朱萬悅

“危機(jī)”是指突然發(fā)生或可能發(fā)生的危及組織形象、利益、生存的突發(fā)性或?yàn)?zāi)難性事故、事件。“危機(jī)管理”以往通常應(yīng)用于企業(yè)管理中，是指企業(yè)為應(yīng)付各種危機(jī)情況所進(jìn)行的規(guī)劃決策、動(dòng)態(tài)調(diào)整、化解處理及員工訓(xùn)練等活動(dòng)過程。隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來和政府管理任務(wù)趨于多元，風(fēng)險(xiǎn)政務(wù)已越來越成為各國制度創(chuàng)新和管理改進(jìn)的方向，同樣，國家檔案館也需要引入危機(jī)管理。

“檔案利用”是檔案館的最前端，也是與社會(huì)直接接觸、與百姓生活直接相關(guān)的環(huán)節(jié)。一直以來，國家檔案館以“為黨管黨、為國守史、為民服務(wù)”為宗旨，以“檔案利用零投訴”為目標(biāo)，可是實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，隨著國家檔案館逐漸敞開大門，與利用者的接觸增多，矛盾也日益增多，被學(xué)者詬病，被人民群眾投訴，甚至一些檔案館成了“被告”，坐上了法庭。這些社會(huì)負(fù)面影響正在積累和緩慢發(fā)酵，如何識(shí)別檔案利用中潛在的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)采取有效措施，解決矛盾消除隱患，是擺在每個(gè)檔案工作者面前亟需破解的難題。

從檔案利用環(huán)節(jié)來說，可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)可主要概括為兩個(gè)方面：一是檔案信息安全危機(jī)。大部分的歷史檔案以卷為單位保管，利用中可能因卷內(nèi)含涉密文件又無法拆卷而導(dǎo)致涉密檔案泄密；同時(shí)利用過程中不注意對(duì)個(gè)人隱私信息的保護(hù)、利用者對(duì)檔案復(fù)制件不能妥善處理都會(huì)導(dǎo)致檔案信息安全危機(jī)。二是檔案館形象受損與信任危機(jī)。來館查檔者的利益訴求無法得到佐證，或因各種歷史原因相關(guān)文件未歸檔，利用需求得不到滿足可能導(dǎo)致檔案館形象受損與信任危機(jī)。

一、檔案利用危機(jī)產(chǎn)生的原因

1.館藏多元、社會(huì)利用需求多樣導(dǎo)致的矛盾升級(jí)

簡單地說，因檔案利用需求而產(chǎn)生的社會(huì)危機(jī)首先由兩大類問題升級(jí)而來：人民不滿足和人民不滿意。社會(huì)的快速變革和轉(zhuǎn)型帶來一系列嚴(yán)峻的社會(huì)問題，再加上一些歷史遺留問題，多方積累造成利益失衡、社會(huì)矛盾激化。檔案館作為機(jī)關(guān)文書的大檔案室，保管權(quán)威的政策文件，自然也成為利益訴求方的最后一根稻草。近些年，來檔案館查找政策文件的群眾增多，人民群眾的法律意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)政策的需求也在增加。（見圖1）

除此之外，隨著國家檔案館的館藏量逐漸增多、館藏種類逐漸豐富，名人、婚姻、公證、房產(chǎn)等專業(yè)檔案、民生檔案相繼進(jìn)入國家檔案館。這兩個(gè)因素交織共同構(gòu)成了檔案利用風(fēng)險(xiǎn)。國家檔案館成為老百姓心中的百寶箱，只要解決不了的問題就尋求檔案館，有問題需要解決就假想一定會(huì)有政策依據(jù)支持，只要是檔案就應(yīng)該在檔案館，因而檔案館最后成為矛盾的匯集點(diǎn)。一旦找不到相關(guān)政策或因各種制度規(guī)定無法立即利用就產(chǎn)生不滿甚至出現(xiàn)過激行為，導(dǎo)致檔案館形象受損或信任力下降。

2.檔案開放鑒定工作不嚴(yán)謹(jǐn)

檔案開放鑒定工作是檔案利用的前提，鑒定工作有效開展程度影響了檔案利用風(fēng)險(xiǎn)的大小?！稒n案法》第四章第十九條規(guī)定：“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會(huì)開放的期限，可以多于三十年?！边@一條的規(guī)定就要求了各級(jí)國家檔案館應(yīng)該及時(shí)對(duì)到期檔案進(jìn)行劃控鑒定，不宜過松也不宜過緊。

過松過緊都有可能導(dǎo)致危機(jī)的產(chǎn)生。過松可能導(dǎo)致不該開放的內(nèi)容流向社會(huì)造成檔案信息失密，過緊可能影響學(xué)者學(xué)術(shù)利用和老百姓利用政策解決待遇，致使利用者產(chǎn)生不滿情緒，影響檔案館形象。是否及時(shí)對(duì)到期應(yīng)開放檔案進(jìn)行劃控鑒定和對(duì)涉密檔案進(jìn)行解密是檔案工作的重點(diǎn)。

3.檔案利用制度不健全、規(guī)范不清晰

檔案利用過程中的一個(gè)棘手問題就是政府信息公開條例與《檔案法》檔案利用管理規(guī)定間存在模糊區(qū)，然而這一問題往往正是可能產(chǎn)生利用危機(jī)的導(dǎo)火索。自2008年5月1日施行《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）以后，國家檔案館成為政府信息查閱場所，同時(shí)擔(dān)負(fù)現(xiàn)行文件查閱和歷史文件的保管和利用雙重職能，實(shí)際工作面臨矛盾。常常利用者手持省政府信息公開的回復(fù)“該文件已歸檔，由省檔案館保管”，要求檔案館提供相關(guān)文件的閱覽，一旦所查文件為控制件或者涉密未脫密檔案不能立即提供閱覽就表示不滿，認(rèn)為檔案館理應(yīng)提供，往往混淆“政府信息公開”與“檔案利用”之間的區(qū)別。《條例》以信息公開為出發(fā)點(diǎn)，《檔案法》以信息保管為出發(fā)點(diǎn)，兩者不同的初衷導(dǎo)致“對(duì)立”。究竟是政府信息公開背景下的檔案工作，還是檔案法調(diào)整范疇內(nèi)的信息公開？針對(duì)兩者的對(duì)立，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于施行<中華人民共和國政府信息公開條例>若干問題的意見》（國辦發(fā)〔2008〕36號(hào)）中規(guī)定：“已經(jīng)移交檔案館及檔案工作機(jī)構(gòu)的政府信息的管理，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！钡恰稒n案法》及其實(shí)施辦法制定在先，至今還未修訂，沒有明確給予檔案工作者有關(guān)制度保護(hù)。

除此以外，一些國家檔案館本身利用制度規(guī)定也不清晰，尤其涉及非開放檔案利用的規(guī)定不明確，容易造成與利用者的沖突。

4.檔案人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、危機(jī)意識(shí)淡薄

并不是發(fā)生在檔案館的一切事故都是危機(jī)，但是如果一件小事得不到重視可能就會(huì)導(dǎo)致危機(jī)的產(chǎn)生。檔案利用是整個(gè)檔案管理系統(tǒng)中的重要環(huán)節(jié)，也是檔案工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，因而，檔案利用環(huán)節(jié)無小事。

筆者隨機(jī)向身邊同事做了一份調(diào)查，詢問“檔案利用是否存在風(fēng)險(xiǎn)”，被調(diào)查人中100%都回答存在風(fēng)險(xiǎn)。再次詢問“檔案利用環(huán)節(jié)是否存在危機(jī)”，一些人認(rèn)為“危機(jī)”一詞有些“危言聳聽”?？梢姍n案利用危機(jī)還未引起足夠重視，很多人至今仍停留在感性認(rèn)識(shí)上，還未上升為理性認(rèn)識(shí)，檔案工作者的危機(jī)管理意識(shí)和能力仍然有待加強(qiáng)。

二、檔案利用危機(jī)評(píng)估

最好的管理是風(fēng)險(xiǎn)管理而不是應(yīng)急處理，因此，國家檔案館應(yīng)提前采取有效措施，控制檔案利用風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然。國家檔案館進(jìn)行危機(jī)管理的前提是根據(jù)實(shí)際情況確定危機(jī)因子開展檔案利用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從而建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。通過定性和定量的方式打分，通過檔案利用全流程各環(huán)節(jié)的分析，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，得出檔案館危機(jī)預(yù)警結(jié)果。本文參考國家檔案局《副省級(jí)以上綜合檔案館業(yè)務(wù)建設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，擬出檔案利用環(huán)節(jié)危機(jī)評(píng)價(jià)表，便于同行自評(píng)判斷。

三、提升形象與在危機(jī)中發(fā)展

國家檔案館與政府其他服務(wù)機(jī)構(gòu)一樣，它是連接政府與人民的橋梁和紐帶。既要充分發(fā)揮館藏檔案的作用，又要為社會(huì)各界提供檔案信息服務(wù)，更要確保在檔案利用各環(huán)節(jié)的安全?；C(jī)為發(fā)展契機(jī)，提升檔案館社會(huì)形象是現(xiàn)階段乃至以后相當(dāng)長時(shí)間里各級(jí)國家檔案館努力的方向。

1.完善法律法規(guī)與制度先行

實(shí)施危機(jī)管理，通過法制的形式予以固化，才能規(guī)范化和可持續(xù)。國家檔案局2008年出臺(tái)了《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》。2011年國家檔案局安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系研討會(huì)圍繞檔案安全制度建設(shè)、檔案安全基礎(chǔ)設(shè)施、評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建等問題進(jìn)行探討。這都是對(duì)國家檔案館危機(jī)管理的有益探索。

2.扎實(shí)做好檔案鑒定工作

檔案鑒定工作的開展影響著檔案利用安全和服務(wù)社會(huì)的效果，國家檔案館在極大限度地滿足利用者的需求的同時(shí)更要保證檔案的信息安全。這就要求檔案部門加強(qiáng)與檔案形成單位的密切合作，對(duì)于立檔滿30年的檔案及時(shí)進(jìn)行鑒定劃控，明確哪些檔案開放利用，哪些限制開放。對(duì)于限制開放的檔案還需再次鑒定，區(qū)分涉密檔案與非涉密檔案。對(duì)于老百姓以解決待遇為目的的查檔需求，在不違背《檔案法》《保密法》的前提下盡可能地提供利用。

3.優(yōu)化服務(wù)技能，強(qiáng)化檔案工作人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

檔案利用效率的高低與風(fēng)險(xiǎn)的化解，與查檔工作人員的綜合素質(zhì)密切相關(guān)。檔案利用工作者對(duì)本部門檔案管理規(guī)定、館藏檔案情況以及各類檢索方法的熟悉程度，直接影響查檔利用效果。除此之外，在接待查檔利用者時(shí)，要講究溝通技巧，態(tài)度熱情、語氣溫和。要站在查檔者的角度換位思考，急群眾之所需，尤其對(duì)來館查閱政策文件的利用者，更加要耐心，在堅(jiān)持遵守相關(guān)檔案利用法律法規(guī)的前提下，積極宣傳國家的方針政策，同時(shí)盡可能地為其提供救濟(jì)途徑，化解不滿情緒。

總之，伴隨著時(shí)代的發(fā)展和科技的進(jìn)步，檔案事業(yè)發(fā)展進(jìn)入“快車道”，國家檔案館面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也越來越多，做好危機(jī)管理，在“檔案人”中開展風(fēng)險(xiǎn)文化的培育和應(yīng)用，增強(qiáng)危機(jī)處理和規(guī)避的能力，顯得重要而又迫切，各級(jí)國家檔案館應(yīng)予以切實(shí)的重視。

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