劉克

廢紙新政出臺(tái)背景

黨的“十九大”報(bào)告把“堅(jiān)持人與自然和諧共生”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，因此，必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，把節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境上升為基本國(guó)策。十九大明確提出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，把建設(shè)美麗中國(guó)作為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重大目標(biāo)，把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升到前所未有的戰(zhàn)略高度，集中體現(xiàn)了習(xí)近平總書(shū)記生態(tài)文明建設(shè)重要戰(zhàn)略思想。最近習(xí)近平總書(shū)記在湖北視察時(shí)明確表態(tài)，不搞大開(kāi)發(fā)，要搞大保護(hù)。

以上是國(guó)家層面的戰(zhàn)略構(gòu)想，在具體措施和做法方面，污染治理力度之大前所未有。國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施大氣、水、土壤污染防治三大行動(dòng)計(jì)劃，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)。具體到造紙行業(yè)，國(guó)家首先在造紙、火電和鋼鐵行業(yè)開(kāi)展了排污許可證管理制度。另外，工業(yè)和信息化部已經(jīng)發(fā)布文件要對(duì)造紙行業(yè)進(jìn)行能耗核查。據(jù)了解，能耗核查的處罰力度較大，污染排放和能耗不達(dá)標(biāo)的企業(yè)都是淘汰落后產(chǎn)能工作中重點(diǎn)關(guān)注的目標(biāo)，將會(huì)受到嚴(yán)厲制裁。中小型造紙企業(yè)在污染治理和能耗指標(biāo)上都與大型造紙企業(yè)有很大差距，所以污染排放和能耗核查將會(huì)對(duì)這些企業(yè)產(chǎn)生很大影響。

監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴(yán)前所未有。被稱為“史上最嚴(yán)”的新環(huán)境保護(hù)法從2015年實(shí)施以來(lái)，在打擊環(huán)境違法行為方面力度空前。各級(jí)環(huán)保部門下達(dá)行政處罰決定份數(shù)和罰款數(shù)額大幅增長(zhǎng)，查封扣押、停產(chǎn)限產(chǎn)、按日連續(xù)處罰、移送拘留成為遏制違法行為的重要手段和有力武器。為進(jìn)一步督察地方政府和環(huán)保部門全面落實(shí)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，2017年7月中央環(huán)保督察組分別進(jìn)駐內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏等八省區(qū)，在各地掀起環(huán)保督察風(fēng)暴。據(jù)統(tǒng)計(jì)，超過(guò)100人因破壞生態(tài)和污染環(huán)境被刑事拘留；黨政部門2000多人被問(wèn)責(zé)，多數(shù)被給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。2017年9月中旬，四川、湖北等省繼續(xù)開(kāi)展環(huán)保督察，此次環(huán)保督察已蔓延到全國(guó)20個(gè)省區(qū)，可見(jiàn)政策之嚴(yán)厲。在造紙行業(yè)，那些查出有環(huán)保問(wèn)題的企業(yè)基本已被取消進(jìn)口廢紙配額的發(fā)放，對(duì)一些大型造紙企業(yè)也產(chǎn)生了重大影響。某大型造紙企業(yè)，因查出環(huán)保問(wèn)題，2017年沒(méi)有申領(lǐng)到進(jìn)口廢紙配額。

從國(guó)家層面上看，上述措施和做法的力度依然不夠，所以國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》，其中把進(jìn)口廢紙含雜量上限從1.5%降至0.5%，這對(duì)造紙行業(yè)和廢紙回收行業(yè)都產(chǎn)生了巨大影響。從上述情況可以看出，對(duì)進(jìn)口廢紙進(jìn)行嚴(yán)格管理是黨中央為建設(shè)美麗中國(guó)、造福子孫后代做出的重大歷史舉措。

國(guó)家為何會(huì)出臺(tái)政策將進(jìn)口廢紙含雜量從1.5%降至0.5%？歸納起來(lái)主要是以下幾方面原因。

（1）根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，紙及紙板在全國(guó)GDP總量中僅占1.9%（其中還包括大量紙制品，紙及紙板可能只占1%左右），但造紙工業(yè)每年排放的COD，以2015年為例是33.54萬(wàn)t，而當(dāng)年全國(guó)工業(yè)COD排放總量為255.55萬(wàn)t，造紙工業(yè)不到1.9%的GDP貢獻(xiàn)產(chǎn)生的COD占全國(guó)COD排放總量的13.12%。國(guó)家必然會(huì)將造紙行業(yè)列入重點(diǎn)治理范圍。

（2）對(duì)含雜定義的認(rèn)識(shí)不同。許多人認(rèn)為雜質(zhì)就是沒(méi)用的東西，也就是廢物、垃圾。洋垃圾當(dāng)然不能進(jìn)口。在造紙行業(yè)的廢紙標(biāo)準(zhǔn)中雜質(zhì)更多是指不同于本類廢紙的其他種類廢紙，不應(yīng)該定義為洋垃圾。

（3）目前我國(guó)的廢紙回收率不到50%，如果將我國(guó)廢紙回收率提高到歐美、日本等國(guó)家的70%～80%的水平，由此增加的國(guó)內(nèi)廢紙正好與目前進(jìn)口廢紙的總量（約3000萬(wàn)t/a）持平，我國(guó)就不再需要進(jìn)口廢紙和洋垃圾了。

綜上所述，國(guó)家將進(jìn)口廢紙含雜量從1.5%降至0.5%，一是國(guó)家大政方針的要求，二是國(guó)家認(rèn)為中國(guó)造紙工業(yè)污染排放總量大，應(yīng)當(dāng)控制。

新政出臺(tái)對(duì)造紙企業(yè)和廢紙回收業(yè)的影響

國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》，提出全面禁止洋垃圾入境。時(shí)間表要求，2017年底前，全國(guó)禁止進(jìn)口環(huán)境危害大、群眾反映強(qiáng)烈的固體廢物；2019年底前，逐步停止進(jìn)口國(guó)內(nèi)資源可以替代的固體廢物。隨著政策出臺(tái)，560萬(wàn)t混合廢紙被禁止進(jìn)入國(guó)內(nèi)，這樣一來(lái)，原來(lái)由外廢占據(jù)的那部分廢紙?jiān)戏蓊~就形成了缺口，我國(guó)造紙企業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)廢紙需求將有所增加。

進(jìn)口廢紙含雜量新標(biāo)準(zhǔn)于2018年3月1日起執(zhí)行，而目前外廢的含雜量普遍在1%～5%，進(jìn)口廢紙中僅有工廠級(jí)廢紙的含雜量可以達(dá)到0.5%，這意味著進(jìn)口廢紙的進(jìn)口份額還會(huì)進(jìn)一步減少。2017年我國(guó)廢紙總消耗量為7500多萬(wàn)t，其中進(jìn)口廢紙2572萬(wàn)t，考慮到2018年混合廢紙嚴(yán)禁入境以及含雜量標(biāo)準(zhǔn)的提高，預(yù)計(jì)外廢進(jìn)口規(guī)模將明顯減少；從國(guó)內(nèi)紙廠角度來(lái)看，就意味著即使紙廠獲得了足夠的廢紙進(jìn)口許可額度，也很難采購(gòu)到含雜量低于0.5%的進(jìn)口廢紙。這將進(jìn)一步強(qiáng)化造紙企業(yè)在國(guó)廢市場(chǎng)的采購(gòu)需求，從而擴(kuò)大對(duì)國(guó)內(nèi)廢紙的需求。

近期，我國(guó)造紙行業(yè)新增產(chǎn)能對(duì)國(guó)內(nèi)廢紙需求也產(chǎn)生了影響。玖龍紙業(yè)新增120萬(wàn)t/a產(chǎn)能，太陽(yáng)紙業(yè)新增80萬(wàn)t/a產(chǎn)能；另外還有山鷹紙業(yè)收購(gòu)湖北昌泰、湖北榮成、黃岡晨鳴、金鳳凰等逾1000萬(wàn)t/a新增包裝紙產(chǎn)能；預(yù)計(jì)今后一段時(shí)間內(nèi)，造紙行業(yè)將出現(xiàn)1200萬(wàn)t/a新增產(chǎn)能。新產(chǎn)能的增加必然導(dǎo)致造紙廠儲(chǔ)備原料的增加，因此對(duì)廢紙?jiān)闲枨罅繉⑦M(jìn)一步增大。但從實(shí)際情況出發(fā)，新產(chǎn)能不可能是在同一時(shí)間、同一地點(diǎn)、同時(shí)增加，而是在不同時(shí)段、不同地點(diǎn).分時(shí)間、分批次地增加，因此，這就使得國(guó)內(nèi)廢紙需求缺口較小。一些小型造紙廠落后產(chǎn)能淘汰多出的廢紙，也會(huì)填補(bǔ)一部分缺口。

從廢紙回收行業(yè)看，2016年在G20峰會(huì)、環(huán)保壓力、網(wǎng)購(gòu)快遞帶動(dòng)、人民幣貶值等多重因素疊加作用下，包裝紙及紙板價(jià)格瘋漲。在工業(yè)包裝紙的價(jià)格拉動(dòng)下，廢紙價(jià)格不僅飛漲，還出現(xiàn)了一紙難求的現(xiàn)象。2017年上半年出現(xiàn)了階段性調(diào)整，價(jià)格小幅回落。2017年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》。環(huán)保部核查1792家企業(yè)，其中，對(duì)1074家企業(yè)提出立案處理處罰建議，占核查企業(yè)總數(shù)的60%。這次專項(xiàng)檢查之后不僅取消了一些企業(yè)的進(jìn)口廢紙配額，并從嚴(yán)控制進(jìn)口廢紙配額發(fā)放，導(dǎo)致進(jìn)口廢紙數(shù)量持續(xù)減少。市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)廢紙的需求量大增，A級(jí)廢黃紙板從1000多元/t已漲到最高突破3000元/t，目前在2400～2700元/t之間徘徊。國(guó)內(nèi)廢紙和進(jìn)口廢紙出現(xiàn)價(jià)格倒掛，質(zhì)量較好的進(jìn)口廢紙每噸比國(guó)內(nèi)廢紙便宜1000多元。從目前形勢(shì)判斷，今后一段時(shí)間國(guó)內(nèi)廢紙價(jià)格在高位徘徊，或繼續(xù)走高是大概率事件。

中國(guó)廢紙回收利用的發(fā)展趨勢(shì)

根據(jù)中國(guó)海關(guān)公布的數(shù)據(jù)，2018年一季度中國(guó)進(jìn)口廢紙393萬(wàn)t，同比減少49.5%。但根據(jù)各省提供的信息，各省造紙產(chǎn)量并沒(méi)有顯著下降，說(shuō)明國(guó)內(nèi)廢紙?zhí)钛a(bǔ)了缺口。根據(jù)江蘇省造紙行業(yè)數(shù)據(jù)，2017年江蘇省造紙工業(yè)紙板產(chǎn)量基本與上年持平，但廢紙用量有下降的趨勢(shì)，經(jīng)過(guò)對(duì)幾家大型紙廠進(jìn)行調(diào)查，自2017年下半年以來(lái)，國(guó)內(nèi)廢紙質(zhì)量有明顯提升，可以看出環(huán)保督察風(fēng)暴和新政實(shí)施也促進(jìn)了國(guó)內(nèi)廢紙質(zhì)量的提高。

另外，紙廠也認(rèn)為從現(xiàn)在的形勢(shì)看，在今后幾年內(nèi)，中國(guó)廢紙供應(yīng)依然緊缺，可以預(yù)計(jì)中國(guó)廢紙價(jià)格還會(huì)在高位徘徊，今后的2～3年內(nèi)還會(huì)是廢紙回收行業(yè)的黃金時(shí)期。

據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，中國(guó)紙張和紙板隨出口商品出口的數(shù)量大約在3000萬(wàn)t/a左右，現(xiàn)在我國(guó)每年進(jìn)口的2500萬(wàn)t國(guó)外廢紙，應(yīng)該是中國(guó)出口紙張的回流。如果廢紙進(jìn)口數(shù)量大幅下降，再通過(guò)加上新增產(chǎn)能，今后中國(guó)造紙行業(yè)將出現(xiàn)原料缺口。通過(guò)對(duì)紙廠的一些做法和設(shè)想進(jìn)行分析，可以預(yù)測(cè)，今后幾年中國(guó)的廢紙回收市場(chǎng)將會(huì)發(fā)生很大變化。

（1）中國(guó)造紙工業(yè)多年來(lái)國(guó)內(nèi)廢紙和進(jìn)口廢紙相輔相成的原料結(jié)構(gòu)平衡局面將被打破。在國(guó)家把節(jié)約資源和環(huán)境保護(hù)上升為國(guó)家基本大政方針的情況下，廢紙進(jìn)口必將受到嚴(yán)格監(jiān)管。利用環(huán)保督察和將要開(kāi)展的能耗督察，將淘汰一批規(guī)模小、污染大的落后產(chǎn)能，即使騰出一部分廢紙?jiān)瞎?yīng)給那些規(guī)模大、污染治理好的造紙企業(yè)，但缺口依然很大。因此未來(lái)幾年仍將是廢紙回收行業(yè)的黃金時(shí)期。

（2）造紙企業(yè)將會(huì)把廢紙回收過(guò)程當(dāng)作自身的原料車間進(jìn)行運(yùn)作、管理和經(jīng)營(yíng)。玖龍紙業(yè)在天津建設(shè)廢紙交易中心，山鷹紙業(yè)和華潤(rùn)啤酒公司合作定點(diǎn)回收啤酒箱。造紙廠從過(guò)去的產(chǎn)能擴(kuò)大投資，也轉(zhuǎn)向了廢紙?jiān)鲜召?gòu)基地的建設(shè)和發(fā)展，這是一個(gè)信號(hào)，大型造紙企業(yè)已經(jīng)意識(shí)到廢紙?jiān)系臓?zhēng)奪關(guān)系到企業(yè)的生死存亡，開(kāi)始把注意力轉(zhuǎn)向廢紙回收。如果造紙廠把重點(diǎn)放在廢紙回收方面，加上小型造紙廠淘汰落后產(chǎn)能，將促進(jìn)中國(guó)廢紙回收行業(yè)的集中度大幅提升。造紙廠和廢紙供應(yīng)商的合作關(guān)系一定會(huì)比現(xiàn)在緊密，二者之間會(huì)形成穩(wěn)定的合作關(guān)系?，F(xiàn)在這種哪家紙廠價(jià)格高、付款快，廢紙供應(yīng)商就往哪里送的局面一定會(huì)大幅改善。一些中間商伺機(jī)國(guó)貨，賺差價(jià)的投機(jī)行為也會(huì)得到抑制。

（3）兩網(wǎng)融合工作目前正在試點(diǎn)。從目前的情況看，在政府的扶持下，大型回收企業(yè)將會(huì)發(fā)揮主導(dǎo)作用。商務(wù)部過(guò)去推廣的城市再生資源回收體系，現(xiàn)在已經(jīng)逐步得到一些地方政府的認(rèn)可，如浙江省東陽(yáng)和永康正在試點(diǎn)，具體模式就是通過(guò)農(nóng)村超市進(jìn)行回收，再交給政府授權(quán)的回收中心，而這種回收中心就是由大型回收企業(yè)運(yùn)作的。從這個(gè)模式看，以后回收網(wǎng)點(diǎn)、打包站和交易中心都會(huì)設(shè)置進(jìn)入門檻。如果有政府參與，對(duì)回收網(wǎng)點(diǎn)和打包站設(shè)點(diǎn)布局，將其納入政府規(guī)劃，今后回收網(wǎng)點(diǎn)和打包站就會(huì)正規(guī)化。

（4）大型造紙企業(yè)去國(guó)外建廠，再將產(chǎn)品銷往國(guó)內(nèi)會(huì)是一個(gè)趨勢(shì)。從國(guó)家決心來(lái)看，即使對(duì)進(jìn)口廢紙含雜量指標(biāo)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，也絕不會(huì)恢復(fù)到1.5%，當(dāng)然也可能不進(jìn)行調(diào)整。從國(guó)外廢紙回收過(guò)程和分揀技術(shù)看，要達(dá)到含雜量0.5%的標(biāo)準(zhǔn)是有較大難度的。由于目前進(jìn)口廢紙和國(guó)內(nèi)廢紙價(jià)格倒掛，最高時(shí)每噸相差1000多元，周邊國(guó)家的瓦楞原紙和箱紙板價(jià)格已明顯低于國(guó)內(nèi)價(jià)格。據(jù)了解，2017年下半年開(kāi)始，中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)口瓦楞原紙和箱紙板，且增速很快。另外，前一階段國(guó)家有關(guān)部門在江蘇省調(diào)研時(shí)，兩個(gè)大型紙廠已表示有去東南亞建廠的意向。據(jù)了解，最近國(guó)內(nèi)已經(jīng)有造紙廠去美國(guó)調(diào)研，計(jì)劃建設(shè)廢紙漿廠，出口廢紙漿到中國(guó)，也是因?yàn)榭礈?zhǔn)600萬(wàn)t的混合廢紙不能出口到中國(guó)，以及進(jìn)口廢紙含雜量0.5%的標(biāo)準(zhǔn)很難達(dá)到，因此希望在美國(guó)直接把廢紙做成紙漿再出口到中國(guó)。另外，一些大型造紙廠在目前情況下提高國(guó)內(nèi)廢紙用量，肯定會(huì)造成成品紙質(zhì)量下降，為保證紙張質(zhì)量，適當(dāng)添加部分商品木漿，也是增加原料供給的一個(gè)辦法。