法在現(xiàn)階段網(wǎng)絡(luò)反腐中的必要性

習(xí)總書記指出：“健康潔凈的黨內(nèi)政治生態(tài)，是黨的優(yōu)良作風(fēng)的生成土壤，是黨的旺盛生機(jī)的動力源泉，是保持黨的先進(jìn)性純潔性、提高黨的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力的重要條件，是黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民完成歷史使命的有力保障，是我們黨區(qū)別于其他非馬克思主義政黨的鮮明標(biāo)志”，而腐敗就是影響政治環(huán)境最大的“污染源”。要徹底清除這一“污染源”，營造良好的政治生態(tài)，地方立法與網(wǎng)絡(luò)反腐的相互作用不容忽視。網(wǎng)絡(luò)反腐，若論其跨地域性，不僅是地方立法具有局限性，即使是國家立法，也難以涵蓋網(wǎng)絡(luò)的開放性，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)是跨國界的。就內(nèi)部來說，網(wǎng)絡(luò)反腐立法主要涉及兩個層次體系，分別為國家及地方，各自有相應(yīng)的權(quán)限劃分，地方立法中對公民權(quán)利行使的限制，不是對公民權(quán)利的限制，不能因國家層面對公民權(quán)利相應(yīng)規(guī)范的缺失就一味將其實(shí)踐中的行使問題都放任不管。就外部來說，網(wǎng)絡(luò)反腐立法主要牽涉到兩個維度，分別為國內(nèi)立法以及國際合作立法，在網(wǎng)絡(luò)這個技術(shù)王國里，國內(nèi)涉及網(wǎng)絡(luò)的各類地方立法，無論從管控還是合作上，都是我們躋身國際網(wǎng)絡(luò)法治話語體系的有益經(jīng)驗(yàn)。無論從宏觀法律體系還是微觀法律事件而言，在現(xiàn)階段網(wǎng)絡(luò)反腐中的地方立法，均有其存在的價值及必要性。

（一）從完善法律體系的內(nèi)在需要來看，網(wǎng)絡(luò)反腐的全面性需要立法的全面性、綜合性

網(wǎng)絡(luò)反腐本身具有一定的特殊性，而網(wǎng)絡(luò)社會又與社會現(xiàn)實(shí)生活同頻共振、密切聯(lián)系，只有通過頂層設(shè)計(jì)，以法治化的方式形成反腐合力，利用法律制度對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、網(wǎng)民、網(wǎng)絡(luò)傳媒等一系列網(wǎng)絡(luò)反腐相關(guān)責(zé)任人所需要承擔(dān)的權(quán)責(zé)義務(wù)加以明確，對網(wǎng)絡(luò)反腐的程序予以規(guī)范，對網(wǎng)絡(luò)反腐措施予以細(xì)化，并規(guī)劃設(shè)計(jì)出網(wǎng)絡(luò)反腐的工作機(jī)制，第一時間對網(wǎng)民提出的意見和建議予以受理、核實(shí)、處理并反饋，確保網(wǎng)絡(luò)反腐工作的常態(tài)化以及長效性，才能持續(xù)發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)反腐的正能量，促進(jìn)廉潔政治發(fā)展，保證打好“殲滅戰(zhàn)”的同時打好“持久戰(zhàn)”。因此，系統(tǒng)的立法工程并非一朝一夕就能完成，其全面性需要立法的全面性、綜合性，內(nèi)容涉及民事立法方面的民法總則、侵權(quán)責(zé)任法等、刑事立法方面的刑法、刑事訴訟法等、行政立法方面的公職人員財產(chǎn)申報法、政務(wù)公開法、行政組織法、行政程序法等。只有社會的全方位立法都能跟進(jìn)，中央、地方立法各司其職、各得其所，才能真正發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)反腐的巨大優(yōu)勢。2017年4月22日，由西南政法大學(xué)和南京師范大學(xué)主辦的“新發(fā)展理念與中國地方立法”學(xué)術(shù)研討會上，與會學(xué)者一致認(rèn)為在大變革的歷史進(jìn)程中，地方立法要樹立問題意識，勇于挑戰(zhàn)，不辱使命，“要加強(qiáng)地方立法實(shí)踐中重要現(xiàn)實(shí)問題的實(shí)證研究和比較研究，要進(jìn)一步拓展地方立法領(lǐng)域的跨區(qū)域協(xié)同合作研究”①。在現(xiàn)階段，網(wǎng)絡(luò)反腐所能依據(jù)的法律法規(guī)并不健全，而現(xiàn)實(shí)需求又十分迫切的情況下，地方立法應(yīng)該擔(dān)當(dāng)其應(yīng)有的歷史使命，在全面立法進(jìn)程中承擔(dān)其階段性角色，完成其階段性任務(wù)。

地方立法在許多方面都呈現(xiàn)出積極向前發(fā)展的態(tài)勢，究其本質(zhì)原因，在于地方性事務(wù)有著復(fù)雜性、差異性雙重特征。從實(shí)踐來看，反腐敗立法由地方著手嘗試不僅需要重要的理論基礎(chǔ)作支撐，同時也要有一定的實(shí)踐依據(jù)。在國家尚未統(tǒng)一出臺反腐敗法的情況下，先由地方進(jìn)行立法，不僅為地方懲處腐敗行為提供了重要的法律依據(jù)，而且也為后續(xù)國家統(tǒng)一立法提供了有力的借鑒。從當(dāng)前情況來看，我國反腐敗地方立法依舊有著很大的創(chuàng)新空間，要在確保法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對自主性立法和實(shí)施性立法的創(chuàng)新?！拔覈壳爸饕前蚜⒎ㄊ马?xiàng)的‘重要程度作為中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)，從立法實(shí)踐來看……應(yīng)合理引進(jìn)‘影響范圍的標(biāo)準(zhǔn)和方法”[5]。這種劃分的理念改進(jìn)，應(yīng)適當(dāng)運(yùn)用到地方反腐立法中，以保證網(wǎng)絡(luò)反腐法治的統(tǒng)一。

（二）從法律體系自身發(fā)展規(guī)律來看，網(wǎng)絡(luò)反腐面臨的困境需要地方立法的靈活性以及可能的試錯空間

網(wǎng)絡(luò)反腐確實(shí)發(fā)揮著傳統(tǒng)方式無法比擬的優(yōu)勢，其監(jiān)督效果是明顯的，然而網(wǎng)絡(luò)本身存在著虛擬性的特征，導(dǎo)致發(fā)言人無論對整個事件的真實(shí)性還是準(zhǔn)確性都無法負(fù)完全責(zé)任，很容易侵犯他人的隱私。網(wǎng)絡(luò)反腐的復(fù)雜性和實(shí)施困境，需要更加謹(jǐn)慎地嘗試與靈活地應(yīng)對，才能步入完善的法制體系。

1.“人肉搜索”與人格權(quán)益的倫理沖突：民粹情緒的蔓延導(dǎo)致良好公共秩序的衰落恐慌?？茖W(xué)立法的目的是要實(shí)現(xiàn)法治，而法治所帶來的是一種理性的社會秩序。[6]作為一種全新的輿論模式，網(wǎng)絡(luò)反腐在當(dāng)前環(huán)境下尚沒有相關(guān)立法進(jìn)行支撐和規(guī)定，因而在實(shí)踐中，怎樣通過政府公開透明的工作形式來確保社會公眾監(jiān)督權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，使網(wǎng)絡(luò)反腐行為趨于理性，這一問題值得我們深入探究。網(wǎng)絡(luò)反腐的順利進(jìn)行需要群眾的熱情、熱度與法律的理性、嚴(yán)謹(jǐn)，網(wǎng)絡(luò)反腐不完全是“人肉搜索”，但是不少腐敗官員正是通過“人肉搜索”得以曝光，然后政府以及相關(guān)監(jiān)督部門才予以關(guān)注?！叭巳馑阉鳌睆哪撤N程度上會同個人所享有的人格權(quán)益產(chǎn)生沖突，它的不規(guī)范性也大大增加了網(wǎng)絡(luò)反腐的不確定性以及偶然性。網(wǎng)民的搜索行為并不局限在虛擬網(wǎng)絡(luò)中，同時也會延伸到現(xiàn)實(shí)社會，因?yàn)榫W(wǎng)民遍布每一個角落，所以搜索對象被找到的幾率非常大，只要“人肉搜索”最終成功，搜索的對象被找到，這名對象的個人隱私就會在網(wǎng)絡(luò)世界中逐漸充斥，包括日常照片和個人資料等。隨后，不少網(wǎng)民就會加入到譴責(zé)的隊(duì)伍中，對涉事官員的行為予以評論，更有甚者會對這些人的人格進(jìn)行詆毀辱罵、為吸引眼球不惜造謠，這一系列行為都有可能會導(dǎo)致被搜索對象的名譽(yù)權(quán)蒙受損害，這些都是“人肉搜索”和人格權(quán)益沖突的表現(xiàn)。

同時，我們更需要關(guān)注的難點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)反腐面向社會溢出的負(fù)外部性。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，網(wǎng)絡(luò)滲透到社會的方方面面，網(wǎng)絡(luò)不再只是一件工具，而是另一個具有強(qiáng)大功能的社會，盡管這個社會是虛擬的，卻對現(xiàn)實(shí)社會有著至關(guān)重要的影響。網(wǎng)絡(luò)反腐所取得的效果，歸根結(jié)底，在于通過公眾網(wǎng)絡(luò)輿論廣泛關(guān)注對政府及相關(guān)職能機(jī)構(gòu)形成倒逼，網(wǎng)民力量的大小決定了輿論擴(kuò)散程度。但是，網(wǎng)絡(luò)這一平臺具有虛擬性的特征，其供社會公眾對各類事務(wù)進(jìn)行探討的同時，卻不能確保事務(wù)的真實(shí)性，不乏一些謠言會充斥其中。特別在網(wǎng)絡(luò)反腐中，由于網(wǎng)民來自社會不同階層，素質(zhì)參差不齊，擁有著各自不同的立場，均會影響推動反腐輿論的發(fā)展方向。從網(wǎng)絡(luò)反腐情況來看，社會公眾普遍持有的是零容忍的態(tài)度，在激發(fā)網(wǎng)民正義感的同時也會導(dǎo)致集體非理性行為的發(fā)生，網(wǎng)民在高談闊論網(wǎng)絡(luò)反腐的同時，也會對社會造成巨大影響。在此背景下，網(wǎng)民接受文化教育的程度、人生閱歷等因素都決定了其是否能夠?qū)κ录M(jìn)行獨(dú)立、理性的思考，還是在網(wǎng)絡(luò)中聽風(fēng)就是雨，只是借由事件宣泄自己的情緒，這點(diǎn)值得每個人深思。倘若無法對網(wǎng)絡(luò)輿論加以控制，那么原本出發(fā)點(diǎn)良好的反腐行為就會成為對國家公職人員這一群體的無差別人身攻擊，如何避免反腐行為成為群體性事件的導(dǎo)火索是亟待解決的問題。然而這一難題無法通過單一的法律技術(shù)手段來解決，必須采用恰當(dāng)?shù)恼哌M(jìn)行處理，地方立法在與政策的配合制定方面，比中央立法更具優(yōu)勢，更容易在本地區(qū)形成有效治理和防控。

2.知情權(quán)與隱私權(quán)的法理沖突：雙方權(quán)益的尺度平衡考量法律規(guī)制的合理界限。舉報人以及被舉報人二者之間的權(quán)益盡管并非完全對立，卻基于反腐這一行為使得二者相互關(guān)聯(lián)。如前所述，網(wǎng)絡(luò)反腐中的舉報人，其行為略有偏差，便可能會跨過合法監(jiān)督權(quán)行使的邊界，進(jìn)而引發(fā)對被舉報對象人身權(quán)的侵權(quán)。倘若追求不惜代價的反腐，那么這一過程極易犧牲掉被舉報對象的基本權(quán)益。在網(wǎng)絡(luò)反腐中，被舉報人的隱私權(quán)常常無法得到應(yīng)有的保障，嚴(yán)重影響其日常生活，倘若舉報人所檢舉的事項(xiàng)以及內(nèi)容符合事實(shí)尚且情有可原，但如果舉報者居心叵測，只為詆毀他人，而舉報者因其匿名性卻可以使其逍遙法外，則會使法律意識淡薄人心，讓理性的網(wǎng)絡(luò)反腐離我們越來越遠(yuǎn)。相反，如果在開展反腐敗斗爭的過程中過于縮手縮腳，便會導(dǎo)致反腐兩端信息呈現(xiàn)出不對等的情況，進(jìn)而無法獲得良好的反腐效果。因而，在統(tǒng)一反腐目標(biāo)時，怎樣對網(wǎng)絡(luò)反腐中各方權(quán)益加以規(guī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)最優(yōu)選擇，平衡反腐目標(biāo)和相關(guān)人員合法權(quán)益，是一個兩難困境。在此方面，地方立法實(shí)踐中的嘗試提供了可供轉(zhuǎn)圜的空間，如前文引注的《徐州市計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》，雖然民眾對其充滿疑慮，認(rèn)為其可能會成為網(wǎng)絡(luò)反腐的絆腳石，但是，徐州市人大常委會法工委通過立法的方式予以答復(fù)：“對國家機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督，對公務(wù)人員以及其他人員的涉嫌違法、犯罪的檢舉、揭發(fā)，對一些不道德現(xiàn)象的披露和批評，無論是通過網(wǎng)絡(luò)還是其他媒體都屬于社會監(jiān)督的范疇，是法律允許公民行使的監(jiān)督權(quán)，因此，不屬于本條例禁止的行為范圍，當(dāng)然其行為方式和行為界限是否侵權(quán)尚需國家立法進(jìn)一步明確?！盵7]地方立法的嘗試，在爭論中逐步完善，陸續(xù)擊破難點(diǎn)，推進(jìn)我國反腐敗逐漸從權(quán)力反腐向權(quán)利反腐轉(zhuǎn)變。

3.軟性制度實(shí)施的實(shí)效困境：宏觀法制的不健全帶來微觀反腐事件的高開低走。網(wǎng)絡(luò)反腐只是反腐工作開展的第一步，而不是借由網(wǎng)絡(luò)平臺對政府官員的腐敗行為進(jìn)行懲處。網(wǎng)絡(luò)反腐只是為最終行使相關(guān)執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)提供官員涉及腐敗的線索，最后還是需要通過現(xiàn)實(shí)世界中官方反腐的方式對涉事官員進(jìn)行定罪量刑等處置，來確保腐敗行為受到實(shí)質(zhì)的懲處。但是，由于網(wǎng)絡(luò)反腐還沒有被納入體制內(nèi)，不僅作為舉報人可能需要面對來自于被舉報對象以及相關(guān)利益者的打擊報復(fù)，同時也因制度規(guī)范的缺失從而導(dǎo)致被舉報人最終無法得到法律的制裁。

從實(shí)踐來看，網(wǎng)絡(luò)反腐言論很難被充分地收集起來，其原因主要有兩個方面：一是社會公眾的自媒體運(yùn)作本身存在著缺陷；二是官方輿情收集機(jī)制也不健全。依照筆者所了解的情況來看，中央目前尚沒有站在頂層設(shè)計(jì)的高度對輿情監(jiān)控制度進(jìn)行規(guī)劃，地方在輿情的收集和監(jiān)控制度上則多有實(shí)踐。①其立法的初衷多在于維護(hù)社會穩(wěn)定，而不是針對反腐工作，并且通常由宣傳部門負(fù)責(zé)全方位地把握輿情。然而在實(shí)際網(wǎng)絡(luò)反腐工作開展時，主要承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)的是各級紀(jì)委以及檢察部門，能否利用相關(guān)機(jī)制或是信息共享平臺將宣傳部門負(fù)責(zé)的輿情收集正式納入官方反腐的環(huán)節(jié)中？倘若由宣傳部門對輿情進(jìn)行收集，再由紀(jì)委等部門負(fù)責(zé)予以核實(shí)，那么是否會存在因經(jīng)辦人數(shù)目太多而容易泄密的情況，反而給予腐敗分子有時間將腐敗證據(jù)銷毀，不利于實(shí)現(xiàn)反腐敗工作目標(biāo)？這些問題都需要在各相關(guān)部門的實(shí)踐工作中一一斟酌，統(tǒng)籌推進(jìn)。

不僅如此，網(wǎng)絡(luò)反腐在實(shí)踐中還很難將反腐的途徑以及渠道有效地加以整合。當(dāng)前，不管是紀(jì)委還是檢察院，對反腐線索都是點(diǎn)對點(diǎn)處理，換而言之，就是根據(jù)當(dāng)前的規(guī)定以及具體的流程，當(dāng)紀(jì)委以及檢察機(jī)關(guān)得到舉報時，對相關(guān)事件進(jìn)行調(diào)查后，直接將處理結(jié)果告知舉報人。這一模式主要是出于對被舉報人名譽(yù)權(quán)的保護(hù)層面考慮的，特別是在進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)無法對舉報事實(shí)予以證實(shí)的，倘若將這些調(diào)查結(jié)果和舉報線索告之社會公眾，便極有可能導(dǎo)致社會中出現(xiàn)各種流言蜚語，使被舉報人不僅無法很好地開展正常工作，同時對其未來發(fā)展也會有所制約。但這一模式也存在著弊端，舉例來說，對于一些不理智的舉報人，倘若經(jīng)過核實(shí)后發(fā)現(xiàn)其舉報內(nèi)容同事實(shí)有所出入，就極有可能借助網(wǎng)絡(luò)這一傳播途徑，利用社會公眾仇視腐敗的心態(tài)對被舉報人以及相關(guān)檢察、紀(jì)檢部門予以打擊，最終擾亂穩(wěn)定的社會環(huán)境?；谶@一立場，倘若官方反腐結(jié)果能夠?qū)崿F(xiàn)公開化、透明化，能夠讓社會公眾及時了解相關(guān)事件的處理情況，便會有效規(guī)避非理性反腐所導(dǎo)致的負(fù)面輿論頻發(fā)。必須要指出的是，官方反腐結(jié)果選擇公開與否，公開的程度或是用什么樣的方式以及時間進(jìn)行公開，都必須建立在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)之上。

根據(jù)上述風(fēng)險識別可以清晰地了解到，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)反腐面臨著諸多困難，單憑法律的力量是否可以將網(wǎng)絡(luò)反腐的各種問題予以解決，進(jìn)而確保各方利益得以實(shí)現(xiàn)，以此推動反腐目標(biāo)的達(dá)成，目前各方路徑的整合并未尋得最優(yōu)解答。據(jù)筆者所見，網(wǎng)絡(luò)反腐不僅有著高度的專業(yè)性，同時也帶有著強(qiáng)烈的政治色彩，唯有將法律以及政策兩大工具充分運(yùn)用好，才能確保所調(diào)整的效果達(dá)到最優(yōu)，而地方立法在這方面的優(yōu)勢顯而易見，利用地方立法機(jī)關(guān)對相關(guān)法律進(jìn)行探索性的制定，為試錯留有更多的制度空間。實(shí)際上，在反腐這項(xiàng)重大而又艱巨的國家工程中，國家已經(jīng)適用過地方先行的方式，于2016年11月開始在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，制度先行、探索經(jīng)驗(yàn)、立法跟進(jìn)。因此，在全國性的立法尚未成熟之時，地方“摸著石頭過河”方式的改革舉措于法有據(jù)。各地可結(jié)合本地的實(shí)際情況，在以前創(chuàng)制性立法的基礎(chǔ)上吸收經(jīng)驗(yàn)，大膽制定地方性法規(guī)，遵循統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)的原則，準(zhǔn)確把握網(wǎng)絡(luò)時代的新變化、新特點(diǎn)，科學(xué)地制定規(guī)劃，分步驟、有計(jì)劃地實(shí)施立法，推進(jìn)地方立法能再上新的臺階。

（三）從社會治理的差異化需求來看，網(wǎng)絡(luò)反腐中的參與不均衡性需要地方立法先行

網(wǎng)絡(luò)反腐是一種以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督形式，民眾通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)個人政治意見的表達(dá)與反饋。因此，網(wǎng)絡(luò)普及不均衡、網(wǎng)民素質(zhì)、網(wǎng)絡(luò)平臺的形式、應(yīng)用水平參差不齊，將會對網(wǎng)絡(luò)反腐的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生直接的影響。眾所周知，我國東西部和城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，與之相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)資源配置也會有所不同，這是導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)反腐主體代表性不均衡的最主要原因。相對而言，西部地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展滯后于東部地區(qū)，使東西部公民參與網(wǎng)絡(luò)反腐的不均衡性非常明顯。某些西部地區(qū)甚至沒有網(wǎng)絡(luò)覆蓋，他們沒有任何可以參與網(wǎng)絡(luò)反腐的途徑?！巴瑫r除了區(qū)域差異之外，我國城市與鄉(xiāng)村之間也存在著類似于東西部之間網(wǎng)絡(luò)資源配置不平衡的問題”①。因此，在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的主體方面，由于網(wǎng)絡(luò)的普及存在不均衡性，出現(xiàn)了強(qiáng)勢與弱勢兩個不同群體。久而久之，就會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，即城市和東部地區(qū)的網(wǎng)民對網(wǎng)絡(luò)反腐非常關(guān)注，強(qiáng)勢群體由于擁有優(yōu)良的網(wǎng)絡(luò)資源，可將自身的政治意念表達(dá)出來，該群體積極性較強(qiáng)、維權(quán)意識和參與度都較高。而鄉(xiāng)村和西部地區(qū)的網(wǎng)民參與政治生活表達(dá)訴求的積極性會大大減弱，弱勢群體與網(wǎng)絡(luò)反腐之間的距離會逐漸加大。網(wǎng)絡(luò)的迅猛發(fā)展也會加大東西部和城鄉(xiāng)間的不平等性。這種不平等性不僅僅體現(xiàn)在雙方對網(wǎng)絡(luò)的了解程度上，更重要的是會因?yàn)檫@樣的差異使得西部落后地區(qū)以及鄉(xiāng)村貧困地區(qū)的民眾利用網(wǎng)絡(luò)參政議政、參與網(wǎng)絡(luò)反腐的熱情大大降低。這將導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)上的反腐信息難以代表大多數(shù)民眾的真實(shí)想法，難以全面反映現(xiàn)實(shí)社會中各個地區(qū)人民的意愿，從而加劇了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的片面性。

此外，對網(wǎng)絡(luò)反腐所搭載平臺的規(guī)制也是需要從法律制度上考慮的一個方面?？v觀國內(nèi)較為活躍的反腐網(wǎng)站，其層次及水平方面多有不同，大多數(shù)網(wǎng)站運(yùn)行較為良好，少數(shù)則出現(xiàn)經(jīng)營雜亂無章的現(xiàn)象。而網(wǎng)民在現(xiàn)實(shí)生活中扮演的角色不同、所處地域不同、職業(yè)群體、所屬階層、接受教育更是諸多不同，有的群眾不具有識別真假的能力，可能有些只是為了發(fā)泄自身的憤怒情緒，經(jīng)常是盲目地發(fā)表言論，極易對他人的權(quán)利造成侵犯。這些現(xiàn)象的存在與網(wǎng)絡(luò)反腐中的網(wǎng)站管理制度還不健全有關(guān)，不全面的網(wǎng)絡(luò)舉報體系可能會導(dǎo)致非法輿論的任意發(fā)布，從而很難以理性態(tài)度來監(jiān)管網(wǎng)民的信息和行為。這些基于網(wǎng)絡(luò)普及和發(fā)展程度不一致而帶來的不均衡，都需要各地區(qū)根據(jù)實(shí)際進(jìn)行差異化治理。

（四）從網(wǎng)絡(luò)立法革新的現(xiàn)實(shí)呼喚來看，網(wǎng)絡(luò)安全基本法的出臺為地方立法提供了總綱性保障

網(wǎng)絡(luò)安全是與網(wǎng)絡(luò)反腐密切相關(guān)的一個領(lǐng)域，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全需要處理好權(quán)力與民主的共生、自由與秩序的博弈、法律與他律的平衡，在網(wǎng)絡(luò)主體的權(quán)利設(shè)定中處理好國家權(quán)力同公民權(quán)利的關(guān)系、信息共享同信息專有的關(guān)系、隱私權(quán)與知情權(quán)的關(guān)系，這些都與網(wǎng)絡(luò)反腐的落腳點(diǎn)一致。學(xué)者們普遍呼吁構(gòu)建反腐法治體系，出臺國家《反腐敗法》基本法，然后以之為依據(jù)，在反腐領(lǐng)域逐步推進(jìn)各級各類法律法規(guī)建設(shè)。目前，反腐敗領(lǐng)域的基本法尚未出臺，但網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的中華人民共和國《網(wǎng)絡(luò)安全法》已經(jīng)破繭而出，于2017年6月1日正式生效。一方面，作為網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的基本法，網(wǎng)絡(luò)反腐在其立法旨?xì)w和制度依據(jù)上已經(jīng)有據(jù)可依。另一方面，《網(wǎng)絡(luò)安全法》多限于概念的提出尚缺乏具體制度，具體法治路徑的設(shè)計(jì)與革新任務(wù)日益緊迫，已經(jīng)到了可以根據(jù)地方實(shí)際和上位法的規(guī)定自行探索地方立法的階段。況且，雖然現(xiàn)階段網(wǎng)絡(luò)安全以國家主導(dǎo)為原則，但“在網(wǎng)絡(luò)平臺層面，從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)確立民間主導(dǎo)的原則，以充分發(fā)揮民間組織的活力……堅(jiān)持國家主導(dǎo)的原則，與注重發(fā)揮各方主體的優(yōu)勢并不相斥”[8]，在這個過程中，地方立法有其廣闊的作為空間。

在此階段，地方立法可以發(fā)揮其保證中央法律法規(guī)的執(zhí)行、補(bǔ)充功能，依據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《侵權(quán)責(zé)任法》《治安管理處罰法》、最高檢、財政部和公安部聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于保護(hù)、獎勵職務(wù)犯罪舉報人的若干規(guī)定》等與網(wǎng)絡(luò)反腐相關(guān)的現(xiàn)有法律法規(guī)，在立法的銜接、試點(diǎn)等方面有所作為。網(wǎng)絡(luò)反腐中的管控并非易事，若網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管懈怠，將引發(fā)網(wǎng)絡(luò)反腐的非理性；若網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管過嚴(yán)，又會引發(fā)民眾對言論控制的不滿，反腐發(fā)聲無力。究竟言論自由與話語權(quán)管控的邊界如何掌握，程序如何規(guī)范，均需要地方立法在總結(jié)網(wǎng)絡(luò)反腐實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提升法規(guī)條款的針對性以及相應(yīng)的適用性，注重對網(wǎng)絡(luò)反腐執(zhí)法措施進(jìn)行細(xì)化，不斷完善反腐敗法律體系。對于符合實(shí)踐需求、經(jīng)過實(shí)際檢驗(yàn)的地方法規(guī)，可以酌情推廣，從而實(shí)現(xiàn)地方法與中央法律法規(guī)的無縫銜接，提高整個反腐敗規(guī)范體系的可操作性。

三、當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)反腐法律規(guī)制中地方立法的功能定位

習(xí)總書記指出：“解決黨內(nèi)存在的種種難題，必須營造一個良好從政環(huán)境，也就是要有一個好的政治生態(tài)?！弊鳛殡S著時代發(fā)展而產(chǎn)生的新的反腐手段，網(wǎng)絡(luò)反腐在推動政治生態(tài)綠色發(fā)展中的作用越來越重要。就某領(lǐng)域的立法而言，在國家已經(jīng)出臺基本法的情況下，立法模式將以自上而下的形式形成立法體系，而在該領(lǐng)域基本法尚未成熟之際，可采用自下而上的形式，從小范圍嘗試到大范圍推廣，地方、局部為中央立法提供參考。網(wǎng)絡(luò)反腐涉及兩個重點(diǎn)領(lǐng)域：網(wǎng)絡(luò)安全與反腐領(lǐng)域。如前所述，網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的國家基本法已經(jīng)出臺，反腐領(lǐng)域的國家基本法尚未成熟，在現(xiàn)階段，地方立法如何與網(wǎng)絡(luò)反腐法律規(guī)制相得益彰，確保網(wǎng)絡(luò)反腐工作的系統(tǒng)性開展，是不應(yīng)忽視而又亟需解決的問題。

（一）網(wǎng)絡(luò)反腐立法模式的選擇

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)反腐立法模式的選擇，目前我國主要有兩種觀點(diǎn)：“一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)采用集中模式，即通過制定一部統(tǒng)一法典規(guī)范和調(diào)整網(wǎng)絡(luò)反腐的一種立法模式。這種立法模式立法技術(shù)較高，立法難度較大，但有利于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確范圍和責(zé)任。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)采用分散式立法模式，即通過修訂相關(guān)法律法規(guī)，加入網(wǎng)絡(luò)反腐的內(nèi)容。這種立法模式靈活性、適應(yīng)性強(qiáng)，立法成本低，但不便于從整體上把握”[9]。筆者在自上而下和自下而上的立法模式的兼采中衡量考慮認(rèn)為，在現(xiàn)階段，第二種觀點(diǎn)相對來說更為合理及可行，主要基于這兩個方面的因素考慮：一是選擇網(wǎng)絡(luò)反腐立法模式時，需要符合我國的基本國情需要。從2003年網(wǎng)絡(luò)反腐創(chuàng)立開始，到目前為止，也就走過十幾年的歲月，需要完善的方面還有很多，在目前還處于發(fā)展初期這個階段，很難從整體層面上進(jìn)行把握。二是采用分散式立法模式，對保護(hù)網(wǎng)絡(luò)反腐更為有利。網(wǎng)絡(luò)反腐立法既涉及私法保護(hù)，又涉及公法保護(hù)，分散式立法模式使得保護(hù)的范圍更廣，可以說能延伸至法律體系的各個角落，更有利于全方位地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)反腐。

進(jìn)一步推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)反腐的立法工作，并不是只在原來的基礎(chǔ)上稍加修改即可，而是需要結(jié)合當(dāng)前的社會現(xiàn)實(shí)以及近幾年網(wǎng)絡(luò)反腐案例中出現(xiàn)的最新情況，使用全新的思路，對現(xiàn)有法律法規(guī)存在的漏洞與缺陷進(jìn)行整改，并且可適度借鑒適合我國當(dāng)前國情的國外網(wǎng)絡(luò)反腐的相關(guān)法律法規(guī)。我們在對制定法律進(jìn)行研究時，可先開展試點(diǎn)工作，檢驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)反腐的新法規(guī)能否經(jīng)受現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)，邊試邊改，及時完善現(xiàn)存的問題，之后再向全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。因此，在網(wǎng)絡(luò)反腐的立法進(jìn)程中，一方面涉及調(diào)整修改現(xiàn)有法律法規(guī)，例如在侵權(quán)責(zé)任法中對網(wǎng)民進(jìn)行“人肉搜索”需要承擔(dān)責(zé)任的例外情形進(jìn)行明確、在民法中對政府官員及其他公眾人物的隱私范圍進(jìn)行界定；在行政法中加強(qiáng)對權(quán)力濫用限制；在公司法中明確相關(guān)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營主體的刪帖程序及責(zé)任等。另一方面，在地方立法中，要積極建立健全相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)反腐法律制度，注重規(guī)范網(wǎng)絡(luò)反腐行為，為公民有效行使參政權(quán)提供保障，防止網(wǎng)絡(luò)反腐的行為失控。如完善違法追究制度，對網(wǎng)絡(luò)造謠、散布違法信息等損害他人和社會利益的行為通過法律途徑進(jìn)行懲處。又如出臺立法保障舉報人及其家屬的人身、財產(chǎn)安全，保障網(wǎng)絡(luò)反腐渠道的暢通。再如加強(qiáng)完善舉報補(bǔ)償制度和舉報人獎勵制度，補(bǔ)償舉報人因?yàn)榕e報承擔(dān)的精神損失和物質(zhì)損失，鼓勵舉報，激勵社會公民積極參與到網(wǎng)絡(luò)反腐中。在這些方面，地方立法的實(shí)際效果是明顯的。在我國，有的地方已經(jīng)開始嘗試對網(wǎng)絡(luò)反腐的工作機(jī)制進(jìn)行有益探究，為網(wǎng)絡(luò)反腐工作機(jī)制法制化提供了參考。

（二）網(wǎng)絡(luò)反腐在反腐法制體系中的現(xiàn)實(shí)功能

習(xí)總書記曾指出：“人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅。”隨著時代的發(fā)展和技術(shù)的變革，腐敗的手段越來越具有隱蔽性和秘密性，因而反腐的措施更加需要與時俱進(jìn)。在我國，網(wǎng)絡(luò)反腐領(lǐng)域的立法工作還沒有正式進(jìn)行，可以說尚處于空白狀態(tài)，因此，針對如何建立相關(guān)的法律體系方面進(jìn)行討論，在目前還為時尚早，在本文中，筆者只提出一些建設(shè)性的意見，以期有助于探析該領(lǐng)域地方立法的功能定位。有專家指出：“反腐敗國家立法在制度設(shè)計(jì)上要做到‘顧后，即以一部統(tǒng)一的、高位階的法律整合原有的制度，保障制度的有效實(shí)施。同時，更要‘瞻前，要有所突破、有所創(chuàng)新，要解決新問題，回應(yīng)新時代的要求。”[10]網(wǎng)絡(luò)反腐中的地方立法即是后者中的應(yīng)有之義。

1. 在腐敗治理制度體系中，反腐敗立法是根本，網(wǎng)絡(luò)反腐必須在此基礎(chǔ)上推進(jìn)法治化的建設(shè)工作。從腐敗治理體系的層面上來說，其立法建構(gòu)涵蓋的內(nèi)容非常多，其中包括專門立法與配套立法、中央立法與地方立法、程序立法與實(shí)體立法、整體立法與特殊立法、預(yù)防立法與懲治立法、國內(nèi)立法與國際合作立法等等，在內(nèi)容上要體現(xiàn)出這種多層次化。一方面，要制定統(tǒng)一的反腐敗法，注重對配套法規(guī)方面的完善，整合各方需求為制度規(guī)則，使法治反腐系統(tǒng)能實(shí)現(xiàn)有效銜接和有序運(yùn)行。另一方面，在我國戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的過程中，與之相應(yīng)的社會治理和國家治理制度體系也處于完善的態(tài)勢，這也對建構(gòu)法治反腐模式提出相應(yīng)的要求。尤其需要注意的是，對那些具有本源地位的反腐立法，應(yīng)留有一定的改進(jìn)空間，不要過于追求完美，簡單來說就是要體現(xiàn)一定的彈性。

2. 從階段上說，網(wǎng)絡(luò)反腐目前處于反腐法制發(fā)展的補(bǔ)充功能和有限功能階段。其一是補(bǔ)充功能。就該階段而言，最先始于官方嘗試構(gòu)建反腐輿情收集及互動機(jī)制方面，如2008年株洲市出臺的《關(guān)于建立網(wǎng)絡(luò)反腐倡廉工作機(jī)制的暫行辦法》就是其中的一個典型，其中規(guī)定市紀(jì)委、市監(jiān)察局以實(shí)名參與紅網(wǎng)論壇株洲版互動。其在現(xiàn)實(shí)意義方面，主要體現(xiàn)為釋放官方支持網(wǎng)絡(luò)反腐的這種信號，并引導(dǎo)民眾進(jìn)行合理合法發(fā)聲，并進(jìn)行集中收集和反饋。在次年的9月，最高檢對《人民檢察院舉報工作規(guī)定》進(jìn)行修訂，并在第14條認(rèn)可了網(wǎng)絡(luò)舉報所具有的可行性，其在實(shí)踐上與民間利用大眾網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行反腐不同，最高檢將網(wǎng)絡(luò)平臺限定于人民檢察院門戶網(wǎng)站或12309舉報網(wǎng)站。綜合而言，官方是比較重視民間反腐力量的，不過該力量在反腐中主要發(fā)揮的還是補(bǔ)充功能作用。其二是有限功能。伴隨網(wǎng)絡(luò)反腐愈演愈烈的態(tài)勢，2010年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了白皮書，即《中國的反腐敗和廉政建設(shè)》明確提出，要推進(jìn)舉報網(wǎng)站法規(guī)制度的建設(shè)工作，不斷完善舉報網(wǎng)站受理機(jī)制。而在地方實(shí)踐方面，重慶市人民檢察院于2010年出臺《網(wǎng)絡(luò)舉報（控告、申訴）信息處置試行辦法》并成立了專門的網(wǎng)絡(luò)信息管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)信息的收集、監(jiān)測和研判處理等工作。從現(xiàn)階段的實(shí)踐看，中央和地方側(cè)重不同，中央希望通過官方平臺引導(dǎo)民眾從官方渠道反腐，規(guī)避使用民間平臺產(chǎn)生不穩(wěn)定的可能性，而地方是從反腐的實(shí)際效能出發(fā)，專注于收集和研判各大網(wǎng)絡(luò)平臺信息。通過以上分析可以看出，針對民間力量參與網(wǎng)絡(luò)反腐，一方面希望民間力量能在反腐中發(fā)揮強(qiáng)大作用，另一方面又擔(dān)心輿論的不可控。對于網(wǎng)絡(luò)反腐來說，能否做到張弛結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對多元利益沖突的平衡，是當(dāng)前的一大難題，而地方立法已經(jīng)并將繼續(xù)謀求其中的有益嘗試。

（三）網(wǎng)絡(luò)反腐中地方立法的基本原則

1.合理劃分相關(guān)立法權(quán)限，充分發(fā)揮中央和地方的積極性。立法權(quán)不僅是治理體系中權(quán)力配置的本源，同時也是利益分配的本源，而對立法權(quán)限的分配，實(shí)際上是配置不同治理主體創(chuàng)制法律規(guī)范的權(quán)力。在網(wǎng)絡(luò)反腐的立法過程中，中央與地方在立法權(quán)力資源上的爭奪不會很激烈，更多的關(guān)注是在立法需求和立法技術(shù)層面，在國家的治理體系中對“促進(jìn)地方發(fā)展”和“維護(hù)法制統(tǒng)一”二者之間分寸把握的踟躕。簡言之，要做到上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒。誠如蘇力教授所言：“中國的立法體制應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一性和多樣性這兩個同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力，尋找黃金分割點(diǎn)”[11]，在保障地方自治與防止地方立法權(quán)濫用之間謀求平衡。

在網(wǎng)絡(luò)反腐的地方立法中，必須厘清究竟哪些事項(xiàng)為國家立法權(quán)所專屬，地方立法不可僭越；哪些領(lǐng)域?qū)儆谥醒爰暗胤骄闪⒎?，具體包括針對同一問題，除了中央可以立法之外，地方也可以進(jìn)行立法，其中中央主要負(fù)責(zé)制定原則，地方負(fù)責(zé)制定細(xì)則，也包括地方和中央在一些領(lǐng)域上都有立法權(quán)。①以網(wǎng)絡(luò)反腐的雙方，即舉報人和被舉報人為例，如希望能有效開展網(wǎng)絡(luò)反腐，則必須要對雙方進(jìn)行實(shí)體及程序兩方面的規(guī)制：在實(shí)體方面，如何在有效保護(hù)權(quán)利主體的同時，還能使公民在行使其監(jiān)督權(quán)時不遭受侵害。在權(quán)利設(shè)置及其邊界設(shè)定上，網(wǎng)絡(luò)反腐中所涉及的舉報人的言論自由權(quán)、知情權(quán)的行使，被舉報人隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)的侵犯等，這些公民的基本權(quán)利問題，應(yīng)該由中央立法解決。而在程序方面，如何進(jìn)行程序設(shè)置，對網(wǎng)絡(luò)反腐的主體進(jìn)行約束和保護(hù)，防止權(quán)利主體的行為逾越界限，讓社會公眾樹立正確的反腐法律信仰，從而形成和諧有序的社會關(guān)系，為網(wǎng)絡(luò)反腐創(chuàng)造一個良好的法治運(yùn)行機(jī)制，這些領(lǐng)域就是“中央和地方都可能立法”的領(lǐng)域。地方立法主體可在這個部分根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方性法規(guī)。只要在規(guī)范的內(nèi)容、方式上進(jìn)行審慎地選擇、周密地考量，網(wǎng)絡(luò)反腐中地方立法失敗的事例將會越來越少。

2.以科學(xué)立法杜絕和減少決策失誤，順應(yīng)法律體系自身發(fā)展規(guī)律。賦予地方相應(yīng)的立法權(quán)，且科學(xué)合理地行使該立法權(quán)，能為各地順利推進(jìn)改革提供安全保障，進(jìn)而為地方懲治腐敗提供有力支持。通過以往改革的經(jīng)驗(yàn)可以看出，部分成功的舉措正是首先由地方先探索出來，具有“地方合法性”之后才逐步在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。成功的改革經(jīng)驗(yàn)通過地方立法取得合法性，是對改革探索的一種鼓勵，有利于鼓勵更多優(yōu)質(zhì)改革舉措的提出和成功經(jīng)驗(yàn)的推廣。我們要從保證法律體系完整的層面上統(tǒng)籌安排網(wǎng)絡(luò)反腐中所進(jìn)行的地方立法，既要關(guān)注反腐實(shí)踐成效，又要用聯(lián)系的觀點(diǎn)敏銳觀察其對社會管理的影響，使其能與社會、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域中的立法進(jìn)行互動并協(xié)調(diào)推進(jìn)。在上位法的統(tǒng)領(lǐng)下，結(jié)合實(shí)際情況細(xì)化和完善法律法規(guī)，解決本地區(qū)網(wǎng)絡(luò)反腐中所出現(xiàn)的問題，使法規(guī)所具有的針對性和可操作性得以凸顯，重視地方立法的配套性和系統(tǒng)性，形成不留空白、相互呼應(yīng)和規(guī)范完整的網(wǎng)絡(luò)反腐法規(guī)。同時，要注重適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)空間和現(xiàn)實(shí)社會的不斷發(fā)展變化，做到立、改、廢、釋并重并舉，始終堅(jiān)持本地立法的實(shí)效性和科學(xué)性。

3.深入貫徹群眾路線，堅(jiān)持立法為民，鼓勵民眾理性參與。十九大報告中再次強(qiáng)調(diào)：“黨的一切工作必須以最廣大人民的根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)”“要堅(jiān)持把人民群眾的小事當(dāng)作自己的大事，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好生活”。腐敗問題一直是人民群眾密切關(guān)心的問題，應(yīng)當(dāng)以人民為主，由人民參與，讓人民監(jiān)督。在進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的立法中，要注重走群眾路線，借鑒本地民主立法、公開立法的成功經(jīng)驗(yàn)，提高社會公眾對地方性立法的參與度，充分發(fā)揮群眾的集體智慧，凝聚共識。簡單來說，就是要依靠群眾這個堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，把群眾滿意不滿意、贊成不贊成作為檢驗(yàn)地方立法質(zhì)量的最高標(biāo)準(zhǔn)。歸結(jié)起來需要做到以下三個方面：一是不能只顧及其中的某個方面，而是要做到統(tǒng)籌兼顧，注重協(xié)調(diào)各方利益，力爭實(shí)現(xiàn)求同存異，確保能適度公平地滿足不同階層的網(wǎng)民權(quán)益。二要嚴(yán)格對權(quán)力的行使進(jìn)行規(guī)范和制約，落實(shí)好監(jiān)督方面的工作，杜絕反腐中的地方保護(hù)主義。三要注重兼顧保護(hù)舉報人、被舉報人的合法權(quán)益，以法規(guī)“合度”調(diào)控網(wǎng)絡(luò)反腐的“熱度”，引導(dǎo)人民群眾理性反腐，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)社會向健康、穩(wěn)定、和諧發(fā)展的目標(biāo)邁進(jìn)。

要實(shí)現(xiàn)政治生態(tài)的綠水青山，既要有大禹治水的魄力，也要有愚公移山的決心。政治生態(tài)是一個地方政治生活現(xiàn)狀以及政治發(fā)展環(huán)境的集中反映，也是黨風(fēng)、政風(fēng)、社會風(fēng)氣的綜合體現(xiàn)，是政治治理領(lǐng)域的重點(diǎn)和難點(diǎn)。構(gòu)建良好政治生態(tài)，營造清正廉潔的從政環(huán)境，是全面從嚴(yán)治黨的重要命題，更關(guān)乎執(zhí)政黨的興衰存亡。網(wǎng)絡(luò)反腐尚屬于新生事物，有著強(qiáng)大的生命力，但作為新事物，也預(yù)示著它要走的路注定不會十分平坦、一帆風(fēng)順，網(wǎng)絡(luò)反腐所面臨的困難來自于腐敗問題的嚴(yán)重性和復(fù)雜性。目前，網(wǎng)絡(luò)反腐成長的最大阻力就是缺少法律的保障，在目前的歷史階段，為了營造良好的政治生態(tài)環(huán)境，地方立法有責(zé)任承擔(dān)起相應(yīng)的歷史使命，使網(wǎng)絡(luò)反腐所具有的載體特點(diǎn)能得以彰顯，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)反腐的優(yōu)勢作用，為網(wǎng)絡(luò)反腐工作創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境，在綜合法律體系的共同作用下，讓網(wǎng)絡(luò)反腐在反腐敗的道路上發(fā)揮出其真正不可比擬、無可替代的重要作用。

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責(zé)任編校 陳 瑤

Contemporary Analysis of Promoting Network Anti-Corruption with Local Legislation

LI Liyan1，2 （1. Institute for Modernization of the Rule of Law in China， Nanjing Normal University， Nanjing 210097， Jiangsu， China； 2. School of Humanity and Social Sciences， Nanjing University of Aeronautics and Astronautics， Nanjing 211106， Jiangsu， China）

Abstract： Network anticorruption as a new mode of anticorruption is playing a more and more prominent role in promoting the green development of political ecology and in preventing and beating corruption. During the process of legalization of network anticorruption， the potential of local legislation is to be further exploited. An analysis of the innate features of network anticorruption and local legislation yields the four dimensions of the innate requirements for the consummation of the legal system， the development laws of the legal system itself， differentiated requirements in social treatment， and the actual demand in the upgrading of network legislation， which clearly define the necessity of the interaction between the legal restrictions for network anticorruption and local legislation. An exploration into the possible path for the promotion of network anticorruption with local legislation is made based on this by means of the choice of the mode for legislation， the practical function of network anticorruption within the system of anticorruption， and the basic principles for local legislation in network anticorruption so that the ideals and requirements of “winning a glorious victory in the campaign against corruption” can be materialized.

Key words： network anticorruption； local legislation； political ecology