趙旭輝

根據(jù)不同的權(quán)力配置方式，歐洲國(guó)家移民機(jī)構(gòu)可以分為集中型和分散型兩種類型。一是集中型，即有關(guān)移民管理、服務(wù)、執(zhí)法的權(quán)力，統(tǒng)一由單個(gè)部門行使，如法國(guó)、德國(guó)、俄羅斯、瑞典、瑞士等。二是分散型，即有關(guān)移民管理、服務(wù)、執(zhí)法的權(quán)力，由不同部門分別行使，如英國(guó)、芬蘭等?？傮w上看，集中型國(guó)家是主流，且多為大陸法系國(guó)家，有集中行使權(quán)力的傳統(tǒng)；分散型國(guó)家多為英美法系國(guó)家，傳統(tǒng)上強(qiáng)調(diào)分權(quán)制衡，所以權(quán)力配置相對(duì)分散，但近年來也呈現(xiàn)出集權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)，說明移民事務(wù)屬于中央事權(quán)，需要更加集中、高效、權(quán)威地行使權(quán)力。

一、英國(guó)

1920年，英國(guó)內(nèi)政部成立了外國(guó)人事務(wù)處（Aliens Branch），1933年改名為移民事務(wù)處（Immigration Branch），1973年升格為移民及歸化局（Immigration and Nationality Directorate，IND），負(fù)責(zé)管理移民、庇護(hù)、難民識(shí)別、入籍、遣返等事務(wù)。2007年4月1日，移民及歸化局改組為邊境及移民調(diào)查署（Border and Immigration Agency，BIA）。2008年4月1日，英國(guó)將內(nèi)政部的邊境及移民調(diào)查署、外交部的簽證局（UK visas）、稅務(wù)及海關(guān)總署（HMRC）的入境口岸合并，組建英國(guó)邊境署（UK Border Agency，UKBA） ，編制2.35萬人，均隸屬于內(nèi)政部。2013年4月1日，英國(guó)邊境署撤銷，原職能分別由邊防警察局（Border Force）、移民執(zhí)法局（Immigration Enforcement）、簽證及移民局（Visas and Immigration）等承擔(dān)。

目前，英國(guó)與移民事務(wù)有關(guān)的部門主要有六個(gè)，分別是內(nèi)政部的邊防警察局（Border Force）、移民執(zhí)法局（Immigration Enforcement）、簽證及移民局（Visas and Immigration）、移民服務(wù)專員（OISC）、邊境及移民事務(wù)獨(dú)立監(jiān)察專員（ICIBI）以及司法部的監(jiān)獄、移民、遣返中心及短期留置獨(dú)立監(jiān)督委員會(huì)（IMBPIRC）。

1. 邊防警察局（Border Force）成立于2012年3月1日，編制8000人，分布在英國(guó)本土及海外的5個(gè)行動(dòng)區(qū)域、140余個(gè)港口及機(jī)場(chǎng)，旨在預(yù)防可能損害國(guó)家利益的人員、物品進(jìn)入英國(guó)，維護(hù)合法貿(mào)易及個(gè)人合法權(quán)益、保護(hù)海關(guān)收益，負(fù)責(zé)對(duì)出入境人員進(jìn)行檢查，搜查非法移民及其攜帶的物品，海上巡邏及搜查可疑船只，搜集情報(bào)，與警察及其他安全部門開展執(zhí)法合作。

2. 移民執(zhí)法局（Immigration Enforcement）成立于2012年4月1日，負(fù)責(zé)防控和監(jiān)督非法移民，維護(hù)移民法，與警察開展執(zhí)法合作，使移民符合政府戰(zhàn)略并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。移民執(zhí)法局設(shè)局長(zhǎng)一名，分管戰(zhàn)略、轉(zhuǎn)型及合作，刑事執(zhí)法，政策評(píng)估及遣返，國(guó)內(nèi)及國(guó)際行動(dòng)的副局長(zhǎng)（高級(jí)主管）四名。

3. 簽證及移民局（Visas and Immigration）成立于2013年4月，編制7500人，負(fù)責(zé)受理年均300萬人的簽證申請(qǐng)，作出是否同意申請(qǐng)者來英旅游、學(xué)習(xí)、工作的決定，審核加入英國(guó)國(guó)籍并永久居留的申請(qǐng)，根據(jù)《1951年日內(nèi)瓦公約》為符合條件的申請(qǐng)人提供庇護(hù)，處理有關(guān)申訴。

4. 移民服務(wù)專員（Office of the Immigration Services Commissioner，OISC）根據(jù)《1999年移民及庇護(hù)法》，負(fù)責(zé)管理移民咨詢行業(yè)，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，確保移民咨詢機(jī)構(gòu)符合資質(zhì)，處理對(duì)移民咨詢機(jī)構(gòu)的投訴。

5. 邊境及移民事務(wù)獨(dú)立監(jiān)察專員（Independent Chief Inspector of Borders and Immigration，ICIBI）根據(jù)《2007年英國(guó)邊境法》，設(shè)立于2008年4月1日，負(fù)責(zé)評(píng)估有關(guān)移民、庇護(hù)、國(guó)籍、海關(guān)事務(wù)的工作效能，監(jiān)督與刑事訴訟有關(guān)的犯罪預(yù)防、逮捕、調(diào)查行動(dòng)，確保政策依法合規(guī)，處理投訴，并向內(nèi)政部長(zhǎng)報(bào)告。2009年，ICIBI設(shè)立了國(guó)家信息獨(dú)立咨詢委員會(huì)（IAGCI），委員會(huì)共八人，由五名來自牛津大學(xué)、東方及非洲研究院（SOAS）等科研院校的個(gè)人委員以及三名來自英國(guó)移民及庇護(hù)事務(wù)特別法庭（First Tier Tribunal， Immigration and Asylum Chamber）、聯(lián)合國(guó)難民署（UNHCR）、移民法從業(yè)者協(xié)會(huì)（Immigration Law Practitioners Association，ILPA）的機(jī)構(gòu)代表組成。

6. 監(jiān)獄、移民、遣返中心及短期留置獨(dú)立監(jiān)督委員會(huì)（Independent Monitoring Boards of Prisons， Immigration， Removal Centre and Short Term Holding Rooms，IMBPIRC）隸屬于司法部，委員會(huì)由當(dāng)?shù)刂驹刚呓M成，每月工作兩至三天，有權(quán)到監(jiān)獄、遣返中心等處聽取有關(guān)當(dāng)事人的意見，反映問題。

二、法國(guó)

依據(jù)1945年11月2日法令，法國(guó)成立國(guó)家移民辦（Office national de limmigration，ONI），旨在吸引國(guó)外移民，以彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)戰(zhàn)后勞動(dòng)力的不足。20世紀(jì)70年代，國(guó)家移民辦增加了打擊非法雇用移民行為的職能，有權(quán)對(duì)違法雇主進(jìn)行罰款，并幫助被非法雇主剝削的外國(guó)人自愿返回原籍國(guó)。1990年后，國(guó)家移民辦改稱國(guó)際移民辦（Office des Migrations Internationales，OMI），增加了對(duì)在法居留三個(gè)月以上的外國(guó)人進(jìn)行醫(yī)療檢查監(jiān)督的職能。2005年1月18日，國(guó)際移民辦公室（OMI）和移民社會(huì)服務(wù)局（Service Social dAide aux Emigrants，SSAE）合并，組建外國(guó)人及移民服務(wù)局（Agence nationale de laccueil des étrangers et des migrations，ANAEM）。2009年3月25日，根據(jù)2009-331號(hào)法令，ANAEM和“國(guó)家促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)與機(jī)會(huì)平等處”（Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances，ACSE）的部分機(jī)構(gòu)合并，組建移民和融合辦（Office Fran?ais de lImmigration et de lIntégration，OFII）。

目前，法國(guó)移民管理機(jī)關(guān)包括內(nèi)政部和省政府。其中，內(nèi)政部的移民和融合辦（OFII）旨在為外國(guó)人移民法國(guó)以及法國(guó)人出國(guó)提供服務(wù)，負(fù)責(zé)出入境許可、醫(yī)療檢查監(jiān)督，為移民提供庇護(hù)、經(jīng)濟(jì)援助、就業(yè)指導(dǎo)，打擊非法雇傭移民的行為。國(guó)家警察總局的邊防管理中央局（Police Aux Frontieres）負(fù)責(zé)邊境證照查驗(yàn)、打擊非法移民、非法居留、非法就業(yè)等活動(dòng)，省政府負(fù)責(zé)為移民辦理居留證。

國(guó)家警察總局邊防管理中央局成立于1999年，經(jīng)過2003年的改革，目前下設(shè)一個(gè)指揮部、四個(gè)業(yè)務(wù)處以及數(shù)十個(gè)駐外辦事機(jī)構(gòu)。各分支機(jī)構(gòu)具體設(shè)置情況如下。

1. 指揮部。指揮部負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)助所有邊防警察履行職務(wù)，搜集、分析、提供有關(guān)情報(bào)信息。

2. 鐵路警察處。該處負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)運(yùn)營(yíng)者維護(hù)全國(guó)鐵路運(yùn)行安全，與鄰國(guó)開展聯(lián)合巡邏，并參與打擊非法移民。

3. 國(guó)際、跨界安全事務(wù)處。該處負(fù)責(zé)參與設(shè)計(jì)、起草和執(zhí)行有關(guān)國(guó)際、跨界警務(wù)規(guī)則，協(xié)調(diào)有關(guān)跨部門警務(wù)行動(dòng)，對(duì)邊境安全進(jìn)行監(jiān)控，并開展警務(wù)合作。

4. 非法移民事務(wù)處。根據(jù)1996年8月6日的96-691號(hào)法令，該處負(fù)責(zé)打擊非法移民、非法居留、非法就業(yè)活動(dòng)。該處下設(shè)三個(gè)科：（1）監(jiān)控科。（2）行動(dòng)科。該科下設(shè)中國(guó)、南亞、東南亞、中東/歐洲、非洲/南美洲等五個(gè)非法移民來源地的行動(dòng)組，一個(gè)案件調(diào)查組，一個(gè)技術(shù)支援與培訓(xùn)組。（3）情報(bào)分析科。該科下設(shè)三個(gè)組：跨部門協(xié)作組、戰(zhàn)略分析組、公共關(guān)系組（UFRP）。

5. 資源處。該處負(fù)責(zé)預(yù)算分析、會(huì)計(jì)和物資管理。

6. 駐外機(jī)構(gòu)。邊防管理中央局在各地設(shè)有北部、東部、東南部、南部、西南部、西部、法屬圭亞那等七個(gè)跨區(qū)域辦事處，奧利、布爾熱等兩個(gè)機(jī)場(chǎng)辦事處，新喀里多尼亞、波利尼西亞、圣皮埃爾和密克隆群島、馬約特島等四個(gè)海外辦事處，45個(gè)駐省辦事處，7個(gè)鐵路辦事處，7個(gè)情報(bào)分析與管理處，十個(gè)航空警務(wù)處，15個(gè)行政拘留中心。此外，邊關(guān)管理中央局還在歐洲參與組建了10個(gè)加強(qiáng)警察與海關(guān)合作中心（CCPD），與德國(guó)、比利時(shí)、西班牙、意大利、瑞士和盧森堡有關(guān)部門共同組建了4個(gè)聯(lián)合警察局。

三、德國(guó)

1953年，聯(lián)邦德國(guó)成立聯(lián)邦難民局，接受來自東德、蘇聯(lián)的難民。2005年，聯(lián)邦難民局改組為聯(lián)邦移民及難民局（Bundesamt für Migration und Flüchtlinge，BAMF），總部位于紐倫堡，負(fù)責(zé)以下事項(xiàng)：難民庇護(hù)；永久居留權(quán)；外國(guó)人登記；管理移民個(gè)人信息；歐洲及國(guó)際合作；人道主義難民救援；接受蘇聯(lián)猶太移民；移民融合為移民提供德語(yǔ)及就業(yè)培訓(xùn)；移民咨詢；為移民融入社區(qū)提供基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目支持；歸化測(cè)試；承擔(dān)國(guó)家與穆斯林對(duì)話委員會(huì)（2006年成立）的日常工作；整合、宣傳移民政策信息。

聯(lián)邦移民及難民局設(shè)有局長(zhǎng)一名、副局長(zhǎng)（Deputy Head/Vice President）兩名、部門主管（Directorates-General）八名。

聯(lián)邦移民及難民局總部設(shè)以下八個(gè)部門。

1. 總部及人力資源部下設(shè)人力資源及財(cái)務(wù)處、法務(wù)處等兩個(gè)處。

2. 與庇護(hù)及移民有關(guān)的國(guó)際行動(dòng)與政策部下設(shè)歐盟事務(wù)管理處、移民、庇護(hù)及移民信息中心、庇護(hù)、偵查及安全處、國(guó)際合作處等四個(gè)處（中心）。

3. 移民融合及社會(huì)凝聚部下設(shè)移民融合處、培訓(xùn)及咨詢處等兩個(gè)處。

4. 北部事務(wù)部下轄柏林、不萊梅等九個(gè)地方的分支機(jī)構(gòu)。

5. 南部事務(wù)部下轄黑森等四個(gè)地方的分支機(jī)構(gòu)。

6. 北部事務(wù)部下轄巴伐利亞等七個(gè)地方的分支機(jī)構(gòu)。

7. 基礎(chǔ)設(shè)施及信息技術(shù)部下設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施處、信息技術(shù)處等兩個(gè)處。

8. 行政管理及規(guī)則部下設(shè)行政管理及政務(wù)聯(lián)絡(luò)處、國(guó)會(huì)問詢處、風(fēng)險(xiǎn)管理處、項(xiàng)目規(guī)劃處、公共關(guān)系處、出版處等六個(gè)處。

聯(lián)邦移民及難民局在各地設(shè)有50個(gè)地方分局（branch/regional offices）、21個(gè)庇護(hù)接待中心（Reception centres，受理庇護(hù)申請(qǐng)、醫(yī)學(xué)檢查、信息采集）、四個(gè)決策中心（Decision-making centres，審批敘利亞、伊拉克、厄立特里亞難民提出的庇護(hù)申請(qǐng)）、五個(gè)接待中心（Processing lines，為庇護(hù)申請(qǐng)者提供登記、拍照、醫(yī)學(xué)檢查、指紋提取等服務(wù)）、兩個(gè)等候室（Waiting rooms提供緊急救助、采集信息與警方數(shù)據(jù)庫(kù)比對(duì)）。

四、俄羅斯

1992年6月14日，俄羅斯成立聯(lián)邦移民局（Federal Migration Service，F(xiàn)MS），取代原勞動(dòng)及就業(yè)部的移民委員會(huì)。1993年，俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部根據(jù)聯(lián)邦政府決議，負(fù)責(zé)簽發(fā)護(hù)照、公民登記及地址查詢、入境許可、外國(guó)公民和無國(guó)籍人在俄羅斯的停留登記、簽發(fā)居留權(quán)、執(zhí)行國(guó)籍法、打擊移民犯罪。1999年，時(shí)任俄羅斯總統(tǒng)葉利欽簽署法令，將聯(lián)邦移民局改組為聯(lián)邦事務(wù)、民族及移民政策部。2001年，普京簽署法令，撤銷聯(lián)邦事務(wù)、民族及移民政策部，改由聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部管理移民事務(wù)。2002年2月23日，俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部成立移民事務(wù)部（Department for Migration Affairs）。2004年7月19日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署法令，決定重建聯(lián)邦移民局。2006年1月1日，聯(lián)邦移民局正式重建，隸屬于內(nèi)務(wù)部，負(fù)責(zé)護(hù)照、簽證、移民管理等事務(wù)。2012年，聯(lián)邦移民局從隸屬于內(nèi)務(wù)部改為聯(lián)邦政府直屬。2016年4月5日，聯(lián)邦移民局再次撤銷，原職能由內(nèi)務(wù)部的移民事務(wù)總局（GUVM）承擔(dān)。目前，移民事務(wù)總局負(fù)責(zé)起草和執(zhí)行國(guó)家移民政策和法律，實(shí)施移民監(jiān)督管理，提供移民服務(wù)。

五、瑞典

瑞典移民局（Swedish Migration Agency）隸屬于司法部，在全國(guó)設(shè)有40個(gè)辦事處，負(fù)責(zé)審批到瑞典訪問、避難、永久居留的申請(qǐng)，為難民在申請(qǐng)庇護(hù)期間提供食宿。如果移民局同意申請(qǐng)人在瑞典居住，將給地方市、鎮(zhèn)議會(huì)發(fā)放補(bǔ)償金，由地方市、鎮(zhèn)議會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)難民進(jìn)行安置就業(yè)、提供公共服務(wù)。如果移民局不同意申請(qǐng)人在瑞典居住，將負(fù)責(zé)遣返難民。此外，瑞典司法部所轄的警察總局（Swedish Police Authority）負(fù)責(zé)打擊移民犯罪。

截至2016年4月，瑞典移民局總部設(shè)局長(zhǎng)一名，分管行動(dòng)、服務(wù)質(zhì)量的副局長(zhǎng)兩名，指揮部、行動(dòng)部、服務(wù)質(zhì)量部等三大部門以及局長(zhǎng)辦、國(guó)內(nèi)合作處、歐盟事務(wù)處、監(jiān)督處、內(nèi)部審計(jì)處、情報(bào)分析處等六個(gè)直屬處。指揮部隸屬于局長(zhǎng)，下設(shè)人事處、公共關(guān)系處、發(fā)展處、財(cái)務(wù)處、法務(wù)處、行動(dòng)支援處、國(guó)際合作處等七個(gè)處。行動(dòng)部隸屬于行動(dòng)副局長(zhǎng)，下設(shè)東、南、西、北、中、斯德哥爾摩等六個(gè)地方分局以及拘留處、訴訟（litigation）處兩個(gè)處。各分局設(shè)有若干辦事處，負(fù)責(zé)接待難民、受理各類申請(qǐng)。拘留處負(fù)責(zé)對(duì)難民進(jìn)行收容遣送。訴訟處負(fù)責(zé)有關(guān)移民案件的出庭應(yīng)訴。

六、瑞士

瑞士聯(lián)邦移民局（The Federal Office for Migration，F(xiàn)OM）成立于2005年1月1日，由原聯(lián)邦難民局（the Federal Office for Refugees，F(xiàn)OR）、聯(lián)邦移民及融合局（the Federal Office of Immigration， Integration and Emigration ，IMES）合并而成，負(fù)責(zé)出入境及停居留、庇護(hù)許可，外國(guó)人就業(yè)、入籍、融合及遣返等事務(wù)。聯(lián)邦移民局設(shè)局長(zhǎng)一名，副局長(zhǎng)一名，局長(zhǎng)下轄庇護(hù)、移民及融合處、國(guó)際合作處、規(guī)劃及資源處等四個(gè)處，副局長(zhǎng)下轄行政管理處、聯(lián)邦中心、信息及公共關(guān)系處、法務(wù)處等四個(gè)處（中心）。

七、芬蘭

芬蘭移民事務(wù)涉及多個(gè)部門，包括內(nèi)政部及其下屬的移民局、邊防局、警察總局，外交部及其駐外使領(lǐng)館，就業(yè)及經(jīng)濟(jì)部及其所轄就業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦事處、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通運(yùn)輸及環(huán)境服務(wù)中心，教育部及其所轄國(guó)際交流中心，司法部、赫爾辛基行政法院、最高法院、地方政府等。

其中，內(nèi)政部負(fù)責(zé)制定移民政策，推動(dòng)移民立法，對(duì)移民局進(jìn)行指導(dǎo)，設(shè)置或撤銷難民接待中心。移民局、邊防局、警察總局均有拒絕入境權(quán)。警察總局、邊防局有驅(qū)逐出境建議權(quán)，移民局有驅(qū)逐出境決定權(quán)，警察總局負(fù)責(zé)執(zhí)行驅(qū)逐出境。

移民局負(fù)責(zé)審批移民居留許可、受理庇護(hù)申請(qǐng)、接待難民并提供人道主義援助、特殊情形下的特別許可，發(fā)放護(hù)照等工作，設(shè)局長(zhǎng)一名、副局長(zhǎng)一名，移民處、庇護(hù)處、接待處、國(guó)籍處、公共關(guān)系處、管理與發(fā)展處、規(guī)劃與財(cái)務(wù)處、法務(wù)處、信息系統(tǒng)管理處等九個(gè)處，現(xiàn)有工作人員800人。

警察總局負(fù)責(zé)芬蘭公民、歐盟居民的居留許可，審批特別許可。警察總局下設(shè)犯罪調(diào)查局、國(guó)家安全與情報(bào)局、警察學(xué)院等三個(gè)業(yè)務(wù)局（校），法務(wù)處、國(guó)際及歐盟事務(wù)處、規(guī)劃處等三個(gè)直屬處室以及11個(gè)地方警察局。2015年，警察總局共有工作人員1.05萬人（警民比為萬分之十九），其中正式警察7500人（警民比為萬分之十四）、文職人員3000人，年度預(yù)算7.8億歐元，其中6.9億歐元（約占88.5%）由地方財(cái)政承擔(dān)，0.9億歐元（約占11.5%）由中央財(cái)政承擔(dān)。

邊防局成立于1919年3月21日，負(fù)責(zé)邊境管理（包括邊境巡邏檢查、犯罪偵查等）、海上搜救等，設(shè)有一個(gè)總部及其所轄人事處、邊境及海岸警衛(wèi)處、技術(shù)處、法務(wù)處、規(guī)劃及財(cái)務(wù)處等五個(gè)處，一支空中巡邏隊(duì)，一個(gè)邊防學(xué)院，東南芬蘭、拉普蘭、北卡累利阿、凱努等四個(gè)陸上分局，芬蘭灣、西芬蘭等二個(gè)海岸分局以及各陸上（海岸）分局所轄的15個(gè)邊防營(yíng)，共有3800名現(xiàn)役人員、12600名預(yù)備役人員。

外交部及其駐外使領(lǐng)館負(fù)責(zé)簽證。

就業(yè)及經(jīng)濟(jì)部的就業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦事處負(fù)責(zé)受雇他人者（employed person）的居留許可，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通運(yùn)輸及環(huán)境中心負(fù)責(zé)自謀職業(yè)者（self-employed）的居留許可，為難民及獲批庇護(hù)者發(fā)放居住證，并與地方市鎮(zhèn)議會(huì)共同負(fù)責(zé)移民的社會(huì)融合。

除此之外，司法部、最高法院、赫爾辛基行政法院負(fù)責(zé)處理與移民有關(guān)的訴訟。教育部負(fù)責(zé)與移民有關(guān)的教育及文化事務(wù)。