陳照強(qiáng)

摘要：近年來，隨著新預(yù)算法、政府會計(jì)基本準(zhǔn)則等政府會計(jì)法規(guī)、準(zhǔn)則的頒布，政府會計(jì)改革逐步進(jìn)入了改革深水區(qū)，開啟了我國政府會計(jì)發(fā)展的新篇章。基于此，本文主要就政府會計(jì)改革的最新動態(tài)及目前仍存在的問題進(jìn)行了研究。首先，文章深度剖析了政府會計(jì)的本質(zhì)屬性，并且簡要回顧了我國政府會計(jì)的改革歷程以及列舉了此次改革較之以往獨(dú)有的特點(diǎn)；其次，研究了目前政府會計(jì)需要進(jìn)行改革的必要性及此次改革要達(dá)到的目標(biāo)；緊接著，比較了政府綜合資產(chǎn)負(fù)債表和行政單位資產(chǎn)負(fù)債表 ；再次，分析了相關(guān)改革政策特別是重大改革成果；最后探析了需要進(jìn)一步完善的改革重點(diǎn)和難點(diǎn)，并相應(yīng)提出了幾點(diǎn)措施。

關(guān)鍵詞：政府會計(jì)改革；政府會計(jì)基本準(zhǔn)則；新預(yù)算法；政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告；跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；全口徑預(yù)算

中圖分類號：F234 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-7517（2018）08-0003-03

1 政府會計(jì)概念

政府會計(jì)的界定問題有助于明確政府會計(jì)的性質(zhì)，是探究政府會計(jì)改革問題的前提在不同的歷史時(shí)期，政府會計(jì)也有著不同的本質(zhì)規(guī)定。

21世紀(jì)以前，我國政府會計(jì)普遍被稱為預(yù)算會計(jì)。21世紀(jì)以后，隨著對政府會計(jì)的關(guān)注，預(yù)算會計(jì)與政府會計(jì)的概念逐漸得到區(qū)分。本文根據(jù)最近出臺的政府會計(jì)基本準(zhǔn)則，將政府會計(jì)劃分為兩大快，即財(cái)務(wù)會計(jì)和預(yù)算會計(jì)。預(yù)算會計(jì)服務(wù)于預(yù)算管理，從動態(tài)核算財(cái)政資金流量；財(cái)務(wù)會計(jì)服務(wù)于政府財(cái)務(wù)管理，從靜態(tài)核算政府財(cái)產(chǎn)存量。

2 政府會計(jì)改革目標(biāo)

2.1 政府會計(jì)改革需要科學(xué)反映出政府績效評價(jià)

政府會計(jì)涉及記錄、披露、監(jiān)督政府財(cái)政資金以及政府機(jī)構(gòu)的績效評價(jià)，是政府治理的一個(gè)重要組成部分。政府會計(jì)信息質(zhì)量能夠反映出政府相關(guān)部門的決策有效性程度，同時(shí)通過政府會計(jì)報(bào)表體系，政府的財(cái)務(wù)績效和公共受托責(zé)任也可以得到反映。

2.2 政府會計(jì)改革應(yīng)該合理把握財(cái)務(wù)信息透明程度

目前，國家倡導(dǎo)建設(shè)公開透明的法治政府?，F(xiàn)行的政府會計(jì)系統(tǒng)難以滿足外部利益相關(guān)者做出合理決策，政府會計(jì)外部監(jiān)督也無法有效執(zhí)行。另外，自從人民幣加入國際貨幣基金組織的一籃子貨幣之一后，許多國家和國際組織對我國的財(cái)政信息給予更多的關(guān)注。

2.3 政府會計(jì)改革需要有效管理政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

政府債務(wù)的可控性是政府可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一。目前，各級政府反映的債務(wù)只是總體債務(wù)的很小一部分，使得政府會計(jì)體系監(jiān)督與控制功能空位?？煽俊⒓皶r(shí)的政府債務(wù)及時(shí)有助于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)、防范和化解。

3 政府會計(jì)近期改革成果及其影響

3.1政府會計(jì)基本準(zhǔn)則

2015年10月23日，財(cái)政部公布了《財(cái)政會計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，自2017年1月1日起實(shí)施，由此拉開了制定政府會計(jì)準(zhǔn)則的帷幕。多年來，與企業(yè)會計(jì)可以實(shí)行企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則不同，我國政府會計(jì)并沒有自己獨(dú)立的一套準(zhǔn)則體系，執(zhí)行的只是預(yù)算會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，而且被劃分為總預(yù)算會計(jì)制度，事業(yè)及行政單位會計(jì)準(zhǔn)則制度三大體系。基本準(zhǔn)則是政府會計(jì)的概念框架，不僅指導(dǎo)制定具體準(zhǔn)則和制度，而且給政府會計(jì)實(shí)務(wù)問題的解決提供了基本的處理及判斷原則，為政府財(cái)務(wù)報(bào)告的正確編制提供了基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范。

3.2 新預(yù)算法

2014年8月31日，經(jīng)過十多年的思考及多次審查，終于在第十二屆全國人大常委會上首次通過了經(jīng)過修訂的預(yù)算法，自次年起實(shí)施。該預(yù)算法有以下重大突破。一是實(shí)施全口徑預(yù)算制度，加強(qiáng)制定預(yù)算的透明公開。二是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，使預(yù)算的控制方式加以改善。三是加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。允許地方政府舉借債務(wù)的同時(shí)，從債務(wù)主體用途、規(guī)模、方式、控制風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行限制。四是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，這對于縮小地區(qū)間財(cái)力差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用。預(yù)算法不僅是政府預(yù)算會計(jì)領(lǐng)域的最為基本的法律制度，也是中國特色社會主義法律體系中的一部重要法律制度。此次修訂推進(jìn)了政府預(yù)算管理的民主化，科學(xué)化以及法制化，提高了國家治理水平。

3.3預(yù)算財(cái)務(wù)相分離，權(quán)責(zé)發(fā)生制步入新時(shí)代

政府會計(jì)基本準(zhǔn)則的發(fā)布標(biāo)志著中國政府會計(jì)開始過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。準(zhǔn)則規(guī)定政府會計(jì)核算體系包括相互獨(dú)立又有聯(lián)系的財(cái)務(wù)會計(jì)和預(yù)算會計(jì)。其中財(cái)務(wù)會計(jì)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，預(yù)算會計(jì)以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)。該規(guī)定可以認(rèn)為結(jié)束了15年來理論及關(guān)于中國政府會計(jì)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制還是收付實(shí)現(xiàn)制這個(gè)問題的爭論。政府財(cái)務(wù)會計(jì)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，政府的各種經(jīng)濟(jì)資源就會得到準(zhǔn)確、及時(shí)的反映，而且權(quán)責(zé)發(fā)生制更加注重長期經(jīng)濟(jì)決策，有助于實(shí)現(xiàn)政府會計(jì)目標(biāo)。

3.4跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

新《預(yù)算法》提出“建立跨年度預(yù)算平衡”，該規(guī)定避免了原預(yù)算平衡機(jī)制的弊端。另一方面，它也在提高政府預(yù)算管理的前瞻性、配合財(cái)政政策調(diào)節(jié)等方面具有重大意義，給今后預(yù)算改革指明了方向。

3.5全口徑預(yù)算

新預(yù)算法第四條規(guī)定“政府所有收支都應(yīng)納入預(yù)算管理”，要求將政府收支全部納入全口徑預(yù)算。不僅包括之前的公共預(yù)算，還增加了政府性基金預(yù)算、社會保障預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。這背后的旨意是要擴(kuò)大政府預(yù)算的審批權(quán)適用范圍，降低政府預(yù)算編制權(quán)的自由度。全口徑預(yù)算對全部政府收支進(jìn)行預(yù)算管理，這不僅僅使財(cái)政資金得以規(guī)范，還涉及了地方政府的事權(quán)，將地方政府的財(cái)權(quán)及事權(quán)進(jìn)行匹配，使政府行為通過預(yù)算受到人大等機(jī)構(gòu)的控制，對今后的政府財(cái)政改革具有重要的意義。

4 對策

4.1 提高政府會計(jì)信息質(zhì)量

1）完善內(nèi)部控制制度

健全的內(nèi)部控制制度可以在一定程度上保證政府會計(jì)信息的可靠性。一方面，政府部門應(yīng)該優(yōu)化部門環(huán)境，努力營造好披露正確信息的好氛圍。這主要表現(xiàn)在部門領(lǐng)導(dǎo)和部門人員對內(nèi)部控制的認(rèn)識和態(tài)度。另一方面，建立有效的控制程序。一是業(yè)務(wù)授權(quán)程序，保證業(yè)務(wù)經(jīng)手人在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)工作。二是責(zé)任劃分程序，通過合理劃分各項(xiàng)業(yè)務(wù)涉及的責(zé)任，使各環(huán)節(jié)每一個(gè)人能自動檢查其他人的工作，防止出現(xiàn)錯(cuò)誤行為和舞弊行為。三是會計(jì)控制程序，保證及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地反映所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。四是資產(chǎn)使用控制程序，通過規(guī)定使用有關(guān)資產(chǎn)的人的范圍、方式、期限等，確保各項(xiàng)資產(chǎn)的安全。

2）對違反會計(jì)相關(guān)法規(guī)的人員加大處罰力度

法律法規(guī)是提高政府會計(jì)信息質(zhì)量的重要保障。對那些不遵守會計(jì)法規(guī)，為謀取個(gè)人利益而鋌而走險(xiǎn)的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員應(yīng)該要嚴(yán)格執(zhí)法，鐵面無私，杜絕賞罰不明、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，維護(hù)會計(jì)法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

3）完善會計(jì)監(jiān)督體系

分為內(nèi)部和外部會計(jì)監(jiān)督。一方面，要健全單位內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督機(jī)制，包括職責(zé)分工制度、內(nèi)部審計(jì)制度、財(cái)產(chǎn)清查制度和重要事項(xiàng)決策程序制度等。會計(jì)人員發(fā)現(xiàn)賬實(shí)不符的應(yīng)及時(shí)處理。另一方面，建立健全外部會計(jì)監(jiān)督體系，主要是審計(jì)部門，使其與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對會計(jì)的再監(jiān)督，最終達(dá)到提高政府會計(jì)信息質(zhì)量的目的。

4.2應(yīng)對全口徑預(yù)算現(xiàn)實(shí)障礙

1）降低部門利益的擾動概率

建立地方支出責(zé)任與事權(quán)相匹配的制度，改變行政性分權(quán)，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)。另外，樹立非稅收入國家財(cái)產(chǎn)的理念，將部門所有轉(zhuǎn)為公共所有。在實(shí)踐中，政府部門認(rèn)為多征多得、部門所有，這是中央和地方財(cái)政關(guān)系不明確的結(jié)果。

2）完善現(xiàn)有的法定支出

為了觀察法定自出的設(shè)置是否有效，可以通過績效評估對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。具體來說，可以設(shè)置績效審計(jì)、績效指標(biāo)體系，在相關(guān)的部門法規(guī)實(shí)行一段時(shí)間后，經(jīng)過調(diào)查使用成本效益判斷法規(guī)的可行性，并相應(yīng)提出修正方案。通過評估法定支出的績效，對現(xiàn)有的法定支出實(shí)行動態(tài)的退出機(jī)制。

3）改進(jìn)人大預(yù)算審查制度

改進(jìn)預(yù)算的審查程序，加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性合理審查，可以再日后修訂的預(yù)算法中加以完善。組建專門的人大預(yù)算審查機(jī)構(gòu)，加大使用財(cái)政法規(guī)領(lǐng)域的專門人才進(jìn)行審批，提高審批質(zhì)量。另外，延長預(yù)算草案的審批時(shí)間，留足時(shí)間讓人大代表進(jìn)行充分的討論、商議，提高人大的監(jiān)督效能。除此之外，給予人大代表相應(yīng)的預(yù)算修正權(quán)，以解決“整體通過”“整體否決”的草率性。

4.3破解編制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告難題

1）制定科學(xué)方案，應(yīng)對組織協(xié)調(diào)難題

為了保證編制工作能夠有序展開，制定一套全面、可行、井然有序的工作方案十分必要。方案內(nèi)容主要包括工作步驟、工作要求、職責(zé)分工、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面，制定盡量詳細(xì)，這樣就更貼近實(shí)際，效果也就越明顯。

2）清查資產(chǎn)，分類處理負(fù)債

為了全面反映政府資產(chǎn)，各級國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)該組織本級行政單位對其使用或控制的國有資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資，消除資產(chǎn)管理盲點(diǎn)，防止國有資產(chǎn)流失。對于土地、河流、礦藏等資源，國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)該組織相關(guān)單位進(jìn)行核算清查。無法量化、不符合資產(chǎn)確認(rèn)條件的政府資產(chǎn)，應(yīng)該在附注中披露相關(guān)信息。根據(jù)的不同債務(wù)類型，進(jìn)行不同的處理。對于顯性債務(wù)應(yīng)該根據(jù)會計(jì)規(guī)則對其核算，對其上報(bào)的報(bào)表逐項(xiàng)把關(guān)。對于隱性債務(wù)，無法量化、不符合債務(wù)確認(rèn)條件的政府債務(wù)，應(yīng)該在附注中進(jìn)行合理披露相關(guān)信息。

3）改進(jìn)報(bào)表轉(zhuǎn)換表格

對每套決算報(bào)表涉及相應(yīng)的轉(zhuǎn)換表，將調(diào)整金額、抵消金額、轉(zhuǎn)換金額設(shè)計(jì)成相互獨(dú)立的三個(gè)欄目。各套報(bào)表在完成調(diào)整、抵銷、轉(zhuǎn)換后，再對補(bǔ)充表進(jìn)行匯總。

4.4加強(qiáng)政府會計(jì)人才培養(yǎng)

高校是培養(yǎng)人才的主力軍，應(yīng)該將高校政府會計(jì)人才培養(yǎng)的目標(biāo)定位于具有政府會計(jì)專業(yè)技能與知識的專人人才，使學(xué)生畢業(yè)后能夠立即適應(yīng)政府部門的財(cái)會審計(jì)工作。細(xì)化政府會計(jì)人才需要培養(yǎng)的內(nèi)容，優(yōu)化政府會計(jì)學(xué)科建設(shè)。高校在設(shè)置課程時(shí)應(yīng)該適當(dāng)交叉，即在財(cái)政學(xué)中設(shè)置會計(jì)學(xué)方向，或讓會計(jì)學(xué)的學(xué)生有機(jī)會選修與財(cái)政專業(yè)相關(guān)的課程。改進(jìn)對學(xué)生的培養(yǎng)方式，針對性培養(yǎng)一批未來專門從事政府會計(jì)工作的梯隊(duì)。

5 結(jié)束語

本次政府會計(jì)改革是在我國進(jìn)行全面深化改革，完善中國特色社會主義制度，加強(qiáng)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的大背景下進(jìn)行的，有著更高的期望和要求，也得到了高層的極大關(guān)注。本次改革必然會牽涉到部分人員或集團(tuán)的利益，他們定會暗中阻礙改革的進(jìn)度，加上本次改革的各種技術(shù)性障礙，可想改革難度之大。這需要相關(guān)部門單位拿出壯士斷腕的勇氣，以必勝的信念完成政府會計(jì)改革的目標(biāo)，否則越往后改革難度就會越大，國家利益損失也會越多。只有通過政府會計(jì)改革，才能建立出一個(gè)及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地反映政府財(cái)務(wù)狀況的會計(jì)系統(tǒng)，才能打造出一個(gè)廉潔透明、、良法善治人民滿意的服務(wù)型政府。

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